關(guān)于科層制學(xué)術(shù)治理模式的功能障礙
論文摘要： 大學(xué)作為正式的社會(huì )組織，的確具有科層制的某些特征和因素，因而科層制是我國現代大學(xué)普遍采用的學(xué)術(shù)治理模式。但是科層制與大學(xué)的組織特性并不完全相容，在實(shí)踐運行過(guò)程中造成一系列的功能障礙，突出表現在專(zhuān)業(yè)權威與科層權威之間的沖突。因此，解決科層制功能障礙的關(guān)鍵舉措是建立專(zhuān)業(yè)化與科層化水平都很高的理想的大學(xué)結構，使集權化力量和專(zhuān)業(yè)化力量達成平衡。
論文關(guān)鍵詞： 科層制；學(xué)術(shù)治理；功能障礙
中國大學(xué)面臨的諸多困境引發(fā)人們對科層制（或曰官僚制）學(xué)術(shù)治理模式的種種質(zhì)疑和反思，人們期待大學(xué)改革現行的治理模式，采納更符合大學(xué)本質(zhì)和規律的治理模式來(lái)解決學(xué)術(shù)組織內部治理過(guò)程中的沖突和矛盾，使大學(xué)具備更多的靈活性應對各種挑戰和壓力，追求卓越和績(jì)效，盡可能地滿(mǎn)足社會(huì )各界的要求。
那么，大學(xué)這種社會(huì )組織是否適用科層制？科層制在學(xué)術(shù)治理過(guò)程中會(huì )造成哪些功能障礙?本文從探究大學(xué)的組織特性和科層制理論核心入手，剖析科層制學(xué)術(shù)治理模式的功能障礙，并對如何平衡科層制中兩大權威沖突——專(zhuān)業(yè)權威與科層權威，提出理論預設，以其為中國大學(xué)制度改革提供借鑒和參考。
一、 科層制的理論核心
馬克思•韋伯構建的科層制已經(jīng)成為現代社會(huì )最具影響力的管理模式，廣泛使用于包括大學(xué)在內的各種社會(huì )正式組織之中。韋伯把科層制定義為社會(huì )群體網(wǎng)絡(luò )：致力于限定目標，力求績(jì)效最大化，根據法定—理性（規章制度、詳細的程序）的原則，而不是根據友誼、家族忠誠，或者魅力型領(lǐng)導者的忠心程度進(jìn)行治理。勞動(dòng)分工與專(zhuān)業(yè)化、理性與非人格化取向、權威等級與集權、法定的形式化的規章制度、職業(yè)取向是科層制的典型特征。
勞動(dòng)分工與專(zhuān)業(yè)化是“人們以某種固定的方式，將科層制支配下的組織結構所要求的種種正�；顒�(dòng)變成正式的職責”。勞動(dòng)分工有助于提高效率，并促進(jìn)個(gè)體更加專(zhuān)業(yè)化。理性與非人格化取向使科層制職員憑事實(shí)而不是個(gè)人感覺(jué)做出決策，執行命令。權威等級與集權形成垂直的組織結構，下級接受上級的支配和監管。規章制度是根據目的建立起來(lái)的抽象的規則系統，這是科層制成員活動(dòng)的根本基礎。職業(yè)取向是依據成就或者資歷，或者兩者兼而有之的晉升體系，晉升取決于上級的判斷。
與其他管理模式相比較，韋伯認為，純粹的科層制借助于一套法定化的、完善的規章制度和程序以及權威等級體系形成的歸訓化服從，由富有責任感的專(zhuān)家依據事實(shí)理性做出決策，能夠獲得最大程度的管理效率和理性決策，促進(jìn)組織使命和目標的實(shí)現。
二、 大學(xué)的組織特性
大學(xué)作為社會(huì )正式組織，具有韋伯所討論的科層制的某些特性：能力是大學(xué)聘任的準則，管理人員通過(guò)任命而非選舉產(chǎn)生，由組織直接支付固定的薪酬而不是自由付費的形式，行政人員的官銜被認可并受尊敬，職業(yè)生涯專(zhuān)一，并無(wú)其他選擇，生活方式集中于組織范圍內，終身制保障，個(gè)人和組織財產(chǎn)分離。
大學(xué)中也確實(shí)存在許多科層制因素：無(wú)論公立大學(xué)還是私營(yíng)大學(xué)，如同其他大多數科層制機構一樣，大學(xué)都是由國家授予特權的復雜社會(huì )組織，是必須承擔公共責任的“社團法人”。大學(xué)存在正式的等級制，通過(guò)一套法定化的章程建構管理人員之間的具體關(guān)系，教授、指導者、研究助理在某種意義上與學(xué)院院長(cháng)、校長(cháng)一樣是科層制管理人員；有明確的科層制權威關(guān)系，雖然這些關(guān)系通常模糊不清，而且漂移不定；有正式的政策和規章制度，管理許多工作，如圖書(shū)館規章制度、財政預算指南、大學(xué)評議程序；大學(xué)的常規性活動(dòng)，包括保存記錄、注冊、畢業(yè)要求以及成千上萬(wàn)日復一日管理現代大學(xué)生群體的活動(dòng)和項目，這些因素都彰顯出大學(xué)在一定程度上適用科層制治理。而且科層制運作得當，同樣能在大學(xué)這種組織中發(fā)揮積極功能，比如，大學(xué)管理人員提供必需的指導、支持性服務(wù)、澄清責任、降低角色壓力，幫助個(gè)體體驗成就感，并且更有效地工作。因而，隨著(zhù)大學(xué)治理結構的日益復雜化，恰當運用科層制模式，有利于形成典型的緊密而具凝聚力的大學(xué)組織結構，有利于大學(xué)的穩定和統一。
從大學(xué)決策過(guò)程來(lái)看，大學(xué)是高度科層制的組織，特別是緊急時(shí)刻的常規決策。不能忽視正式的管理結構中管理人員履行常規性職責做出的決策，而大學(xué)的絕大多數日常決策行為正是由典型的科層制模式中的管理人員操縱的，如財政事務(wù)由任命的財政管理人員掌控，招生辦主任被正式指派管理招生事務(wù)。
但是，按照社會(huì )學(xué)家帕森斯對大學(xué)組織的定義，大學(xué)既非官僚機構也非經(jīng)營(yíng)單位，而是社會(huì )系統中輸出知識和能力等文化產(chǎn)品的社會(huì )受托系統（the Fiduciary System）。一方面，大學(xué)雖然具有科層制的某些特征以及因素，但依舊保持行會(huì )的某些特質(zhì)，不具備科層官僚機構自上而下層級控制的行政手段，其成員受學(xué)術(shù)自由制度的保護；另一方面，大學(xué)享有不同程度的學(xué)術(shù)自治權限，其運作在一定范圍內可以不受外來(lái)力量的干涉；第三，在認知合理的價(jià)值觀(guān)指導下，大學(xué)必須對代理對象——國家、組織或者個(gè)人負責，負有保障和提升代理對象權益的義務(wù)。大學(xué)與其他社會(huì )組織、非社會(huì )組織的根本區別“就在于它有一套行之有效的學(xué)術(shù)自由制度”，在恪守學(xué)術(shù)倫理規范的前提下，鼓勵個(gè)人在興趣和能力方面的自由發(fā)展，同時(shí)盡量滿(mǎn)足社會(huì )上多種多樣的要求，積極發(fā)揮自己的社會(huì )功能。
三、 科層制學(xué)術(shù)治理功能障礙
現代巨型大學(xué)普遍采用科層制，但是，當大學(xué)運用科層制時(shí)，面臨兩個(gè)基本的問(wèn)題：大學(xué)這種獨特的社會(huì )組織在多大程度上適合使用科層制？哪些方面存在漏洞？
韋伯的科層制指導原則有兩種類(lèi)型：一類(lèi)是建立在技術(shù)能力與專(zhuān)業(yè)知識基礎上的權威，另一類(lèi)是建立在合法權利和規章制度基礎上的權威。大學(xué)與其他社會(huì )組織機構的本質(zhì)區別在于，在大學(xué)內部同時(shí)存在這兩類(lèi)基本權威組織：一類(lèi)科層權威組織，負責制度與管理職能，包括協(xié)調與社會(huì )組織的關(guān)系、貫徹法律、管理內部事務(wù)、獲得和分配必需的資源、協(xié)調師生關(guān)系。另一類(lèi)是專(zhuān)業(yè)權威組織，負責實(shí)際的教學(xué)科研的技術(shù)過(guò)程。大學(xué)管理人員的權威既有可能來(lái)自其專(zhuān)業(yè)知識，也有可能來(lái)自其科層職位，但這兩種類(lèi)型權威在現實(shí)中并未被界定清楚而是混用的，這樣大學(xué)科層制就會(huì )帶來(lái)一系列潛在的問(wèn)題，在不同層面上產(chǎn)生功能障礙。
1. 科層制的治理模式與大學(xué)這種高度專(zhuān)業(yè)化的組織結構并不完全相容，科層制在許多方面無(wú)法解釋大學(xué)學(xué)術(shù)治理。首先，科層制大量闡述權威、法定化的規章制度和各種正式權力，但是決策過(guò)程中專(zhuān)業(yè)權威的影響卻遭韋伯科層制模式忽略。其次，科層制把大學(xué)視為常規性的專(zhuān)業(yè)技術(shù)系統，認為教學(xué)、科研這個(gè)技術(shù)核心體系不過(guò)是標準化、常規化的技能活動(dòng)過(guò)程，因而總是試圖通過(guò)一系列科層程序規范這個(gè)技術(shù)體系。而實(shí)質(zhì)上，大學(xué)是專(zhuān)業(yè)水平非常高的組織，其學(xué)術(shù)活動(dòng)是復雜而豐富的，教學(xué)要求個(gè)性化、多元化以及不斷變革，科研更是創(chuàng )新的復雜過(guò)程，需要高度的專(zhuān)業(yè)化的管理，并要求專(zhuān)業(yè)自主，決策分權。第三，科層制立足于組織的整體性，以固化的規則和紀律作為行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，形成等級嚴格的正式組織結構，其衡量標準是效率，是投入—產(chǎn)出的靜態(tài)轉變，而大學(xué)作為專(zhuān)業(yè)化程度非常高的組織，為有利于差異化創(chuàng )新，其組織結構應是松散耦合型的，學(xué)術(shù)活動(dòng)的衡量標準是創(chuàng )造性、創(chuàng )新性，學(xué)術(shù)人立足所在學(xué)科專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)發(fā)展，在自身專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內享有權威和判斷力。第四，科層制沒(méi)有集中討論決策模型，科層制可以解釋確定后的決策是如何以最有效的方式實(shí)施，但是不能解釋決策確立的過(guò)程以及大學(xué)內部那些想要政策決策向他們特殊利益傾斜的集群之間的斗爭，而大學(xué)這種高度專(zhuān)業(yè)的組織是通過(guò)學(xué)術(shù)團隊成員平等協(xié)商這一動(dòng)力機制，而不是通過(guò)上下級結構做出決策、達成合作的。
社會(huì )日益不滿(mǎn)科層制導致教育過(guò)程中學(xué)生人格被肢解。以擁有數以萬(wàn)計的學(xué)生和龐大科層組織的巨型大學(xué)為例，人們開(kāi)始關(guān)注學(xué)生日益增強的孤獨疏離感，眾多學(xué)生的反叛深刻折射出學(xué)生與大學(xué)之間的分歧。伯克利學(xué)生用一句名言總結這種不滿(mǎn)和渴求：“我是人——不可以折疊�！边@種非人格化的教育使反對科層制的專(zhuān)家們以及學(xué)生群體都呼吁創(chuàng )新教育模式，增加師生之間的互動(dòng)與直接溝通，將學(xué)生引導到與人格修養相關(guān)的領(lǐng)域。
2. 學(xué)術(shù)人以技術(shù)能力和專(zhuān)業(yè)知識為基礎的權威與管理人員以擁有等級職位為基礎的權威之間的潛在沖突。專(zhuān)業(yè)權威與科層權威來(lái)源不同，帕森斯最先注意到源于職務(wù)崗位的“職務(wù)能力”與源于專(zhuān)業(yè)知識的技術(shù)能力之間的差異，比如，大學(xué)教授依賴(lài)他們的專(zhuān)業(yè)知識而不是職務(wù)崗位獲得權威，而科層人員權限是由法令清楚規定的。
科層制的基本假設是，每一位下屬的技術(shù)性專(zhuān)業(yè)知識都不及其上級。這一假設當然不適用于大學(xué)。相反，在大學(xué)這種高度專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)家學(xué)者云集的學(xué)術(shù)組織機構中，教授等專(zhuān)業(yè)人員比那些擁有很高地位的管理人員更有能力、專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識更豐富、享有更高的權威。而按照這種科層制假設治理大學(xué)，自然會(huì )造成學(xué)術(shù)人員與管理人員之間的氣氛緊張。
3. “專(zhuān)業(yè)知識的自治”與“科層紀律和控制”的沖突。專(zhuān)業(yè)自治是最早的學(xué)術(shù)治理模式。大學(xué)（拉丁文universitas）一詞的原意就是教師或學(xué)生的行會(huì )、社團、協(xié)會(huì )，其不受外來(lái)干涉而具有自我管理的權限，專(zhuān)業(yè)人員依據學(xué)術(shù)共同體的規范而形成自我規范性承諾，其根本的目的是保持學(xué)術(shù)自由。無(wú)論大學(xué)的具體組織形式如何演變，大學(xué)一直沿襲這一精神氣質(zhì)。
教學(xué)科研本質(zhì)上是一種精神技能，理想的大學(xué)則是學(xué)術(shù)人構筑的賴(lài)以棲身的學(xué)術(shù)共同體。學(xué)術(shù)人具有很強的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、可信任度、專(zhuān)業(yè)知識、責任感以及服務(wù)意識，有能力做出重大決策，能夠有效監管自己的工作，具備團隊合作精神。因此，學(xué)術(shù)人期望控制工作中的決策，期望決策自主。他們的行為植根于其專(zhuān)業(yè)知識，遵循學(xué)術(shù)理論準則并指導自己的行為，基本上對自己的專(zhuān)業(yè)負責。而科層人員行為的根本基礎是組織規章制度的一致性與上級的認可。這樣，學(xué)術(shù)人的專(zhuān)業(yè)化與管理人員的科層化之間存在潛在的不相容性，而且只要科層制權威占主導地位，這種緊張關(guān)系必然存在。
學(xué)術(shù)治理的本質(zhì)應集中在幫助而不是命令學(xué)術(shù)人改進(jìn)他們的教學(xué)科研工作。許多研究表明，過(guò)分嚴密的控制和管理被學(xué)術(shù)人認為是對他們專(zhuān)業(yè)自主的侵犯，學(xué)術(shù)人非�？粗鼗趯�(zhuān)業(yè)能力的權威，遠甚于其他專(zhuān)業(yè)群體，對學(xué)術(shù)人實(shí)行嚴格的控制并不能促進(jìn)他們對大學(xué)的信任和忠誠，相反，支持性和幫助性的管理卻能夠做到這一點(diǎn)。
當按照科層制管理學(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)人員時(shí)，學(xué)術(shù)人渴望設計一種完全不同于典型科層制的結構組織。這種結構與設計精密的科層制不同，組織權威是粗略的，在正式場(chǎng)合，成員之間是平等的，授予學(xué)術(shù)人自主決策的專(zhuān)業(yè)能力以及從組織的限制中獲得對專(zhuān)業(yè)的自由和控制。
4. 科層制的非人格化、歸訓化遏制了學(xué)術(shù)人的進(jìn)取精神、創(chuàng )新性和專(zhuān)業(yè)發(fā)展�？茖踊潭确浅８叩拇髮W(xué)，因強調科層權威就會(huì )犧牲專(zhuān)業(yè)權威，以職位和等級制度為基礎建立集權性的組織權威結構，管理層構建一系列剛性的、控制的、獨裁的、以懲罰為主的、強化順從的、根除不服從行為的規則與程序，強有力地控制和約束學(xué)術(shù)人，單向溝通，管理者掌握最終的決策權并單方面決策。通過(guò)強制的手段來(lái)推行教學(xué)活動(dòng)，對學(xué)術(shù)人實(shí)行非人格化、歸訓化的塑造，將探究新觀(guān)點(diǎn)、新目標、新能力的學(xué)術(shù)活動(dòng)納入一種機械等級秩序的模式中，將創(chuàng )造性的學(xué)術(shù)活動(dòng)程序化、技術(shù)化，希望學(xué)術(shù)人無(wú)條件地執行命令，以獲得組織的相對穩定和一致性。這使學(xué)術(shù)人喪失對自己職業(yè)活動(dòng)的自主權和專(zhuān)業(yè)權威，陷入職業(yè)角色的沖突與壓力中，而產(chǎn)生失落感與疏離感，逃避沖突，尋求規則背后的安全，犧牲其進(jìn)取精神。這樣管理層的權力得到加強，學(xué)術(shù)人的權威被削弱，管理過(guò)程充滿(mǎn)懷疑、控制與懲罰。
5. 科層制的組織邏輯與學(xué)術(shù)人的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域權威的整合之間必然形成矛盾沖突�？茖咏M織成員之間是一種上下級垂直領(lǐng)導與服從的關(guān)系，而專(zhuān)業(yè)權威組織成員之間是一種松散、流動(dòng)、非正式、水平而非垂直的平等合作關(guān)系。在大學(xué)內部每個(gè)學(xué)術(shù)人只是一個(gè)普通的學(xué)者，工作中處于從屬地位，接受科層制成員的領(lǐng)導。但是在課堂上、在科研項目中，每個(gè)學(xué)術(shù)人都是一個(gè)“權力”中心，他們享有專(zhuān)業(yè)權威和自主判斷決策權威，可以決定“教什么”、“如何教”，并受人尊敬。在學(xué)術(shù)人的學(xué)科領(lǐng)域和職業(yè)領(lǐng)域中，工作中的組織從屬地位與專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的權威必然形成極大的矛盾，學(xué)術(shù)人明顯意識到這種矛盾，他們反感這種從屬地位，因為這使他們感到失去尊嚴。
四、 學(xué)術(shù)治理中的專(zhuān)業(yè)自治與科層制控制的平衡
科層制學(xué)術(shù)治理的功能障礙突出表現在專(zhuān)業(yè)權威與科層權威之間的沖突，因此，解決大學(xué)科層制功能障礙的關(guān)鍵舉措是建立專(zhuān)業(yè)化與科層化水平都很高的理想的大學(xué)結構，使集權化力量和專(zhuān)業(yè)力量達成平衡，二者相互補充，等級、規則、程序、非人格化等科層特征與學(xué)術(shù)人的技術(shù)能力和專(zhuān)業(yè)化相互補充，管理人員與學(xué)術(shù)人根據共同的利益和目標共同決策，大學(xué)內部各組成部分之間聯(lián)系的緊密度適中，可預測的學(xué)校的效能度高。
在現代大學(xué)科層制水平普遍過(guò)高的情況下，專(zhuān)業(yè)自治與科層制控制平衡的關(guān)鍵：一是擴大學(xué)術(shù)人的專(zhuān)業(yè)自主權，將專(zhuān)業(yè)自治作為內生要素納入科層制規范中，將嚴格的科層等級取向轉為參與式或扁平化的決策與管理。在這種決策機制中，一旦專(zhuān)業(yè)的管理準則生成，即納入歸訓化的運行機制之中，使學(xué)術(shù)人的科層取向與專(zhuān)業(yè)取向從沖突走向融合。二是選拔專(zhuān)業(yè)權威人員治校，構建幫助、指導學(xué)術(shù)人解決問(wèn)題的支持性的規則和機制。這種促進(jìn)型的組織結構體系使管理過(guò)程充滿(mǎn)信任、高效，這樣大學(xué)科層制不再是提升管理人員權力的工具。
在現代大學(xué)組織日益巨型化的前提下，我們無(wú)法回避科層制學(xué)術(shù)治理模式。但是科層制與大學(xué)學(xué)術(shù)治理的組織特性并不完全相容，在實(shí)踐運行過(guò)程中造成一系列的功能障礙。因此，需要采取行動(dòng)，集中解決專(zhuān)業(yè)權威與科層權威的沖突。
中國的大學(xué)是由政府主導并控制，其科層制與集權制、強制性命令權力與行政（科層）強制控制相當突出，政治結構與專(zhuān)業(yè)結構合二為一，這自然造成一系列的功能障礙。中國需要重新界定大學(xué)的組織屬性，設計置教學(xué)科研于核心地位而不是科層控制為主導的大學(xué)治理模式，形成符合大學(xué)性質(zhì)的大學(xué)組織結構，保障大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)的高效性。
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