關(guān)于職業(yè)安全衛生標準的法律性質(zhì)分析

　　論文摘要：職業(yè)安全衛生標準是以保障職工在職業(yè)勞動(dòng)過(guò)程中的安全與健康為目的而制訂實(shí)施的規范性文件。在安全法教科書(shū)上，職業(yè)安全衛生標準常常被視為職業(yè)安全衛生法律體系的組成部分，官方的文件似乎也印證了此種說(shuō)法。但是筆者發(fā)現：很多標準，包括強制性標準即使在官方標準網(wǎng)站上也很難查到全文，大多數強制性標準和推薦性標準的全文只有通過(guò)商業(yè)性標準網(wǎng)站付費查詢(xún)。這種情形引起了筆者對職業(yè)安全衛生標準的法律屬性的懷疑：職業(yè)安全衛生標準真的是法嗎？本文將分別從規范、價(jià)值和事實(shí)三個(gè)維度對職業(yè)安全衛生標準的有效性進(jìn)行考察，然后根據三個(gè)方面的分析結果，對我國職業(yè)安全衛生的法律性質(zhì)作一結論，回答“職業(yè)安全衛生標準是法嗎?”這一問(wèn)題。

　　論文關(guān)鍵詞：標準；規范性；國家創(chuàng )制性；公開(kāi)性
　　
　　“所謂法的規則有效性，按照阿爾尼奧的主張：法的規則有效性主要就是一種依其形式化的鑒別標準而確立的形式效力�！惫P者認為法在形式上主要有以下五個(gè)特征：（1）規范性；（2）國家創(chuàng )制性；（3）公開(kāi)性；（4）普遍約束性和強制性；（5）體系一致性。下面，筆者就以上述五個(gè)方面為鑒別標準，分析我國職業(yè)安全衛生標準是否確立了規范有效性。

　　一、職業(yè)安全衛生標準的規范性分析

　　根據《標準化工作指南第一部分標準化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞；C》的定義，所謂“標準”就是“為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件�！薄耙幏缎晕募�”就是“為各種活動(dòng)或其結果提供規則、導則或規定特性的文件，是諸如標準、技術(shù)規范、規程和法規等這類(lèi)文件的通稱(chēng)。據此，所有的標準都是規范性的，職業(yè)安全衛生標準當然也不例外。

　　二、職業(yè)安全衛生標準的國家創(chuàng )制性分析

　　“國家創(chuàng )制性”要求同時(shí)符合以下三個(gè)條件：第一、由國家機關(guān)制定或認可；第二、該國家機關(guān)獲得了立法的授權；第三、依照法定程序創(chuàng )制。我國《標準化法》將標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四個(gè)層級。下面分別介紹不同層級的標準的制定主體、授權根據和制修訂程序，以供對比分析。
　　《標準化法》和《國家標準管理辦法》都規定，國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門(mén)制定的，法律對標準的制定另有規定的，依照法律的規定執行�！栋踩�生產(chǎn)法》第10條和《職業(yè)病防治法》第11條分別對保障安全生產(chǎn)的國家標準和國家職業(yè)衛生標準的制定主體作了規定。
　　國家標準的制修訂程序分為普通程序與快速程序兩種。根據《國家標準制定程序的階段劃分及代碼》，我國國家標準制定的普通程序劃分為九個(gè)階段：預階段、立項階段、起草階段、征求意見(jiàn)階段、審查階段、批準階段、出版階段、復審階段、廢止階段。根據《采用快速程序制定國家標準的管理規定》，符合一定情形，制定國家標準可以采用快速程序。采用快速程序制定行業(yè)標準、地方標準時(shí)，可參照上述規定執行《標準化法》第6條規定，行業(yè)標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)制定�！缎袠I(yè)標準管理辦法》第6條規定，“行業(yè)標準由行業(yè)標準歸口部門(mén)統一管理�！备鶕�《行業(yè)標準管理辦法》，我國行業(yè)標準制定的程序大致分為立項、起草、征求意見(jiàn)、審查、批準發(fā)布、備案、出版、復審等階段�！栋踩�生產(chǎn)行業(yè)標準管理規定》對安全生產(chǎn)的行業(yè)標準的制修訂程序作了較詳細的規定。
　　《標準化法》第6條規定，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門(mén)制定�！兜胤綐藴使芾磙k法》第四條規定，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門(mén)統一編制計劃、組織制定、審批、編號和發(fā)布�！兜胤綐藴使芾磙k法》對地方標準的制修訂程序作了規定。
　　《標準化法》沒(méi)有對企業(yè)標準的制定主體作具體規定，從語(yǔ)境中似乎可以推出企業(yè)標準的制定者就是企業(yè)自己�！镀髽I(yè)標準化管理辦法》第五條規定，“企業(yè)標準由企業(yè)制定，由企業(yè)法人代表或法人代表授權的主管領(lǐng)導批準、發(fā)布，由企業(yè)法人代表授權的部門(mén)統一管理�！薄镀髽I(yè)標準化管理辦法》第八條規定了制定企業(yè)標準的一般程序。
　　綜上，職業(yè)安全衛生的企業(yè)標準的制定者不是國家機關(guān)，因此首先被排除在法律之外。其次，職業(yè)安全衛生的地方標準雖然是國家機關(guān)制定的，但根據《立法法》，省、自治區、直轄市標準化行政主管部門(mén)沒(méi)有立法權。地方標準因不符合第二個(gè)條件，因而也不是法。第三，根據立法法，國家標準和行業(yè)標準的制定者國務(wù)院標準化行政主管部門(mén)、國家安全生產(chǎn)監督管理總局和衛生部只有制定部門(mén)規章的權力。因此，出自這些部門(mén)的國家標準和行業(yè)標準只有穿上“規章”的外衣，才能擠進(jìn)“法”的隊伍。把標準看作規章，主體和授權根據上都可以成立，唯一的問(wèn)題是制定程序�！兑幷轮贫ǔ绦驐l例》對規章制定程序有專(zhuān)門(mén)規定，主要包括立項、起草、審查、決定和公布幾個(gè)環(huán)節。而標準的制修訂，不是依照上述程序進(jìn)行的，雖然各制定環(huán)節的名稱(chēng)與規章相似，但各個(gè)環(huán)節的具體要求，卻有很多區別。從這個(gè)意義上講，國家標準、行業(yè)標準的制修訂程序并不完全合法。
　　總而言之，從“國家創(chuàng )制性“的角度看，企業(yè)標準和地方標準都不具有法的有效性；國家標準、行業(yè)標準地位相當于部門(mén)規章，但制定程序有待完善。

　　三、職業(yè)安全衛生標準的公開(kāi)性分析

　　法的公開(kāi)性要求事前對公眾發(fā)布。首先，法應該在事前公布。其次，法應該對公眾公開(kāi)。如上文所述，根據《國家標準管理辦法》等部門(mén)規章的規定，國家標準、行業(yè)標準、地方標準都必須由一定機關(guān)統一審批、編號、發(fā)布，企業(yè)標準也必須由企業(yè)法人代表或法人代表授權的主管領(lǐng)導批準、發(fā)布。至于怎樣發(fā)布標準，上述部門(mén)規章沒(méi)作具體的規定。
　　實(shí)踐中，行政部門(mén)發(fā)布的強制性職業(yè)安全衛生標準的批準公告，只列出批準標準的標準編號、標準名稱(chēng)、被代替標準號、采標情況及實(shí)施日期、標準的出版社等信息，并不直接公布也不另附標準的正文。
　　綜上，以法的公開(kāi)性的尺度來(lái)衡量，職業(yè)安全衛生標準在事前公布方面做的較好。但在對公眾公開(kāi)方面，標準的公布與法律相比有較大反差。公開(kāi)性不足，是標準被視為法外之物的一個(gè)重要原因。

　　四、職業(yè)安全衛生標準的普遍約束性和強制性分析

　　法的普遍約束性體現在法在一定的國家權力所轄的范圍內對全體社會(huì )成員都具有普遍拘束力。法的強制性體現在，法由國家強制力保障實(shí)施。誰(shuí)違反了法律，就會(huì )受到法律的懲罰，除非他有可以免責的法定情形。
　　根據對社會(huì )生活的作用方式，我國法律把標準分為強制性標準與推薦性標準。根據《關(guān)于加強強制性標準管理的若干規定》，強制性標準包括要求全文強制執行或部分條文強制執行的強制性國家標準、強制性行業(yè)標準和強制性地方標準�？梢�(jiàn)，強制性標準和推薦性標準的劃分，是對國家標準、行業(yè)標準和地方標準而言。企業(yè)標準都是自愿性的，無(wú)所謂強制性和推薦性之分。強制性標準的范圍，法律法規有嚴格的限制。強制性國家標準，主要以保障國家安全、防止欺騙、保護人體健康和人身財產(chǎn)安全、保護動(dòng)植物的生命和健康、保護環(huán)境為正當目標。強制性標準或強制條文的內容應限制在有關(guān)國家安全的技術(shù)要求以及保護人體健康和人身財產(chǎn)安全的要求等八個(gè)方面。職業(yè)安全衛生標準大都與保護人體健康和人身財產(chǎn)安全有關(guān)，因此強制性標準居多。
　　《標準化法》規定，“強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售和進(jìn)口。推薦性標準，國家鼓勵企業(yè)自愿采用�！币虼�，強制性職業(yè)安全衛生標準具有普遍的約束力，適用于一定范圍內的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、用人單位。推薦性職業(yè)安全衛生標準僅對自愿采用的企業(yè)適用，不具有普遍約束力，也無(wú)強制力。強制性職業(yè)安全衛生標準具有強制效力，義務(wù)人無(wú)論是否愿意，都必須執行。違反了強制性標準，就會(huì )受到法律的懲罰。對此，《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》都有規定。
　　綜上，從法的普遍約束性和強制性角度看，強制性職業(yè)安全衛生標準具有普遍約束性和強制性，與法同效。推薦性職業(yè)安全衛生標準不具有普遍約束性和強制性，是一般的技術(shù)規范。

　　五、職業(yè)安全衛生標準的體系一致性分析

　　一國法律體系是一個(gè)和諧統一的整體。法律體系內部的各組成部分之間、各組成部分與整體之間不得相互矛盾。法的體系一致性要求一個(gè)規則體系不僅自己內部和諧一致，而且要與一國法律體系的其他部分以及法律體系整體和諧一致。
　　目前我國職業(yè)安全衛生標準在體系一致性方面存在的突出問(wèn)題是強制性標準的問(wèn)題。強制性標準是按照標準制定的程序產(chǎn)生的，編寫(xiě)格式及內容表現形式也完全按照標準執行；強制性標準是按照技術(shù)標準體制管理，接受技術(shù)標準法規調整的，是受著(zhù)作權法保護的技術(shù)成果。強制性標準的這些特點(diǎn)，與我們通常理解的法律概念格格不入。
　�。ㄒ唬┮罁�憲法和立法法，我國目前具有“法”的性質(zhì)的法律形式主要有憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、部門(mén)規章、地方政府規章等。將強制性標準作為法的一種形式淵源，在國內法上缺乏依據。
　�。ǘ�）根據現代法治原理，只有法才可以對公民設定強制性義務(wù)�！皬娭菩詷藴蕪男问綔Y源上來(lái)講，并不具有法的性質(zhì)，但從實(shí)質(zhì)上又給公民設定了強制性的法律義務(wù)。這就使得強制性標準面臨一個(gè)尷尬的局面，不具有法的性質(zhì)的文件給公民法人和其他組織設定了法的義務(wù)，成為法外之法�！�
　�。ㄈ�）憲法、立法法、行政法規制定程序條例與規章制定程序條例對于法律與行政立法的程序均作了明確的規定，防止行政立法權的濫用，強化了行政法規與規章的法律效力。行政法規和規章一般都強調程序的民主性、透明性與公開(kāi)性。而強制性標準的制定程序并不具有行政法規或者規章的嚴格程序。缺乏有力的外部監督，有些主管部門(mén)運用起權力來(lái)自然很隨意。
　�。ㄋ模┯捎趶娭菩詷藴实姆�律位階不明，導致強制性標準無(wú)法融入現行法律效力等級體系。在強制性標準與相關(guān)法律法規發(fā)生抵觸時(shí)，將會(huì )出現無(wú)法處理的情形。
　　綜上，強制性標準的技術(shù)法規化對我國法律體系的和諧一致帶來(lái)某些消極影響，不符合法的“體系一致性”。

　　六、結論

　　通過(guò)上面五個(gè)方面的分析，我們得出了以下幾個(gè)重要結論：（一）所有的職業(yè)安全衛生標準都符合法的第一個(gè)形式特征“規范性”；（二）職業(yè)安全衛生的企業(yè)標準和地方標準明顯不符合法的第二個(gè)形式特征“國家創(chuàng )制性”，國家標準和行業(yè)標準基本符合規章的特點(diǎn)，但其制定程序與規章不完全相同；（三）所有職業(yè)安全衛生標準都具有法的第三個(gè)形式特征“公開(kāi)性”，但“公開(kāi)性”都不很充足；（四）強制性職業(yè)安全衛生標準符合法的第四個(gè)形式特征“普遍約束性和強制性”，推薦性標準不符合；（五）強制性職業(yè)安全衛生標準作為技術(shù)法規不符合法的“體系一致性”。這些結論告訴我們，在職業(yè)安全衛生標準體系內，沒(méi)有任何一種標準完全符合法的形式特征。
　　綜上所述，作為一個(gè)整體，職業(yè)安全衛生標準與法的形式要求相去甚遠，不具有規范有效性。因此，“職業(yè)安全衛生標準是我國法律法規體系的重要組成部分”的說(shuō)法是錯誤的。

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