論保險業(yè)監管模式的現實(shí)選擇

　[摘要]為適應保險業(yè)快速和加入WTO后國內保險市場(chǎng)競爭國際化的新形勢，中國的保險監管機構進(jìn)行了一系列監管制度創(chuàng )新，但的監管制度設計仍然滯后于中國保險業(yè)的發(fā)展，突出表現在：償付能力監管不力，保險市場(chǎng)的可持續發(fā)展；分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管與一體化的矛盾越來(lái)越突出。針對存在的，中國保險業(yè)現階段的監管模式選擇應從兩方面入手：一是盡快真正實(shí)現由嚴格的市場(chǎng)行為監管向償付能力監管過(guò)渡；二是由分業(yè)監管轉向“傘形監管 功能監管”。　　[關(guān)鍵詞]監管模式，行為監管，償付能力監管，分業(yè)監管，混業(yè)監管，風(fēng)險資本，傘形監管，功能監管　　當今世界各國保險業(yè)的監管模式，從上看，可分為市場(chǎng)行為監管與償付能力監管；從監管機構的功能上看，可分為分業(yè)監管與混業(yè)監管。市場(chǎng)行為監管實(shí)際上就是通常所說(shuō)的嚴格監管模式，指監管機構對保險公司的設立、產(chǎn)品、銷(xiāo)售、核保核賠、投資到高管人員等進(jìn)行全面的嚴格監督，是對保險經(jīng)營(yíng)主體所進(jìn)行的直接的實(shí)體監管。償付能力監管即通常所說(shuō)的寬松監管模式，指監管機構僅對保險公司的償付能力風(fēng)險進(jìn)行監測和監管，以控制和減少保險公司喪失償付能力的可能性，而對保險公司的經(jīng)營(yíng)行為不進(jìn)行直接干預。通常保險市場(chǎng)發(fā)展的初級階段一般采用市場(chǎng)行為監管模式，當一個(gè)國家保險市場(chǎng)發(fā)展到一定階段后，就會(huì )轉入相對寬松的償付能力監管模式。分業(yè)監管指在分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，銀行、保險和證券業(yè)分別接受不同監管機構的監管。而混業(yè)監管則指監管機構放松對混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，允許銀行、保險、證券兼業(yè)兼營(yíng)，并成立集銀行、保險和證券監管于一體的統一的金融監管機構，注重對金融集團的監管。　　一、中國保險業(yè)監管現狀　　中國保險業(yè)的監管體系建立伊始，一直實(shí)行嚴格監管和分業(yè)監管的模式，具體表現在：設置堅實(shí)的市場(chǎng)準人壁壘，嚴格許可證的發(fā)放，機構設置需進(jìn)行需求測試，并將保險公司的組織形式僅限定為國有獨資保險公司與股份有限公司；對保險公司的資金運用進(jìn)行嚴格限制，包括投資渠道和投資比例；主要險種實(shí)行嚴格審批制度；對保險公司進(jìn)行嚴格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制，不只是在保險業(yè)與銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)之間設定嚴格的隔離墻，而且保險業(yè)內部除第三領(lǐng)域外，產(chǎn)、壽險業(yè)務(wù)亦不得兼業(yè)兼營(yíng)�！　∩鲜瞿Ｊ结槍χ袊�保險業(yè)當時(shí)市場(chǎng)處于相對封閉狀態(tài)，市場(chǎng)主體不完全，經(jīng)營(yíng)和管理技術(shù)落后的現狀，不失為一種必然的選擇，對于推動(dòng)中國保險業(yè)穩定、快速發(fā)展，起到了巨大的作用。同時(shí)，面對當時(shí)金融市場(chǎng)的跌宕起伏，可以有效地防止金融風(fēng)險的交叉感染，防范產(chǎn)險與壽險資金互調使用。但是，隨著(zhù)中國保險業(yè)的快速發(fā)展和對外開(kāi)放的逐步深入，原有的監管模式已越來(lái)越不能適應現實(shí)的保險業(yè)發(fā)展需求�！　�2001年中國加入WTO，根據人世的承諾條件，保險市場(chǎng)成為對外開(kāi)放最為徹底的領(lǐng)域之一，為迎接國內市場(chǎng)競爭國際化的巨大挑戰，中國的保險監管機構進(jìn)行了一系列的監管制度創(chuàng )新，突出表現在：放松對保險條款、費率的管制，由原來(lái)的報批制轉化為報批報備并行制；放松對保險投資渠道的限制，保險資金可以進(jìn)入資本市場(chǎng)；由原來(lái)重市場(chǎng)行為監管向重償付能力監管過(guò)渡；放松對分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，向產(chǎn)險公司開(kāi)放第三領(lǐng)域，允許保險集團公司兼營(yíng)壽險與產(chǎn)險業(yè)務(wù)等。這一時(shí)期，我國的保險監管制度創(chuàng )新成為中國保險業(yè)創(chuàng )新的一大亮點(diǎn)，對我國保險業(yè)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用�！　〉�是，目前我國的保險業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，如核心競爭力不強、可持續經(jīng)營(yíng)能力差、保險資源的合理開(kāi)發(fā)和保護不力等，已成為我國保險業(yè)提升平臺的致命傷。其原因之一就是在監管制度設計上沒(méi)有理順即期發(fā)展與未來(lái)發(fā)展的關(guān)系，保險業(yè)的發(fā)展無(wú)時(shí)無(wú)刻不受到因監管制度設計滯后而導致的僵硬的制度約束。概括而言，目前保險業(yè)的監管模式主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：　�。ㄒ唬﹥敻赌芰ΡO管不力影響保險市場(chǎng)的可持續發(fā)展　　多年來(lái)，中國保險監管機構對保險公司償付能力的監管，僅采取最低資本額的監管模式，而且對償付能力不足的保險公司也從未采取過(guò)任何有效監管措施，造成國內保險業(yè)曾一度有多家公司的償付能力嚴重不足，對國內保險業(yè)的健康發(fā)展構成嚴重威脅。2003年3月，中國保監會(huì )頒布的《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》，標志著(zhù)中國保險業(yè)償付能力監管框架基本形成，其意義不言自明。該規定除包括對保險公司的資產(chǎn)和負債評估外，還包括保險公司的法定最低償付能力額度的確定、資本金的最低要求、費率監管、投資渠道監管、各項責任準備金提取標準以及保險保證金和保險保障基金制度等諸多內容。但是該規定除了還停留在云端，沒(méi)有真正進(jìn)入實(shí)際操作階段外，還存在以下兩個(gè)突出的問(wèn)題：　　1.對保險公司風(fēng)險資本的評估不。新的償付能力評估體系對風(fēng)險資本的比較簡(jiǎn)單，僅是對保險公司現有資產(chǎn)負債的靜態(tài)評估，并不能反映保險公司經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨的承保風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險和利率風(fēng)險等因素，也沒(méi)有充分考慮市場(chǎng)風(fēng)險、信用風(fēng)險、利率風(fēng)險和流動(dòng)性風(fēng)險等因素；同時(shí)，僅對財產(chǎn)保險公司與人壽保險公司、全國性保險公司與區域性保險公司規定了不同的最低資本金，并未根據保險公司經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險性質(zhì)設定不同資本金要求。保險公司的償付能力風(fēng)險是資產(chǎn)負債的綜合風(fēng)險，是各種經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的綜合體現。如果僅是對保險公司現有業(yè)務(wù)風(fēng)險的一種靜態(tài)評估，則不能反映公司償付能力的未來(lái)變動(dòng)趨勢�！　�2.與財務(wù)制度不健全。保險公司根據目前所遵循的會(huì )計制度做出的財務(wù)報表并不能滿(mǎn)足償付能力監管的需要，而符合償付能力監管要求的會(huì )計制度尚未建立，由此造成保險公司關(guān)于償付能力的信息披露不夠。如果對償付能力監管不嚴，很可能導致保險公司經(jīng)營(yíng)行為的短期化，即以犧牲長(cháng)期的償付能力為代價(jià)，換取短期市場(chǎng)份額的增長(cháng)。例如，保險公司為搶占市場(chǎng)而壓低保險產(chǎn)品的價(jià)格，或給客戶(hù)超出支付能力的回報，或給中介人過(guò)高的手續費，或采取過(guò)于冒進(jìn)的投資策略等，這些都將對公司的償付能力造成不良影響，最終威脅到保險公司的穩健經(jīng)營(yíng)。　�。ǘ�）分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管與金融一體化的矛盾越來(lái)越突出　　中國目前采取保險業(yè)與銀行業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)之間分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則。但隨著(zhù)金融一體化進(jìn)程的加快，國內保險業(yè)、銀行業(yè)與證券業(yè)等金融機構之間的界限日益模糊，相互滲透的趨勢在不斷加強。表現在：銀保合作、銀證合作越來(lái)越密切，銀行不僅可以代理保險業(yè)務(wù)，還可以代理證券業(yè)務(wù)、代銷(xiāo)證券投資基金；銀行、保險對資本市場(chǎng)相互滲透的力度越來(lái)越強，保險資金已經(jīng)可以直接人市，銀行資金人市也漸行漸近；金融控股公司或金融集團公司在我國的發(fā)展已構成事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，例如，平安保險集團與光大集團旗下就擁有保險、證券、信托和銀行等金融機構，國內其他金融機構也在紛紛向金融控股公司或金融集團公司發(fā)展；由于金融一體化的概念已滲透到消費者的消費理念，消費者也越來(lái)越偏愛(ài)融投資理財、儲蓄與風(fēng)險管理于一體的金融產(chǎn)品和服務(wù)�！　　般y行、證券、保險之間業(yè)務(wù)的趨同性與可替代性，削弱了分業(yè)監管的業(yè)務(wù)基礎�！薄啊�表現在：監管交叉增加了監管成本，當不同金融機構業(yè)務(wù)交叉時(shí)，一項新業(yè)務(wù)的推出需要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)長(cháng)時(shí)間的協(xié)調才能完成，而當不同監管機構對于同一業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制和管理意見(jiàn)存在較大分歧時(shí)，就會(huì )產(chǎn)生較高的協(xié)調成本；監管真空不斷出現，交叉性的業(yè)務(wù)很有可能成為監管真空地帶，例如，投資連結保險雖然具有證券投資基金的性質(zhì)，卻只受保監會(huì )監管而沒(méi)有受到證監會(huì )監管，由此導致投連保險產(chǎn)品在銷(xiāo)售過(guò)程中出現了一系列問(wèn)題；對金融控股公司或集團公司而言，其不同的子公司分屬不同的監管機構，在分業(yè)監管的模式下很容易誘導金融控股公司或集團公司利用自身業(yè)務(wù)的模糊界限在其下屬子公司之間進(jìn)行資產(chǎn)轉移，以逃避不同監管主體的監管�！　”M管中國保險業(yè)于近期進(jìn)行了大量的監管制度創(chuàng )新，但這種創(chuàng )新僅是對舊的監管制度進(jìn)行了補充和一定程度的調整，改革是不徹底的。在中國保險市場(chǎng)自身的發(fā)展要求與中國加入WⅦ后國內市場(chǎng)競爭國際化的雙重壓力下，進(jìn)一步完善中國的保險監管體系已迫在眉睫。　　二、保險業(yè)現階段監管模式選擇　　沒(méi)有監管的市場(chǎng)必然走向混亂，而監管過(guò)嚴又會(huì )導致市場(chǎng)效率低下。因此，政府對保險市場(chǎng)進(jìn)行保險監管時(shí)，應當注意幾個(gè)方面：首先，監管應以為保險業(yè)的創(chuàng )造適宜的生存條件和環(huán)境為前提；其次，監管必須順應保險市場(chǎng)的發(fā)展；最后，政府對保險市場(chǎng)的于預必須適度，堅持以間接調控為主，否則市場(chǎng)主體的行為就會(huì )失去主動(dòng)，保險市場(chǎng)的運行就會(huì )失去活力。鑒于此，建議：　�。ㄒ唬┍M快真正實(shí)現由嚴格的市場(chǎng)行為監管向償付能力監管過(guò)渡　　1.償付能力監管的重要性　　償付能力代表保險公司的綜合財務(wù)實(shí)力。保險公司是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的，其正常運轉的必備條件是具備足夠的財務(wù)實(shí)力。環(huán)境發(fā)生的任何變化都會(huì )通過(guò)保險公司的資產(chǎn)項目與負債項目而使保險公司的償付能力發(fā)生變化，加強償付能力監管可以幫助監管機構及時(shí)、迅速地發(fā)現保險公司存在的，一旦發(fā)現保險公司的償付能力低于要求的標準，監管機構就能夠及早地對保險公司的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預，以減少保險公司走向破產(chǎn)的可能性、降低對整個(gè)保險業(yè)的負面影響。在瑞土再保險公司對美國、英國、法國和德國保險市場(chǎng)進(jìn)行的一項調查中表明，20世紀80年代以來(lái)，經(jīng)濟環(huán)境與災害的影響在美國、英國和法國都曾引發(fā)過(guò)保險市場(chǎng)的破產(chǎn)浪潮，但德國保險市場(chǎng)由于自20世紀30年代以來(lái)就實(shí)行嚴格的償付能力監管，因此，幾十年來(lái)從未出現過(guò)保險公司破產(chǎn)的情況�！　�2.中國保險業(yè)由嚴格的市場(chǎng)行為監管向償付能力監管轉換的可行性分析　　經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，中國保險市場(chǎng)已相對成熟，表現在：　�。�1）多元化的市場(chǎng)格局已經(jīng)形成。中外資同臺競技、保險與再保險相互協(xié)作、中介公司穿針引線(xiàn)，各種保險機構并存的局面已經(jīng)形成，他們既彼此相互競爭，又相互支持、共同發(fā)展�！　。�2）市場(chǎng)機制日趨完善，保險市場(chǎng)的法規體系已逐步健全，監督管理機制已逐步完善，行業(yè)自律的作用在逐漸增強，市場(chǎng)行為在逐步規范，市場(chǎng)秩序已逐步好轉。在這種情況下，如果繼續堅持市場(chǎng)行為監管的模式，不僅會(huì )加大監管成本，造成監管資源的浪費，而且會(huì )抑制市場(chǎng)競爭與保險市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。放松監管的目的是為了促進(jìn)競爭、鼓勵創(chuàng )新，更多地依靠市場(chǎng)力量調節保險市場(chǎng)的運轉，提高保險市場(chǎng)的運行效率。但在放松對保險公司的市場(chǎng)行為監管的同時(shí)，必須加強對保險公司的償付能力監管。而且，隨著(zhù)國內保險公司經(jīng)營(yíng)范圍的逐步擴大、經(jīng)營(yíng)方式的不斷革新，加上國內保險業(yè)務(wù)多年來(lái)的超常規增長(cháng)，保險公司的償付能力風(fēng)險在不斷增加。中國保險業(yè)的監管重心由市場(chǎng)行為監管轉向償付能力監管已刻不容緩�！　�3.進(jìn)一步完善中國保險業(yè)償付能力指標體系的對策建議　�。�1）應動(dòng)態(tài)評估保險公司的風(fēng)險資本。保險公司的償付能力與保險公司經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)品種、投資收益和市場(chǎng)利率變動(dòng)密切相關(guān)。在保險業(yè)發(fā)達國家，保險監管機構對償付能力的要求已由傳統的最低資本金要求，轉向更為嚴格的風(fēng)險基準資本要求。其基本思想是，承保高風(fēng)險業(yè)務(wù)的保險公司需要擁有更多的資本金來(lái)滿(mǎn)足風(fēng)險資本的要求。我們的監管機構也應根據保險公司的整體風(fēng)險確定其需要滿(mǎn)足的最低資本金，包括保險公司的資產(chǎn)風(fēng)險、信用風(fēng)險、賠款準備金風(fēng)險、險種風(fēng)險、利率風(fēng)險以及資產(chǎn)負債表表外的風(fēng)險等�！　。�2）應建立償付能力監管的現場(chǎng)檢查制度與非現場(chǎng)分析制度。只有綜合運用現場(chǎng)檢查與非現場(chǎng)分析，才能及時(shí)發(fā)現償付能力風(fēng)險。其中，現場(chǎng)檢查是為確保監管信息的真實(shí)性，在監管信息的真實(shí)性可以得到保證的前提下，逐步過(guò)渡到非現場(chǎng)分析制度�！　。�3）應建立保險公司償付能力評級機構。應大力發(fā)展權威性的保險公司償付能力評級機構，形成完善的保險公司償付能力評級體系，借助力量減少監管機構與保險公司之間的信息不對稱(chēng)�！　。�4）進(jìn)一步完善保險保障基金制度。應根據產(chǎn)、壽險業(yè)務(wù)的不同特點(diǎn)，分設產(chǎn)險保障基金和壽險保障基金，并按照不同的標準提取保險保障基金，由獨立的機構對保障基金進(jìn)行管理和運作。應逐步放寬保障基金的投資渠道，確保其保值增值，保險公司破產(chǎn)時(shí)，由保障基金負責對破產(chǎn)公司提供資金援助，以盡量減少保單持有人的損失�！　≈挥袑�(shí)行嚴格的償付能力監管，保險公司才會(huì )把風(fēng)險控制放在經(jīng)營(yíng)的首位，努力提高公司控制風(fēng)險的能力、資產(chǎn)負債管理能力、業(yè)務(wù)管理能力、費用控制能力等。通過(guò)建立以?xún)敻赌芰�為核心的風(fēng)險監測指標體系，加強對保險公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的早期預警，才能切實(shí)維護保險行業(yè)穩定、安全地運行。　�。ǘ�）由分業(yè)監管轉向“傘形監管 功能監管”模式　　“傘形監管 功能監管”模式起源于美國。美國1999年頒布《化法》（又稱(chēng)“GLB法”）允許金融控股公司通過(guò)設立子公司的形式經(jīng)營(yíng)銀行、證券和保險等多種金融業(yè)務(wù)，開(kāi)辟了美國金融業(yè)銀行、證券和保險混業(yè)經(jīng)營(yíng)的新。對應金融控股公司這種傘狀結構，美國建立了“傘形監管 功能監管”的監管模式：一方面由美國聯(lián)邦儲備理事會(huì )（箱稱(chēng)“關(guān)聯(lián)儲”）建立傘形監管體系，美聯(lián)儲負責制定貨幣政策并對金融控股公司進(jìn)行金融監管、對整個(gè)金融體系的系統性風(fēng)險進(jìn)行監控；另一方面對金融控股公司或集團公司下屬子公司的監管實(shí)行功能監管的原則，即金融控股公司或集團公司下屬子公司從事的銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)或保險業(yè)務(wù)，仍相應地接受原銀行監管機構、證券監管機構和保險監管機構的功能監管。從中國金融業(yè)當前的發(fā)展形勢看，“傘形監管 功能監管”模式非常值得借鑒�！　【椭袊�的實(shí)際情況，推行統一監管的時(shí)機尚未成熟，因為我國總體上仍然是分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局，而且在金融機構內控制度尚不完善、金融監管的法律法規尚未健全、金融監管體系尚不完備、混業(yè)經(jīng)營(yíng)所需要的復合型監管人才十分缺乏的情況下，中國也不具備實(shí)行統一監管的條件。但另一方面，隨著(zhù)國內金融業(yè)間合作與滲透的不斷加強，現行監管體制所隱含的各種弊端日益凸顯出來(lái)，監管體系由分業(yè)監管轉向混業(yè)監管的壓力越來(lái)越大。在這種兩難的境地下，中國金融監管模式的轉變應分兩步實(shí)施：　　第一步，在目前分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監管的總體框架下，唯一可行的是做好不同監管機構之間的協(xié)調工作，保監會(huì )應不斷加強與人民銀行、銀監會(huì )、證監會(huì )的交流與溝通，共同完善聯(lián)席會(huì )議制度，對跨領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題建立高效、可行的協(xié)調、磋商機制�！　〉诙�步，逐步過(guò)渡到“傘形監管 功能監管”模式，由于銀行、保險、證券之間的業(yè)務(wù)與風(fēng)險性質(zhì)存在顯著(zhù)差異，而且中國目前尚不具備統一監管的條件，因此，采用“傘形監管 功能監管”的模式應該是一種最符合我國國情的監管模式。建議賦予央行傘形監管者的職能，負責制定中國整體的金融監管政策，對金融體系的系統性風(fēng)險進(jìn)行監控，并對金融控股公司或集團公司進(jìn)行監管。對金融控股公司或集團公司下屬的金融子公司實(shí)行功能監管的原則，對其子公司從事的銀行、證券與保險業(yè)務(wù)，分別由相應的銀監會(huì )、證監會(huì )和保監會(huì )負責監管。央行負責統一和協(xié)調監管政策，并盡快就金融控股公司或集團公司的財務(wù)信息披露，關(guān)聯(lián)交易，以及收購、兼并等股權變更事宜制定詳細的監管規則。

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