歐盟社會(huì )保障改革趨勢及啟示

歐盟社會(huì )保障改革趨勢及啟示 人口老齡化需要退休年齡更有彈性的多支柱養老保障體系

　　人口老齡化在歐洲已經(jīng)成為現實(shí)。隨著(zhù)時(shí)間推移，該問(wèn)題將日益嚴重。中國已經(jīng)進(jìn)入了老齡社會(huì )的門(mén)檻，但也要面對老齡化社會(huì )的各種保障壓力。歐洲從19世紀末開(kāi)始建立老年保障制度，盡管在25個(gè)成員國中老年保障的具體模式和運轉機制各不相同，但均建立了面向勞動(dòng)者和所有國民的養老保障體系，并且成為社會(huì )福利制度甚至福利國家的重要支柱。歐洲老年保障體系在調節收入分配，防范老年貧困，促進(jìn)社會(huì )團結，保持社會(huì )安定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，歐洲的老年保障體系在人口日益老齡化、經(jīng)濟增長(cháng)遲緩和日益激烈的國際經(jīng)濟競爭壓力下，日益成為歐洲勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì )模式改革的重點(diǎn)。

　　里斯本戰略的起草人羅得里格斯Maria Joao RODRIGUES?在她的報告中指出，歐洲社會(huì )模式面臨的主要挑戰有：經(jīng)濟全球化和國際競爭壓力，向知識經(jīng)濟的轉型，人口日益老齡化，新家庭模式，歐洲一體化進(jìn)程等。面臨挑戰，歐洲社會(huì )保護模式需要進(jìn)行根本的結構變革。為適應知識經(jīng)濟時(shí)代，需要激發(fā)個(gè)人的主動(dòng)性，同時(shí)使個(gè)人在使用各種社會(huì )福利時(shí)具有更大的靈活性。為應對經(jīng)濟全球化和國際競爭壓力，需要把建立一個(gè)更加有效的積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策置于優(yōu)先位置，使人們具有勞動(dòng)的積極性而不是僅僅依賴(lài)社會(huì )福利，以減少失業(yè)，強化社會(huì )保護體系的財務(wù)基礎。針對老齡化，歐盟要實(shí)施積極的老年保障政策，引入彈性退休時(shí)間制度，為人們繼續工作提供更多的激勵，減少提前退休現象。同時(shí)，要保障養老保障的財務(wù)負擔在不同代際之間的平衡，需要更加仔細地設計養老保障三支柱體系之間的平衡。面對家庭模式變遷，要擴展家庭服務(wù)范圍，使工作時(shí)間更具靈活性以保證工作與家庭生活的平衡。在歐洲一體化進(jìn)程中，一方面要為歐盟共同市場(chǎng)內部建立一個(gè)基礎法律框架，另一方面又要使這一標準與各國社會(huì )保障體系的改革有機協(xié)調起來(lái)。

　　歐方學(xué)者對里斯本戰略的基本原則表示贊同。但如何落實(shí)里斯本戰略，還需要各成員國從本國實(shí)際出發(fā)，在協(xié)調各方意見(jiàn)的基礎上進(jìn)行。歐方專(zhuān)家認為，歐洲社會(huì )保護模式改革的直接動(dòng)因是促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和擴大就業(yè)，而不是為了降低目前各國社會(huì )保障的水平。與貧困做斗爭，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )之間的良性發(fā)展，本身就是建立社會(huì )保障體系的重要目標，也是實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )全面協(xié)調發(fā)展的支柱。社會(huì )保障制度保證了歐洲人享有較高質(zhì)量的生活水平和生活品質(zhì)。歐洲各國社會(huì )保障制度在這方面的作用值得借鑒。但是，歐洲社會(huì )保護模式的一個(gè)重要教訓，是在老年保障制度建立初期尤其是在戰后經(jīng)濟繁榮時(shí)期實(shí)施了刺激提前退休的養老金政策、失業(yè)保障和社會(huì )福利政策。這一政策在人口老齡化和經(jīng)濟增長(cháng)乏力的情況下顯現了一些不良后果，因此不得不進(jìn)行改革。延遲退休年齡，延長(cháng)工作年限，激活接近退休年齡階段的勞動(dòng)力繼續留在或者返回勞動(dòng)力市場(chǎng)，是從北歐開(kāi)始的一個(gè)改革措施，已經(jīng)逐步向各成員國擴展。提前退休制度的改革是應對上述挑戰的重要舉措，也是中國從歐洲可以借鑒的一個(gè)教訓。職工提前退休，不僅減少勞動(dòng)供給和養老金的積累，還提高了養老基金贍養比例并使老年保障水平難以提高，加劇了老年保障負擔。歐洲目前已經(jīng)注意促使50-67歲的人口繼續參與勞動(dòng)，這是中國可以從歐盟學(xué)習的一個(gè)經(jīng)驗。

　　在建設多支柱老年保障體系方面，曼海姆大學(xué)老齡化研究所所長(cháng)蘇潘Axel BORSCH_SUPAN?教授認為，老年保障體系必須走向多支柱，否則難以應對老齡化的危機。目前歐洲老齡化是人們壽命延長(cháng)和生育率下降的共同結果，傳統的老年保障制度難以適應這個(gè)變化，因為很多問(wèn)題是制度本身隨時(shí)間產(chǎn)生的。在這種情況下不僅要延長(cháng)退休年齡，還必須建立合理的養老金結構，以保證制度具有財務(wù)上的可持續性。歐洲一些國家尤其是新加入歐盟的新成員國已經(jīng)根據世界銀行推崇的“三支柱”養老保障模式進(jìn)行了一些改革。但是，要建立全面覆蓋的老年保障體系，僅僅依靠“三支柱”是不夠的，因為總有一些社會(huì )成員難以覆蓋在“三支柱”體系之內。因此，要實(shí)現養老金財務(wù)的可持續性及擴大社會(huì )保障覆蓋面的雙重目的，應當建立比“三支柱”更多的支柱，比如在社會(huì )化的養老保險體系之外，還應當建立以稅收為基礎的社會(huì )最低養老金制度以及建立以家庭為基礎的非正式老年保障體系。他認為這是“五支柱”體系，對于中國來(lái)說(shuō)可能比“三支柱”體系更有推廣價(jià)值。

　　建立多支柱的老年保障體系將使在職人員為自己的老年進(jìn)行積累和儲蓄，這也意味著(zhù)老年保障體系從現收現付制向部分積累制或者積累制轉變。來(lái)自倫敦經(jīng)濟學(xué)院的巴爾Nicholas BARR?教授認為，向部分積累制或者積累制轉變的養老金有利于提高儲蓄率以促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，并有利于實(shí)現不同代際之間的收入平衡。但是，建立了部分積累制或者積累制的養老金制度必須與有效的投資結合在一起才能發(fā)揮上述作用，這就需要一個(gè)完善的資本市場(chǎng)與之相適應。如果不具備上述條件，建立一個(gè)空賬運行的記賬式積累制也是有價(jià)值的，這是一些歐盟成員國尤其是一些經(jīng)濟體制轉軌國家的做法。這樣做有利于明確個(gè)人的養老保障權益，實(shí)現保障模式的轉換，又不需為賬戶(hù)資金（實(shí)際為空賬）進(jìn)行投資。當然，這僅僅是一種權益之計。針對中國的養老金制度改革，巴爾教授認為不同的養老金制度應當有不同的目標，中國養老金制度目前聚集的因素太多，不同地區之間還存在不同的供款制度，而且面臨著(zhù)資本市場(chǎng)不健全，儲蓄率居高不下和經(jīng)濟體制轉軌等多種因素的制約，將基本養老保險制度中的個(gè)人賬戶(hù)部分轉變?yōu)橥耆�的積累制是否有必要值得研究。他認為，根據一些歐洲國家的經(jīng)驗，沒(méi)有必要將個(gè)人付費的個(gè)人賬戶(hù)制度做成實(shí)際的積累基金，作為計賬使用的名義賬戶(hù)可能更好。由于僅僅具有計賬作用，因而不可能有實(shí)際的養老金基金收益。當然，這只是暫時(shí)的、階段性的做法，希望對中國老年保障體系的建設有所借鑒。

　　日益增長(cháng)的醫療費用需要改革衛生服務(wù)模式和醫療保障制度

　　遍及所有居民的醫療保障制度是歐洲社會(huì )模式的重要組成部分，也是歐洲福利國家和社會(huì )保障體系的重要支柱。但是，由于醫療保障制度涉及醫療服務(wù)供需雙方、經(jīng)費籌集、質(zhì)量監管、費用控制等多因素、多環(huán)節影響，使其成為十分復雜、管理難度最大的一種社會(huì )保障制度。世界各國國情各異，醫療保障制度設計和運行機制千差萬(wàn)別。在歐盟內部，以英國為代表的國家醫療服務(wù)體系模式（包括愛(ài)爾蘭、丹麥、瑞典、芬蘭、意大利、西班牙、葡萄牙、希臘、馬爾他、塞普路斯等國）和以德國為代表的社會(huì )醫療保險模式（包括比利時(shí)、法國、奧地利、盧森堡等）是最具有代表性的兩大模式。其他歐盟成員國的醫療保險和醫療服務(wù)體系在某種程度上糅合了上述兩種典型模式的要素，同時(shí)又在某些環(huán)節上有所創(chuàng )新，形成了一些新的醫療保障類(lèi)型，比如目前廣受推崇的荷蘭新醫療保險模式。

　　英國國家醫療服務(wù)體系NHS? 建立于1948年，經(jīng)歷半個(gè)多世紀的運行，體現了其優(yōu)越性，也暴露出一些問(wèn)題。英國國家醫療服務(wù)體系旨在為英國的全體國民提供免費醫療服務(wù)。國家醫療服務(wù)體系由英國各級公立醫院、各類(lèi)診所、社區醫療中心和養老院等醫療機構（也稱(chēng)為聯(lián)合體）組成。這些醫療單位能夠提供國民日常所需的醫療服務(wù)，能夠滿(mǎn)足大多數患者的需要。聯(lián)合體通過(guò)健康中心和門(mén)診部提供服務(wù)，有時(shí)還會(huì )到患者家中進(jìn)行診療。這些預約和治療都是免費的。支持國家醫療服務(wù)體系的資金82%由政府財政撥款，12.2%出自國民保險稅，其余部分來(lái)自社會(huì )及慈善機構的捐款和少量的非免費醫療收入。在醫藥管理方面?英國實(shí)行醫藥分離制，除牙科收取少量治療費外，國家醫療服務(wù)體系下的醫院門(mén)診基本上不收費，約85%的處方藥免費。兒童、孕婦、一年期的哺乳婦女、60歲以上的老人、低收入者和欠發(fā)達農村地區人群一律享免費醫療�；颊呖梢栽趪�家醫療服務(wù)三級體系中得到醫療服務(wù)。一般常見(jiàn)病患者就醫必須先到一級機構即基本護理機構（醫療保健和社會(huì )關(guān)懷在內的綜合服務(wù)機構，數量最多，其資金使用約占英國衛生總預算的75%）看醫生，然后根據病情的需要轉到相應的上一級醫院治療。一級醫療機構在轉診的時(shí)候，如果認定病情復雜可以直接轉給三級，而二級醫療機構也可以轉給三級。地區醫院（第二級醫療機構）通常就是這個(gè)地區的醫療中心，而地區醫院有的是好幾家，由同一套管理層管理。地區醫院接待醫治從第一級機構轉診來(lái)的患者。三級醫療機構是教學(xué)醫院，以緊急救治和重大疑難病醫院為主。衛生部是最高決策和管理部門(mén)，負責統籌規劃英國的整體醫療發(fā)展藍圖，負責醫療服務(wù)戰略制定和管理。英國國家衛生服務(wù)體系的運轉費用主要來(lái)源于財政撥款，在控制費用方面具有很硬的約束機制，英國醫療費用在歐盟內部和發(fā)達國家中幾乎是最低的。

　　英國模式對中國有一定的借鑒價(jià)值。但是，一些專(zhuān)家學(xué)者也批評了英國模式存在的問(wèn)題：主要是轉診看病等待時(shí)間長(cháng)，醫療服務(wù)總體質(zhì)量有待提高。不少患者為了及時(shí)得到治療只好選擇私立醫院，近13%的公民購買(mǎi)個(gè)人醫療保險。在控制費用與保證醫療服務(wù)的高質(zhì)量的平衡方面側重于控制費用，對其他歐洲國家來(lái)說(shuō)，英國模式在保障患者的醫療服務(wù)質(zhì)量方面并不高。由于國家醫療服務(wù)體系工作積極性不高，各類(lèi)醫療事故索賠案件不斷增加，導致非正常開(kāi)支過(guò)高。2003年理賠金額高達40多億英鎊，且以每年12.5%的速度增加。 另外，根據2003年通過(guò)的“基礎醫院法案”，英國對基礎醫院的管理監督權下放到由選舉產(chǎn)生的各社區代表委員會(huì )管理，同時(shí)允許基礎醫院向私營(yíng)者融資、投資、借貸以及高薪引進(jìn)優(yōu)秀醫護人員。這些改革措施的方向受到質(zhì)疑（擔心導致國家衛生服務(wù)體系瓦解和私有化），其實(shí)際效果還需要進(jìn)一步觀(guān)察。

　　德國是世界上最早實(shí)施社會(huì )醫療保險制度的國家，其基本原則是通過(guò)這個(gè)體系實(shí)現團結、互助、社會(huì )共濟。該制度以法定醫療保險為主、私人醫療保險為輔兩大系統組成。凡收入在一定標準之下的人都有強制性參加法定醫療保險的義務(wù)，收入超過(guò)該標準的人可以自由選擇加入法定醫療保險或私人醫療保險。參加法定醫療保險者保險費由雇員和雇主各付一半，按照一定百分比從工資中扣除。繳費基數設有封頂線(xiàn)和保底線(xiàn)，即超過(guò)封頂線(xiàn)的部分不再征繳，工資收入在保底線(xiàn)以下的可免除繳費義務(wù)。兒童原則上跟隨父母名下，不需要繳納保險金。政府每年根據情況對封頂線(xiàn)和保底線(xiàn)的標準進(jìn)行調整。保險費取決于投保人的經(jīng)濟收入，收入多者多繳，少者少繳，無(wú)收入者不繳，但投保人享受的醫療服務(wù)沒(méi)有不同。法定醫療保險提供的服務(wù)主要包括：各種預防保健服務(wù)、各種醫療服務(wù)、各種藥品及輔助用品費用、各種康復性服務(wù)等等。保險公司還承擔療養的全部或部分費用，支付最長(cháng)78周的病休補貼，以及就醫部分交通費用等。

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