投資審計與合同審計監管權

最近，在對某水利關(guān)鍵工程進(jìn)行在建審計時(shí)發(fā)現，某國家投資建設單位所簽部分合同存在重大瑕疵，合同治理松懈，致使建設資金流失。經(jīng)審計取證發(fā)現，部分合同甲、乙方權限顯失公平，（甲方）對其享有的權利不落實(shí)或承擔不應有的義務(wù)。如該公司所簽訂導流隧洞工程施工監理借用職員協(xié)議書(shū)，監理方向甲方借調職員進(jìn)行工作，該用度本應由監理單位承擔，而該合同卻約定由該國資單位承擔。該合同總價(jià)款24萬(wàn)元，已支付24萬(wàn)元；此外，合同之間重復，造成重復投資的情況也存在。如該公司與某技術(shù)合作交流中心簽訂百色水利關(guān)鍵工程施工區和庫區水資源保護與水土保持措施合同，價(jià)款130萬(wàn)元（已支付120萬(wàn)元）。該合同部分內容在以前年度其他研究報告中已經(jīng)得到體現和論證，不知因何原因該公司又再次與經(jīng)濟合作中心（該機構研究能力令人懷疑）簽訂類(lèi)似合同，國家投資被任意重復。

　　一、的討論

　　以上的事實(shí)相當清楚，但是在特派辦討論定性和處理時(shí)卻出現了兩種不同觀(guān)點(diǎn)，并由此引出了關(guān)于審計機關(guān)對于工程建設合同是否享有監管權和監管權范圍的爭論。一種觀(guān)點(diǎn)以為審計機關(guān)作為國家的行政監視機關(guān)，依據《憲法》和《審計法》的規定應當依法享有監視權，只要事實(shí)清楚，確實(shí)存在放任國有資產(chǎn)流失的情況，就可以不承認該合同的效力，可以督促建設單位將多支付的款項追回或核減；而另一種觀(guān)點(diǎn)則以為，審計作為對施工單位的一種行政監視，依照依法行政的原則，既然《審計法》和《合同法》等都未明確審計部分有權裁斷合同的效力（目前國家明文規定的只有法院和工商部分享有此項權利），審計部分應當不享有對合同的監管權。此外，依據《合同法》的規定，合同雙方享有自由簽訂合同的自由，只要不具備合同無(wú)效的五大條件：“（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以正當形式掩蓋非法目的；（四）損害公共利益；（五）違反、行政法規的強制性規定”，就不應當認定該合同的無(wú)效。

　　筆者以為，以上兩種觀(guān)點(diǎn)都有其可取之處，但也存在不足。一方面，由于《審計法》并未明文規定審計機關(guān)對合同效力享有裁斷權，審計機關(guān)在管轄權限、管轄的效力方面都存在不明確。而六部委聯(lián)合發(fā)文的《建設項目審計處理暫行決定》中有關(guān)合同題目的第八條、第十三條，僅適用于部分單位，如設計單位借合同違規進(jìn)步設計標準，或部分事項如施工單位違反合同等，并未確定審計機關(guān)對合同效力是否享有決斷權。依照依法行政的原則，國家行政機關(guān)的行政行為，尤其是行政處罰行為必須要有具體法律條文的明確授權，因此，假如僅依據《審計法》對于審計機關(guān)寬泛授權，即以為審計機關(guān)可以直接認定合同有效與否，在法理上仍缺乏足夠的支持。

　　但是另一方面，國有究竟并不同于一般的私營(yíng)企業(yè)，它的財產(chǎn)所有權回于國家，企業(yè)的治理層僅享有對其財產(chǎn)、權益的經(jīng)營(yíng)治理權，而不享有對其財產(chǎn)的盡對處分權。國有單位，或者是接受?chē)�家投資的建設單位，所簽訂的建設合同等，從本質(zhì)上講即是對這一資產(chǎn)的性質(zhì)、使用方式或者涉及該資產(chǎn)處置的財務(wù)收支行為的一種明確，應當是從屬于項目預算的執行。因此，審計機關(guān)根據《審計法》“審計機關(guān)對國家建設項目預算的執行情況和決算，進(jìn)行審計監視”的規定，對相關(guān)合同享有監管權是有法理上的依據的。

　　由于國有企業(yè)的特性，意思自治和當事人雙方合意并不能作為排除審計的免責事項。依據我國《合同法》，“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個(gè)人不得非法干預”，而“合同一旦依法成立，就對當事人具有法律約束力”。這一條款確定了意思自治和雙方合意是民事合同關(guān)系的基本原則，但是這一條也并非全無(wú)窮制。第一，企業(yè)并非國有財產(chǎn)的所有者，僅享有對資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)治理權決定了國有企業(yè)或者接受?chē)�家投資的企業(yè)，對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)治理本質(zhì)上是一種代理與被代理的關(guān)系，作為代理人的國有企業(yè)，其合同訂立時(shí)的意思自治，并不具備完全性，因此并不能以此條款排除審計機關(guān)的監管；第二，即便是《合同法》，在規定了當事人所享有的自治權外，仍然規定了“當事人訂立、履行合同，應當遵遵法律、行政法規，尊重社會(huì )公德，不得擾亂社會(huì )經(jīng)濟秩序，損害社會(huì )公共利益�！钡葟娦袟l款，這些條款的存在也否定了意思自治的盡對性。

　　因此，審計機關(guān)享有對涉及國有資產(chǎn)的合同享有監管權，應當是有其法理依據的，但是當前對該權利依然存在法律條文上的模糊，對此筆者以為考慮到經(jīng)濟領(lǐng)域和投資領(lǐng)域的特點(diǎn)，在法律上明確該權利具有重要意義。

　　二、明確審計機關(guān)合同的監視權的重要性

　　1.鑒于我國尚處于改革轉型階段，國有的獨立經(jīng)營(yíng)治理權固然不應受到過(guò)多的干預，但也不可否認完全排斥對國有企業(yè)的外部監管，在我國現階段仍存在很大風(fēng)險。在現實(shí)審計中，經(jīng)�？梢园l(fā)現因企業(yè)的內控缺乏和個(gè)別領(lǐng)導人的違法亂游記為致使投資損失的情況。若是片面地夸大當事人雙方的意思自治，不能以特定條文，明確國有企業(yè)所簽訂合同具有特殊性，將國有企業(yè)完全等同于私營(yíng)企業(yè)，將國有企業(yè)治理職員等同于私有財產(chǎn)所有者，國家將喪失對國有資產(chǎn)的有效監管，勢必給諸如國家投資的建設工程領(lǐng)域造成混亂，引發(fā)工程建設的高估冒算、偷工減料，甚至“豆腐渣工程”。

　　2.我國正處于主義市場(chǎng)的轉型時(shí)期，國有企業(yè)或國資單位經(jīng)過(guò)二十多年的市場(chǎng)洗禮，已逐步進(jìn)進(jìn)了市場(chǎng)。在這種環(huán)境下，合同在各類(lèi)經(jīng)濟關(guān)系中的地位日漸重要，甚至可以說(shuō)已經(jīng)成為本錢(qián)和效益控制的關(guān)鍵性要素，這為審計機關(guān)，乃至整個(gè)國資監管部分提出新的要求。依照我國的法律，當前所面臨的情況大致是，審計、財政、國資部分較其他部分更多地涉及資產(chǎn)投資和監管，但涉及合同的效力認定權集中于法院和工商部分。例如：《建設項目審計處理暫行規定》（審投發(fā)第

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