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《代理記賬治理辦法》規范分析
2005年3月1日起施行的《代理記賬治理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)與1994年6月發(fā)布的《代理記賬治理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)相比,有以下幾方面的變化。一、規范目的的變化
從規范的直接目的上看,《暫行辦法》夸大的是加強對代理記賬“業(yè)務(wù)”的治理,而《辦法》夸大的是加強對代理記賬“機構”的治理,“規范”代理記賬業(yè)務(wù)。形成這一差別的主要原因在于《暫行辦法》的主要任務(wù)是對業(yè)務(wù)實(shí)體的規范,以推進(jìn)該業(yè)務(wù)的;而《辦法》的任務(wù)是在《暫行辦法》所形成的業(yè)務(wù)實(shí)體規范的基礎上進(jìn)行行業(yè)準進(jìn)等方面的規范。從規范的終極目的上看,《暫行辦法》夸大的是“促進(jìn)小型組織和個(gè)體工商戶(hù)建立健全核算工作”;而《辦法》夸大的則是“促進(jìn)代理記賬行業(yè)的健康發(fā)展”。
顯然,《辦法》的目的已經(jīng)從代理記賬業(yè)務(wù)本身的發(fā)展轉變?yōu)閷Υ碛涃~機構和行業(yè)的發(fā)展。這種轉變既與會(huì )計業(yè)務(wù)的發(fā)展和會(huì )計治理的發(fā)展有著(zhù)密切的聯(lián)系,又與《辦法》作為行政許可法規的性質(zhì)有著(zhù)深刻的關(guān)聯(lián)�！稌盒修k法》規范了代理記賬業(yè)務(wù),但是沒(méi)有意識到《暫行辦法》實(shí)質(zhì)上更應是進(jìn)行代理記賬業(yè)務(wù)許可和代理記賬業(yè)務(wù)市場(chǎng)的規范。因此,《辦法》的規范目的就轉為對代理記賬業(yè)務(wù)市場(chǎng)的規范。
二、規范依據的完善
《暫行辦法》對規范依據的表述不確切。無(wú)論是《辦法》還是《暫行辦法》都是對“代理記賬治理”進(jìn)行規范。單從語(yǔ)義上看,它們都必須解決“代理”、“記賬”、“治理”三個(gè),這就必然要從民法、經(jīng)濟法、行政法三個(gè)部分尋求規范依據。具體而言,要從《合同法》、《會(huì )計法》、《行政許可法》中尋求規范依據。從《辦法》的規范目的來(lái)看,它必須依據《行政許可法》。而且,對于《辦法》中很多沒(méi)有明確規定的都必須依據《行政許可法》的規定來(lái)執行。
三、規范內容的調整
一是在適用范圍上的調整�！稌盒修k法》第2條列舉了小型經(jīng)濟組織和個(gè)體工商戶(hù)、委托代理記賬公司、會(huì )計師事務(wù)所或者其他咨詢(xún)服務(wù)機構等辦理代理記賬業(yè)務(wù)適用本辦法�！掇k法》則在第2條規定“設立代理記賬機構,以及委托人委托代理記賬機構辦理代理記賬業(yè)務(wù)適用本辦法”。這樣,明確了《辦法》首先調整的是代理記賬機構的設立,進(jìn)而調整代理記賬機構業(yè)務(wù)�！掇k法》沒(méi)有采取直接列舉的限制其適用范圍,事實(shí)上,也有大型開(kāi)始實(shí)行委托代理記賬。這增強了《辦法》對經(jīng)濟發(fā)展的適應性。同時(shí),《辦法》增加了外商投資代理記賬機構適用本辦法的規定,使該項法規適用面更寬。
二是明確代理記賬行政許可的實(shí)施程序。根據《行政許可法》的要求,明確了代理記賬許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽(tīng)證、變更與延續等,這是對原《暫行辦法》所作的重要補充。
三是轉變對代理記賬行為的監視治理方式。根據《行政許可法》的要求取消了年檢,轉向采用日常監視與定期書(shū)面檢查相結合的方式加強后續監管。
四是強化責任�！掇k法》較《暫行辦法》增加了代理機構的審批監視治理機構的責任,體現了代理機構與其治理機構在各自的范圍內權利與義務(wù)的對等,體現了責權同一的原則,做到有權必有責、用權受監視、侵權要賠償、違法要追究。同時(shí),對違反規定的代理機構的法律責任較《暫行辦法》有了更具體的規定,增強了可操縱性。
五是修訂不符合現實(shí)的規定。例如,根據機及普及的現實(shí)情況,不再要求對“代理記賬機構應當根據委托合同的約定,定期派人到委托人所在地辦理核算業(yè)務(wù),或者根據委托人送交的原始憑證在代理記賬機構所在地辦理會(huì )計核算業(yè)務(wù)”。又如,《辦法》規定,申請代理記賬資格僅需“工商行政治理部分核準機構名稱(chēng)的有關(guān)材料”,改變了原需“依法經(jīng)過(guò)工商行政治理部分或者其他治理部分核準登記”的要求。
四、規范技術(shù)的提升
一方面,《辦法》更好地實(shí)施了與其他法律法規的銜接。首先,是與《行政許可法》的銜接�！掇k法》在很多上都與《行政許可法》保持了一致。其次,保持與《會(huì )計法》的一致�！掇k法》取消了委托人、受托人對會(huì )計資料的“正當”性和“正確”性負責的要求,保存了對真實(shí)性和完整性的要求。這既體現了公平原則,也與《會(huì )計法》的要求保持了一致。再次,與《公司法》、《工商治理登記條例》的銜接�！掇k法》在設立代理記賬機構須符合的條件中增加了設立代理記賬機構必須具有固定的辦公場(chǎng)所這一規定,這也符合我國《公司法》的要求。最后,《辦法》規定了各省可以制定具體的實(shí)施辦法,為地方制定相關(guān)規定提供了依據。此外,《辦法》在多處都增加了“除國家法律、行政法規另有規定外”及類(lèi)似表述,為《辦法》與其他法律法規能夠更好地銜接留下了空間。
另一方面,《辦法》在表述上更加規范和嚴謹。以《辦法》第15條與《暫行辦法》第11條比較,《辦法》以“應當履行下列義務(wù)”表述替換了原“應當遵守以下規則”的表述;以“按照委托合同辦理代理記賬業(yè)務(wù)”的要求替換了原“依法履行職責”的要求;以對貿易秘密“應當保密”的表述代替了“負有保密義務(wù)”的表述;以對委托人提出的有關(guān)會(huì )計處理原則“應當予以解釋”的表述替換了原“負有解釋的責任”的表述。又如,對委托人有填制或者取得符合國家同一會(huì )計制度規定的原始憑證義務(wù)的表述,改“必須”為“應當”,等等。另外,條文結構總體上更加公道和清楚,細節上也有調整。如關(guān)于代理記賬機構違規、違法的處理在《暫行辦法》第13條書(shū)寫(xiě)為一款,《辦法》則根據處罰主體的差異將其分為兩款書(shū)寫(xiě)。
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