中國金融監管體系的要素構成

編者按業(yè)相對滯后，原因是多方面的，有體制、觀(guān)念、機制、環(huán)境等，但不能忽視，傳統的合規性監管、過(guò)于嚴格的金融管制、消極監管、事后監管、忽視效率的監管等，已嚴重扼制了金融業(yè)的創(chuàng )新和發(fā)展的有效空間，直接金融業(yè)整體效率的提高。如何使我國金融監管水平有一個(gè)質(zhì)的飛躍，探索建立既要遵循市場(chǎng)和國際慣例，又要符合中國國情的監管體制，切實(shí)做到完善監管理念、更新監管方式、提高監管效率，是擺在我們面前的緊迫任務(wù)。本文作者的思考有一定的啟發(fā)性。 　　金融監管的支持體系　　金融監管的目的是防范金融風(fēng)險發(fā)生，維護金融秩序穩定，保障金融體系的運行安全，保護資產(chǎn)所有者的利益。金融監管的有效運行要有一個(gè)良好的金融環(huán)境作條件，而這個(gè)條件能否具備則依賴(lài)于健全的金融法律體系�！　∥覈�雖然已出臺了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等多部法律與法規，但只對金融機構市場(chǎng)準入有著(zhù)嚴格的規定，金融機構的市場(chǎng)退出存在著(zhù)嚴重的法律缺位。當金融機構監管的某一環(huán)節處于法律的真空狀態(tài)，而金融機構風(fēng)險暴露時(shí)，央行的監管無(wú)法可依，只能借助強制性行政干預來(lái)解除金融風(fēng)險，1997年�？诔鞘行庞蒙缫驍D兌出現支付困難時(shí)強制由海南發(fā)展銀行托管乃至兼并一案仍歷歷在目。要改變這一局面我們現階段必須加強監管的法制化建設，完善金融監管的法律支持體系�！　�1、盡快完善主體法律。要抓緊修改、整理和完善《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《擔保法》和《證券法》等金融法規；盡早出臺銀行、證券和保險三大監管法規和金融機構市場(chǎng)準入退出（破產(chǎn)）法規，包括《金融機構接管法》、《金融機構破產(chǎn)法》、《金融機構臨時(shí)性支付風(fēng)險管理法》、《金融機構兼并收購管理辦法》等；制定《信貸資產(chǎn)保全法》和《外資金融機構法》，按國際資本充足率框架，制定資本充足率的監管框架，從而為制度化、規范化的監管提供法律基礎�！　�2、盡快制訂金融法律實(shí)施細則。主體法是綱目式的，對于履行金融監管職能的主體來(lái)說(shuō)，更需要一套較為完整的并與金融法律相配套的實(shí)施細則，也要對原頒布的有關(guān)法規、制度進(jìn)行清理，對不適應的條款進(jìn)行廢除或修訂；還要對立法環(huán)境尚不成熟、近期不宜立法的有關(guān)金融業(yè)，先制定一個(gè)過(guò)渡性的暫行規定�！　�3、盡快建立獨立的金融執法機制。目前銀行對大量的金融違法違規行為無(wú)能為力，如果依法收貸只能是“贏(yíng)了官司賠了錢(qián)”；更甚的是對于銀行起訴，許多地方是“起訴不受理、受理不開(kāi)庭、開(kāi)庭不裁決、裁決不執行”，這種現象助長(cháng)了企業(yè)、個(gè)人不守信用，直接惡化了信用環(huán)境。為此，有必要盡快組建執法機構，專(zhuān)門(mén)受理銀行、證券、保險、信托業(yè)及其他金融機構的訴訟案件，重塑我國公正、公開(kāi)、公平的金融司法秩序�！　∮行У慕鹑诒O管體制　　1999年11月，隨著(zhù)處于世界金融壟斷地位的美國《金融服務(wù)化法案》的正式簽署生效，標志著(zhù)美國放棄維持近70年的“分業(yè)”經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)新紀元。與此相適應，目前西方國家普遍實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營(yíng)和混業(yè)監管，而我國尚處在分業(yè)監管落實(shí)階段，必須加快構建完善的金融監管組織體系�！　‰S著(zhù)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢加強和中國入世，我國金融監管機構將面臨三大難題：一是金融監管難度加大，二是存在監管不到位或監管真空，三是存在各監管機構互相爭奪權利或發(fā)生事故時(shí)互相推卸責任的可能�！　∫虼�，在由分業(yè)監管向混業(yè)監管的過(guò)渡中，我國金融監管組織體系的改革應分兩步走：　　第一步，考慮到國內的信用評級和外部審計尚未達到一定的水平，金融監管的基礎設施等還跟不上，現階段仍應堅持分業(yè)監管的金融監管體制，重點(diǎn)是改善金融監管的基礎條件，以實(shí)現綜合監管。當前可建立金融監管合作制度：一是加強中央銀行、保監會(huì )、證監會(huì )的合作，增強監管當局的政策協(xié)調性和對部分機構業(yè)務(wù)并表監管的有效性。二是加強保監會(huì )與代理行的合作，增強代理行監管的積極性和責任心。三是加強國內金融監管當局與國際及地區金融監管當局的合作與交流，以此提供與獲取對跨國金融機構并表監管的必要信息，同時(shí)和借鑒外國金融監管的經(jīng)驗，不斷提高我國的金融監管水平�！　〉诙�步，根據國際金融新趨勢，結合我國加入W TO后金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)對金融監管的新要求，我國的金融監管應逐步走向“混業(yè)經(jīng)營(yíng)、統一監管”的金融監管體制。在向“混業(yè)”模式的過(guò)渡中，待條件成熟時(shí)，可將人民銀行的貨幣政策職能與金融監管職能分離，將人民銀行的監管部門(mén)、證監會(huì )、保監會(huì )合并成一個(gè)統一的金融監管當局，負責對所有金融機構及其業(yè)務(wù)的監管，監管當局可按行政區劃設立分支機構，各分支機構負責對轄內所有金融機構及其業(yè)務(wù)的監督管理�！　〉慕鹑诒O管信息系統　　監管成本居高不下，導致中央銀行信息優(yōu)勢的不足、識別風(fēng)險能力的有限，并外在決定著(zhù)監管的滯后。而金融監管信息系統是持續性監管的基礎，是提高金融監管效率的重要手段�！　∥覈�金融監管信息系統尚處于一種分割、低效、失真狀態(tài)�！　∫皇侵醒脬y行、證監會(huì )、保監會(huì )的監管信息系統分割，不能實(shí)現監管信息共享；
　　二是監管信息定時(shí)報送制度，使得金融監管信息的收集效率很低；
　　三是金融機構報送數據存在人為調整，使得金融監管信息失真�！　∥覈�現階段在信息披露方面還有很長(cháng)的一段路，以國有銀行為主體的商業(yè)銀行體系缺乏透明度，除深發(fā)展與浦發(fā)兩家銀行作為上市公司受《證券法》約束有著(zhù)較為規范的信息披露外，其他銀行均未上市。而中央銀行又尚未制訂完善的信息披露的“游戲規則”，致使市場(chǎng)投資者缺乏了解銀行資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)狀況的渠道�！　≈醒脬y行對商業(yè)銀行的管制也過(guò)多，特別是利率的管制，價(jià)格信號的扭曲導致市場(chǎng)投資者不能通過(guò)有限的信息———利率識別銀行的潛在風(fēng)險�！　°y行發(fā)行的金融工具種類(lèi)也有限，價(jià)格信號過(guò)少，不足以成為市場(chǎng)投資者評價(jià)銀行風(fēng)險的依據�！　♂槍�這種情況，我們要加快金融監管信息系統的化建設，一是要加快各金融機構內部控制監管信息的網(wǎng)絡(luò )化建設，實(shí)現系統內部業(yè)務(wù)發(fā)展與監管信息同步反饋。二是加快監管當局的監管信息網(wǎng)絡(luò )化建設，改善信息傳遞方式和速度，創(chuàng )造條件實(shí)現監管部門(mén)與監管對象業(yè)務(wù)系統的信息聯(lián)網(wǎng)，使金融機構的原始信息真實(shí)反映到監管部門(mén)，增強信息的透明度和準確性，以動(dòng)態(tài)觀(guān)察與監管對象經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規性和風(fēng)險情況。三是加快監管當局之間的監管信息網(wǎng)絡(luò )建設，以實(shí)現金融監管信息共享，降低成本，提高效率。金融監管信息系統的主要功能是：為金融監管提供連續、系統、動(dòng)態(tài)的信息服務(wù)；通過(guò)信息共享制度，節省各監管部門(mén)監管信息的搜集成本，提高監管效率�！　「咝У慕鹑陲L(fēng)險預警體系　　金融風(fēng)險預警系統主要為整體或宏觀(guān)風(fēng)險的控制服務(wù)，它不僅能對一國的金融運行實(shí)施有效的監測，而且也能從側面反映出國民經(jīng)濟運行中存在的�！　〗梃b世界各國金融風(fēng)險防范的經(jīng)驗，結合中國金融業(yè)的風(fēng)險實(shí)情，我國金融風(fēng)險預警系統從宏觀(guān)層面上可分為三個(gè)層次建立�！　∫皇墙�立國家宏觀(guān)金融預警系統�？捎蓢鴦�(wù)院牽頭，中國人民銀行、中國證券監督委員會(huì )、中國保險監督委員會(huì )、國家統計局、各大金融機構共同參加，按照統一領(lǐng)導、統一指標體系、分級監控的原則，組建國家宏觀(guān)金融預警組織系統。主要負責全國范圍內金融風(fēng)險的監測和預警，并對全國各區域、各地區預警系統進(jìn)行組織和指導。同時(shí)，負責監測國際金融風(fēng)險走勢，并將各種風(fēng)險信息和對策措施及時(shí)傳輸到政府各部門(mén)和各金融機構中去�！　《�是建立區域金融預警系統。由人行跨省區分行、區域內證券監管部門(mén)、保險監管部門(mén)和轄內各大金融機構共同組成。主要負責轄內金融風(fēng)險的監測和預警，及時(shí)將各種風(fēng)險信息和對策措施傳送到轄內各級政府部門(mén)和各金融機構中去�！　∪�是建立地區金融預警系統�？捎扇诵兄行闹�行或縣支行與設在當地的金融機構共同組成。主要負責轄區內金融風(fēng)險的監測和預警，將各種警情信息及時(shí)輸送到轄內政府部門(mén)和金融機構中去�！　☆A警依賴(lài)于監測，監測離不開(kāi)指標。指標的經(jīng)濟金融就是經(jīng)濟金融過(guò)程中的數量特征及經(jīng)濟金融過(guò)程之間的數量關(guān)系特征。金融風(fēng)險指標體系應具有全面性、靈敏性、代表性等特點(diǎn)，筆者認為，我國金融風(fēng)險預警指標體系應由以下幾個(gè)部分組成：1、國家經(jīng)濟系統中實(shí)體部門(mén)運行出現偏差而導致的金融風(fēng)險預警指標，包括GDP增長(cháng)率，固定資產(chǎn)投資率，股票價(jià)格指數，資金利稅率等；2、政策性金融風(fēng)險及經(jīng)濟環(huán)境變化導致的金融風(fēng)險預警指標，包括通貨膨脹率，廣義貨幣供應量指標，公共債務(wù)指標，國內存款真實(shí)利率之差，貨幣發(fā)行增長(cháng)率，國內儲蓄率，穆迪的主權信用評級等等；3、金融體系的風(fēng)險預警指標，包括資本充足率，資本／總資產(chǎn)比率指標，不良貸款比率，備付金比例，流動(dòng)性比率，存貸比率，拆入資金比率，各項資金損失率，自有資金比率等等；4、國際收支部門(mén)金融風(fēng)險預警指標，包括真實(shí)匯率偏離度，外匯儲備占短期債務(wù)的百分比，對外債務(wù)率，債務(wù)期限結構指標，經(jīng)常項目逆差占GDP比重，外匯儲備所能支持進(jìn)口量月份數，外債負債率，對短期性資本的依賴(lài)程度，出口額增長(cháng)率，外匯儲備等等。至于各個(gè)指標值的安全波動(dòng)范圍，我們應該參照國際標準，在此不予多述。在預定預警指標的基礎上，我們還要確定預警指標的“閥值”和權重，危機發(fā)生的概率，預警級別并根據危機發(fā)生的概率值來(lái)估計可能發(fā)生危機的較為準確的時(shí)間，以便及時(shí)采取防范措施�！　　八奈灰惑w”的監管方式體系　　1、央行監管。人民銀行監管是我國監管方式體系的核心，其包括：（1）人民銀行內部各層次、各部門(mén)之間的職責明確、縱橫結合的合力監管組織體系；（2）過(guò)程連續、銜接有序、運作規范、的現代化金融監管操作體系；（3）內容可靠、傳遞及時(shí)、部門(mén)共享、目標明確的金融監管信息體系；（4）預警超前、處置快捷、靈敏有效的系統化風(fēng)險防范控制體系；（5）以風(fēng)險防范為核心的金融監管指標體系。，人民銀行各分支機構要根據本轄區情況，建立和健全分行、中心支行和支行三級監管體系，實(shí)行“統一領(lǐng)導、分級監管、部門(mén)落實(shí)、責任到人”的工作制度；建立以金融監管職能部門(mén)為主、其他職能部門(mén)為輔的職責明確、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的合力監管工作體系；要探索建立金融監管領(lǐng)導協(xié)調小組和工作協(xié)調會(huì )議制度，促進(jìn)部門(mén)間的協(xié)調，使之形成監管合力；積極探索建立對監管部門(mén)和人員的再監管機制；要建立監管業(yè)績(jì)考核制度；建立金融監管責任追究制度；進(jìn)一步健全對監管人員的舉報制度。建立和完善系統連續、銜接有序的全過(guò)程監管操作流程，實(shí)現金融監管的規范化、系統化、化。建立科學(xué)的風(fēng)險預警指標體系和金融監管數據庫，充分發(fā)揮非現場(chǎng)監管在風(fēng)險預警中的基礎性作用。建立非現場(chǎng)監管與現場(chǎng)監管相統一的監管方法體系，實(shí)現金融監管的持續性、計劃性、超前性�！　�2、自我約束（自律）。隨著(zhù)金融市場(chǎng)化程度不斷提高，對金融機構內控機制要求也更加嚴密�，F階段我們要著(zhù)重于：一是合理設置內控機構。各金融機構都要建立與本系統業(yè)務(wù)相適應的內部審計部門(mén)或稽核部門(mén)，并具有相對獨立性、超脫性和權威性�？蛇x擇在系統內部設立跨地區的監管分局、稽核中心或特派員辦事處，消除或減少被查單位對檢查部門(mén)及其人員的行為制約。二是充實(shí)改善內控設施。金融機構建立內控系統和相對集中的數據處理中心，一方面改善內部控制的非現場(chǎng)監測條件，運用系統網(wǎng)絡(luò )觀(guān)測各經(jīng)營(yíng)機構的財務(wù)、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)指標變化情況；另一方面能有效防止或減少基層行亂調賬、亂改賬等違規行為的發(fā)生。三是修改完善內控制度。內控制度的建立與完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，各金融機構都要適時(shí)根據其業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化不斷修改完善內控制度，以動(dòng)態(tài)適應其業(yè)務(wù)發(fā)展與金融創(chuàng )新對風(fēng)險控制的需要。目前要盡快建立對金融機構內控監測制度和備案制度，建立對有內控和金融違規問(wèn)題機構的上級行責任追究制度，建立對金融機構高級管理人員任職資格考核通報制度，建立金融機構違規責任人處分建議制度。金融機構自我約束機制是我國現代金融監管方式體系的重要內容�！　�3、行業(yè)自律。從世界各國金融同業(yè)自律制度建設的實(shí)踐看，同業(yè)公會(huì )（或協(xié)會(huì )）是適應金融業(yè)行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調與行業(yè)監管的需要，自發(fā)地形成和發(fā)展起來(lái)的。結合我國金融業(yè)發(fā)展的現狀，建議：一是在監管當局的鼓勵、指導以及社會(huì )輿論的倡導下，在自發(fā)、自愿的基礎上建立金融業(yè)同業(yè)公會(huì )�？筛鶕�金融機構的不同類(lèi)型、不同地區建立不同的金融業(yè)同業(yè)公會(huì )，并提倡在此基礎上形成全國金融業(yè)同業(yè)公會(huì )的聯(lián)系機制。二是賦予金融業(yè)同業(yè)公會(huì )具有行業(yè)保護、行業(yè)協(xié)調、行業(yè)監管、行業(yè)合作與交流等職能。行業(yè)自律是我國現代金融監管方式體系的有益補充�！　�4、社會(huì )監督。金融活動(dòng)涉及社會(huì )生活的各個(gè)方面，因此，誘發(fā)金融風(fēng)險的因素是多方面的、復雜的。加強金融監管，防范金融風(fēng)險，沒(méi)有全社會(huì )各個(gè)方面的參與是不可能的。以各級地方政府為核心，包括人民法院、公安部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、財政部門(mén)、新聞宣傳部門(mén)、或審計師事務(wù)所等社會(huì )中介機構以及廣大社會(huì )公眾等在內的社會(huì )聯(lián)合監管防范體系，構成有效銀行監管的外部環(huán)境。全社會(huì )廣泛參與的聯(lián)合監管防范體系是建立現代金融監管體系的環(huán)境保障。

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