對審計回避制度的思考

獨立性是審計的生命線(xiàn)，而審計回避則是審計人員保持獨立性的一個(gè)堅強基石�！吨腥A人民共和國審計法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計法》）第十三條規定了審計人員辦理審計事項實(shí)行回避的制度�！吨腥A人民共和國審計法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計法實(shí)施條例》）第十一條作了進(jìn)一步的規定，明確了審計人員辦理審計事項應當回避的三種情形。審計回避制度的設立對保證審計人員的獨立性、審計項目的質(zhì)量、規避審計風(fēng)險有著(zhù)極其重要的作用。但目前我國各級審計機關(guān)對審計回避沒(méi)有給予應有的重視，審計回避制度的現狀令人擔憂(yōu)。應當回避卻沒(méi)有回避的現象頻頻發(fā)生。嚴重影響審計人員的獨立性，制約了審計質(zhì)量的提升，惡化了審計機關(guān)的權威與形象。
原因分析
　　筆者認為影響我國審計回避制度執行與落實(shí)的原因主要有三個(gè)：
　　一是各級審計機關(guān)與審計人員對審計回避沒(méi)有給予應有的重視，審計回避意識不強，甚至根本沒(méi)有回避意識。且目前我國各級審計機關(guān)普遍按行業(yè)分類(lèi)設置審計業(yè)務(wù)部門(mén)，審計人員的組成局限于本業(yè)務(wù)部門(mén)，如果實(shí)行回避制度，個(gè)別項目，有可能組成不了一個(gè)完整的審計組，何況現在各級審計機關(guān)由于編制的關(guān)系，一線(xiàn)審計人員明顯偏少。為完成審計項目，有時(shí)想執行回避制度也難以執行。
　　二是現行的回避制度存在缺陷，不能很好地約束各級審計機關(guān)與審計人員自覺(jué)執行。
　　其一，體系不完整。筆者查閱了現行的所有審計法律、法規，發(fā)現有關(guān)審計回避的規定僅在審計法、審計法實(shí)施條例、《國家基本審計準則》中有幾條并不具體的規定，并無(wú)一個(gè)具體的、可操作的專(zhuān)門(mén)規定�，F行的審計回避制度可以說(shuō)是一個(gè)做樣子的擺設。
　　其二，不具有可操作性。由于沒(méi)有一個(gè)具體的、可供實(shí)際操作的專(zhuān)門(mén)規定，現行的審計回避制度對審計回避如何申請、審查、決定等如何操作沒(méi)有明確規定�；鶎訉徲嫏C關(guān)與審計人員對此想執行，也難以執行。
　　其三，沒(méi)有法律強制力�，F行的審計回避制度對違反審計回避的行為沒(méi)有明確其應承擔的法律責任。因而制約了回避制度的落實(shí)與執行。各級審計機關(guān)對違反審計回避制度的行為不僅不認為是違法行為，甚至認為是不循私情、光正不阿的先進(jìn)榜樣。這真是對審計回避制度的莫大諷刺。
　　三是被審計單位沒(méi)有依法實(shí)施監督。法律雖然授予了被審計單位申請回避的權力，但其出于本單位利益的考慮，秉著(zhù)人熟好辦事的理念，往往也不愿對此實(shí)施監督。
完善審計回避制度的思考
　　一、加強認識，樹(shù)立審計回避意識。各級審計機關(guān)和審計人員應當從維系審計工作的生命力，保護審計權威與形象的高度上充分認識審計回避的重要性，切實(shí)樹(shù)立審計回避意識。強化執行審計回避制度的自覺(jué)性。杜絕哪種把違反審計回避制度的行為當成是不循私情、光正不阿的先進(jìn)榜樣現象再度發(fā)生。
　　二、深化審計系統內部改革，打破以行業(yè)分類(lèi)設置職能業(yè)務(wù)部門(mén)的機構設置體系，建立以審計組長(cháng)為主體的新型運行機制，審計組長(cháng)可以在本機關(guān)范圍內選聘審計組成員。這樣可以有效地防止因實(shí)行回避制度，而出現個(gè)別項目無(wú)法組成合適的審計組的情況發(fā)生。同時(shí)，如果即使出現此類(lèi)情況，可以采用報請上級審計機關(guān)，進(jìn)行交叉審計，或者借助中介審計機構的力量進(jìn)行審計。
　　三、對現行的審計回避制度加以完善，國家審計署應當制定一個(gè)完整的、有可操作性的《關(guān)于審計回避的規定》。筆者對此提出一些不成熟的觀(guān)點(diǎn)與建議，以供參考。
　　1、審計回避的情形�！秾徲嫹▽�(shí)施條例》第十一條規定了三種應當回避的情形�！秶�家基本審計準則》對上述三種情形做出了明確解釋。筆者認為還應當增加崗位回避。因為一個(gè)審計組，如果長(cháng)期審計同一單位，很有可能與之建立特殊關(guān)系，從而影響其獨立性。而設立審計回避制度的初衷就是從制度上控制各種特殊關(guān)系對審計人員獨立性的影響。因此有必要實(shí)行崗位輪換。此外還應當要明確評判標準，筆者認為判斷是否應當回避的標準有兩個(gè)：一是審計人員與被審計單位或審計事項是否有直接利害關(guān)系。有就應當回避。二是是否可能影響公正執行公務(wù)，是就應當回避。這兩個(gè)標準只要符合其中之一，就應當回避。
　　2、審計回避的范圍。審計回避的對象，《審計法》、《審計法實(shí)施條例》未作明確規定，筆者依據對《審計法》、《審計法實(shí)施條例》的理解，審計回避的范圍應限于實(shí)施審計事項的有關(guān)審計工作人員，具體包括：審計組成員、復核人員（包括業(yè)務(wù)部門(mén)復核人員與審計機關(guān)復核機構的復核人員）、重大審計事項參與研究討論的審計業(yè)務(wù)領(lǐng)導小組成員、聽(tīng)證人員、復議人員（聽(tīng)證與復議的回避已有專(zhuān)門(mén)規定，在此不作闡述）、審簽審計文書(shū)的分管領(lǐng)導。對審計回避對象的確定，要從以下三個(gè)方面予以考量：一是要保證審計工作的公正性與獨立性，二是要有利于審計工作的正常開(kāi)展，三是要有利于審計處理處罰的落實(shí)。
　　3、審計回避的方式�！秾徲嫹▽�(shí)施條例》第11條規定了兩種回避方式，即自行回避與申請回避。筆者認為除上述兩種回避方式外，還應增加責令回避方式。只有這樣，才能在最大程度上避免違反審計回避行為的發(fā)生。
　　4、審計回避的審查程序。對審計回避的審查，《審計法》《審計法實(shí)施條例》《國家審計準則》均未做出相關(guān)規定。筆者認為：對審計回避的審查應當分為審計機關(guān)自查與被審計單位監督。審計機關(guān)自查應當貫穿審計事項的始終，即從實(shí)施審計調查，編制審計方案時(shí)開(kāi)始，直至發(fā)出審計意見(jiàn)書(shū)和審計決定書(shū)并執行完畢時(shí)止，重點(diǎn)在審計準備與現場(chǎng)審計階段。審計機關(guān)應當將審計回避納入審前調查的一項重要內容。在此基礎上再確定審計組成員及其他人員。審計組組長(cháng)在編制方案、草擬審計通知書(shū)時(shí)，應當對審計組成員是否存在有回避情形進(jìn)行審查，并做出說(shuō)明。在現場(chǎng)審計時(shí)，審計組成員要保持高度的審計回避意識，發(fā)現存在回避情形時(shí)，應及時(shí)依規做出處理。法規復核部門(mén)在審簽審計通知書(shū)，復核審計組現場(chǎng)審計證據，審計工作底稿時(shí)，應當將是否存在回避情形作為重點(diǎn)審查。
　　在向被審計單位下發(fā)審計通知書(shū)時(shí)，應當依法履行告知義務(wù)。申請回避既是被審計單位的依法享有的權力，又是被審計單位依法監督審計機關(guān)的義務(wù)。向被審計單位告知申請回避權是審計機關(guān)必須履行的一項義務(wù)。但目前審計機關(guān)普遍未履行這一義務(wù)。
　　5、審查回避申請的時(shí)限。有關(guān)審計法規沒(méi)有明確規定審查回避申請的時(shí)限。筆者建議，對于申請回避（包括自行回避與申請回避）的審查決定，應當規定一個(gè)期限，審計機關(guān)應當在規定的期限內予以審查答復，超過(guò)規定期限未決定的，應當視為同意。這個(gè)期限，筆者建議確定為三個(gè)工作日較為合適，太長(cháng)不利于審計工作開(kāi)展，太短難以進(jìn)行仔細審查。
　　6、審計回避的決定�！秾徲嫹▽�(shí)施條例》第十一條作了如下規定：審計人員的回避，由審計機關(guān)負責人決定；審計機關(guān)負責人的回避，由本級人民政府或者上一級審計機關(guān)負責人決定。筆者認為該規定不便操作。同時(shí)與審計組長(cháng)負責制相悖。為此建議實(shí)行分級決定制，即：審計組其他成員的回避由審計組組長(cháng)決定；審計組組長(cháng)與其他人員的回避由審計機關(guān)法制復核機構負責審查，報請審計機關(guān)負責人決定；對審計機關(guān)負責人的回避應由上級審計機關(guān)負責人決定。對審計機關(guān)負責人的回避一般不必報請同級人民政府決定，因為審計工作是一項業(yè)務(wù)性極強的工作，同級人民政府對審計回避的審查欠缺相應的專(zhuān)業(yè)知識與專(zhuān)業(yè)判斷力，不一定能做出正確的判斷。對責令回避應當由本級審計機關(guān)復核部門(mén)提出，報請審計機關(guān)負責人審查決定。上級審計機關(guān)在檢查下級審計機關(guān)工作時(shí)，發(fā)現有應當回避而未實(shí)行回避時(shí)，應當要求下級審計機關(guān)予以糾正，必要時(shí)可實(shí)行責令回避。
　　對審計機關(guān)做出的回避決定（含責令回避）不服的，應當允許復議一次。由審計組組長(cháng)決定的，可由法規復核部門(mén)復議，由審計機關(guān)負責人決定的，可由審計機關(guān)復核領(lǐng)導小組集體復議，必要時(shí)，可提請上級審計機關(guān)復議。由上級審計機關(guān)決定的，應由上級審計機關(guān)復議。復議期間，原決定仍然有效，對回避決定的復議應當以一次為限，復議決定即為最終決定。
　　7、法律責任。建立法律責任追究制度是落實(shí)執行審計回避制度的保障。當前審計回避制度沒(méi)有得到切實(shí)執行的根本原因，就是違反回避制度也不必承擔法律責任。筆者認為應當對違反審計回避制度的審計機關(guān)及審計人員所要承擔相應的法律責任予以明確。建立法律責任追究制度應當從以下三個(gè)方面予以考慮：一是要明確審計機關(guān)不得依據違反審計回避制度的審計人員所獲取的審計證據做出審計處理。如審計機關(guān)依據上述審計證據做出審計評價(jià)與審計處理，不論其結果是否正確，在法律上應一律視為無(wú)效，即程序違法，結果無(wú)效。二是對審計人員應當回避、而不主動(dòng)申請回避的，審計機關(guān)應當責令回避。并視情節輕重給予相應的行政處分。三是對審計回避人員在決定回避前已獲取的審計證據，應當分情況進(jìn)行處理。對審計事項有重大影響的，應當另行獲取審計證據。

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