建立健全農村社會(huì )養老保險制度的思考
論文關(guān)鍵詞：農村;農村老齡化;社會(huì )養老保險;養老保險法
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論文摘要：由于農村經(jīng)濟落后、城鄉二元制度、農村社會(huì )養老保險的法律制度缺乏、基金投資渠道單一、管理體制沒(méi)有理順等原因，導致農村社會(huì )養老保險嚴重滯后。須通過(guò)走出農村社會(huì )養老保險制度建設的誤區、加大對農村養老保險金的投入、頒布農村養老保險法等措施來(lái)建立健全農村社會(huì )養老保險制度。
農村社會(huì )養老保障事業(yè)發(fā)展已經(jīng)歷三個(gè)階段，但農村社會(huì )養老保障制度至今仍然嚴重缺失。農村養老保險實(shí)踐不盡人意，老年人面臨著(zhù)嚴峻的生活風(fēng)險，這直接影響著(zhù)農村社會(huì )的和諧。探討農村養老保障制度的現狀、問(wèn)題及對策，具有重要的現實(shí)意義。
一、農村社會(huì )養老保險存在的主要問(wèn)題
1、參保人數少，參保率低
據有關(guān)資料統計，1999年為農村社會(huì )養老保險參保人數最多的年份，參保人數約8000萬(wàn)人，2006年下降為5374萬(wàn)人，遠遠低于應參保人數49876萬(wàn)(第五次全國人口普查結果)，參保率僅為10%，目前我國農村老人中有98. I2%的人依然依靠家庭養老。
2、養老保險資金來(lái)源單一，養老保險墩費標準低，保險金增值困難
現行的《縣級農村社會(huì )養老保險基本方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“基本方案”)規定，農村社會(huì )養老保險繳費標準為:2元/月一20元/月十個(gè)檔次。由于農民經(jīng)濟困難、對農村社會(huì )養老保險預期不明等，大多選擇最低檔2元/月的標準。按民政部《農村社會(huì )養老保險交費領(lǐng)取表》計算，10年后、15年后每月可領(lǐng)取養老金為4. 70元、9. 90元。若考慮到銀行利率下調或通貨膨漲等因素，農民領(lǐng)到的錢(qián)可能會(huì )更少，這根本不能有效保障農民的老年生活。根據現行規定，農村社會(huì )養老保險金只能存銀行或買(mǎi)國債，國家尚無(wú)關(guān)于農村社會(huì )養老保險金增值運營(yíng)的保護性和優(yōu)惠性政策，導致保險金增值困難，如果不能保值增值，就不能保證養老金的充分給付。
3、農民參加養老保險的能力低下
城鄉居民收人差距大。1978一2007年，城鄉居民絕對差距由209元增至9645元，實(shí)際收人差距為6倍。1980一2007年，城鄉居民人均金融資產(chǎn)差額由273元增至22593元，增長(cháng)了82倍。農民收人低下、投保能力低下與農村養老保險制度缺乏之間形成惡性循環(huán)。
4、集體對養老保險的補助難料
“基本方案”規定，農村養老保險資金籌集實(shí)行以“集體補助為輔”的原則。“集體補助主要從鄉鎮企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要通過(guò)對鄉鎮企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現。這就從制度上把沒(méi)有鄉鎮企業(yè)的農村排除在外。況且鄉鎮企業(yè)能否盈利又是一個(gè)不確定的因素。上世紀九十年代以來(lái)，鄉鎮企業(yè)發(fā)展遇到了困難，目前金融危機時(shí)期困難更大。
5、國家對養老保險的責任缺位
“基本方案”規定，對農村社會(huì )養老保險基金籌資“國家予以政策扶持”，即個(gè)人繳費、集體補助和國家政策扶持三結合。但是“基本方案”對中央政府在財政上對農村社會(huì )養老保險的經(jīng)濟支持未作任何硬性約束。由于集體補助大多落空，導致“三結合”的農村社會(huì )養老保險成了農民個(gè)人的“自我儲蓄保險”，這不是真正的社會(huì )保險。
二、農村社會(huì )養老保險存在問(wèn)題的原因分析
1、農村經(jīng)濟落后，農民教育醫療費用太重
有關(guān)資料顯示，我國農業(yè)勞動(dòng)產(chǎn)出率僅相當于世界平均水平的1/70，美國的1/84。城鄉生產(chǎn)力水平、三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不平衡。1990一2000年，第二、三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)的社會(huì )勞動(dòng)生產(chǎn)率(元產(chǎn)人年)的絕對差額分別由4346元和3609元上升到24419元和11186元。教育開(kāi)支、醫療費用節節攀升，使農民無(wú)力顧及養老。
2、城鄉二元養老制度，戶(hù)籍制度是重要根源
制度是控制、組合與變遷社會(huì )資源的契約。農民的社會(huì )養老制度缺失主要是現行戶(hù)籍制度造成的�，F行戶(hù)籍制度不僅有人口遷移管制功能，還有等級身份區分功能。它把城鄉居民區分為地位、權利、待遇、機會(huì )和義務(wù)不同的兩個(gè)社會(huì )集團，分配給不同的政治經(jīng)濟社會(huì )資源，致使市民成為權多責少的優(yōu)等公民，農民成為權少責多的劣等公民，并形成世襲式的等級身份制度，在此基礎上必然產(chǎn)生重城輕鄉的二元社會(huì )養老保險制度。
3、法律基礎缺乏，政策保險沒(méi)有法律保證
我國農村養老保險到現在沒(méi)有一部成文法規，只有一些行政規章及條例。1991年，原民政部農村養老辦公室制定了“基本方案”，確定了以縣為基本單位的農村社會(huì )養老保險原則，于1992年1月1日起在全國公布實(shí)施。1999年，國務(wù)院指出目前農村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì )養老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接 受新業(yè)務(wù)，有條件的地區應逐步向商業(yè)保險過(guò)渡。經(jīng)調查摸底，2002年，勞動(dòng)與社會(huì )保障部向國務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規范農村社會(huì )養老保險進(jìn)展情況的報告》。2003年，為加強對地方工作的指導，勞動(dòng)和社會(huì )保障部連續下發(fā)了《2003年勞動(dòng)和社會(huì )保障工作要點(diǎn)》、《關(guān)于認真做好當前農村社會(huì )養老保險的通知》等文件�，F行農村社會(huì )養老保險方案雖幾易其稿，但沒(méi)有統一性、連續性，缺少強制性、嚴肅性，故農民對此缺乏依賴(lài)感、安全感和信任感。中央政府財政的支持缺位是農村社會(huì )養老保險制度缺少的最主要原因。
4、國家主體缺位，投資太少，農村社會(huì )養老保險缺乏社會(huì )性、福利性
社會(huì )保險的責任主體是國家，由國家或政府統一管理。保險基金來(lái)源于政府、單位(或企業(yè))和個(gè)人三方面，社會(huì )保險是國民收人再分配的一種形式。我國農村社會(huì )養老保險，以“個(gè)人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則，背離了“社會(huì )保障”的根本特征，缺乏社會(huì )保險應有的社會(huì )性和福利性，基本上是一種強制性?xún)π睢?/p>
5、管理體制沒(méi)有理順，監管不善，資金流失
在農村社會(huì )養老保險經(jīng)辦和資金管理環(huán)節，政府的責任不明確，管理經(jīng)費來(lái)自于農民交納的保費，不僅使本來(lái)就不充裕的養老保險金捉襟見(jiàn)肘，而且會(huì )導致養老保險資金的流失。
6、工作人員紊質(zhì)不高，影響養老保險事業(yè)發(fā)展
農村社會(huì )養老保險是一項政策性、技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性很強的工作，要求其工作人員特別是管理干部必須具有高度的責任感和良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。然而，現實(shí)中不少社會(huì )保險業(yè)務(wù)人員素質(zhì)較低，未經(jīng)系統學(xué)習和正規訓練即上崗。他們不了解與社會(huì )保險相關(guān)的原理、法律、金融和投資知識，甚至對社會(huì )保險的常識也知之甚少，致使在工作中經(jīng)常出現違規運作，甚至保險金被騙等問(wèn)題。
7、農民對農村社會(huì )養老保險認識不足
多數農民依賴(lài)于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個(gè)人儲蓄存款養老，對于幾十年以后能否領(lǐng)到養老金持懷疑態(tài)度。許多農民明知現有的家庭養老方式不是最理想的，但也不愿意參加社會(huì )養老保險，寧肯采用減少日常消費、減少風(fēng)險投資、增加安全有保障的儲蓄存款等方式來(lái)養老。還有一些農民誤認為交養老保險金是地方政府的亂集資，是部分干部的個(gè)人行為。
三、建立農村社會(huì )養老保險的必要性
1、農村人口老齡化問(wèn)題日益突出
我國已經(jīng)進(jìn)人老齡化社會(huì )。65歲以上老年人占總人口比重，200()年為6. 96% , 2005年達到7. 69% o，五年間上升了0. 73個(gè)百分點(diǎn)，總人數達到10045萬(wàn)人，其中農村為6222萬(wàn)人，占全國65歲以上老年人口的61. 94% ,占農村總人口的8. 35%，農村老齡化率高于全國平均水平0. 66個(gè)百分點(diǎn)。第五次人口普查統計顯示，農村老年人口為8557萬(wàn)人，占全國老年人口總數的65. 82%，農村老齡化程度比城鎮高1. 24個(gè)百分點(diǎn)。到2006年底，農村人口為7. 3億，其中65歲及以上的老年人口7031萬(wàn)人，占9. 5%。
2、農村老年人貧困問(wèn)題惡化
全國老齡委辦公室提供的數據顯示，目前城鄉老年人口人均收人的比例為4.大1,高于一般城鄉居民收人的比例(3. 32：1)，農村老年人貧困率高達1 /6，相當于城鎮的3倍以上。
3、家庭養老功能?chē)乐厝趸?/p>
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和傳統小農經(jīng)濟的萎縮、分化，動(dòng)搖了家庭養老的思想、道德和經(jīng)濟基礎。其次，計劃生育使家庭規模小型化和居住方式變革，縮小了家庭養老的照料和贍養源。再次，城鎮化和農村勞動(dòng)力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員互助功能，加劇了農村老齡化程度。最后，農民收人增長(cháng)緩慢，使農民養老問(wèn)題面臨既缺乏經(jīng)濟支撐，又缺乏家庭保障的“雙重困難”，家庭養老難以滿(mǎn)足農民養老的實(shí)際需求。
4、土地養老功能難以實(shí)現
首先，我國人多地少，人均耕地1.4畝(有666個(gè)縣人均耕地在國際警戒線(xiàn)0. 8畝以下)，只能維持基本生存，不具備養老保障功能。其次，隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化和現代化的發(fā)展，越來(lái)越多的土地將被征收征用，人均耕地將持續下降。再次，土地集體所有，農民只有使用權，沒(méi)有處置權，農民不能變賣(mài)土地來(lái)養老。最后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后集體經(jīng)濟大為削弱，稅費改革后，多數村集體的公積金、公益金也不復存在，農村社區保障成了無(wú)水之源。
5、“養兒防老”的傳統觀(guān)念，阻礙計劃生育國策實(shí)施
要緩解農村的人口壓力，實(shí)現人口、資源、環(huán)境的可持續協(xié)調發(fā)展，必須建立健全農村社會(huì )養老保險制度。
6、城鄉社會(huì )養老制度不街接，隊礙統籌城鄉發(fā)展戰略落實(shí)
城鄉社會(huì )養老制度的不銜接，農村剩余勞動(dòng)力的轉移不暢，農民非農化、農業(yè)工業(yè)化和農村城鎮化進(jìn)程受阻，統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的速度放慢。
四、建立健全農村社會(huì )養老制度的基本對策
1、走出建立農村社會(huì )養老保險制度建設的誤區
有人認為，我國目前不具備建立農村社會(huì )養老保險的條件，原因是:農村經(jīng)濟落后，農民拿不出保險金;農民有土地養老，不需要社會(huì )保險;國家財力不足，無(wú)力為農民保險等。事實(shí)上，按照現代社會(huì )學(xué)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟愈落后的地方、生活愈困難的公民愈需要社會(huì )保障，保險金的使用價(jià)值也愈大。土地養老的現狀上面已作分析�，F在我們國家的財力無(wú)論是橫比還是縱比，都已經(jīng)具備了給農民投人養老保險金的能力。據專(zhuān)家對歐洲13個(gè)國家的調研，它們把養老保險覆蓋到農村時(shí)，農業(yè)的GDP占15%以下，我國早已達到，并已進(jìn)人工業(yè)反哺農業(yè)、城市帶動(dòng)農村的時(shí)期。
2、政府應加大農村社會(huì )養老保險基金投入
在農村社會(huì )養老保險制度建立過(guò)程中，政府的財政支持是關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，現代政府應該且必須在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行調控，如提供公共物品或解決外部性問(wèn)題等。按照微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)理論，收益或成本外溢程度較高的社會(huì )保險支出，應由政府提供最低保障。況且，農民是為我國經(jīng)濟建設貢獻大而索取少的弱勢群體。因此，政府更有責任為農民提供基本的公共物品。據世界131個(gè)國家城鄉社會(huì )養老保險金的籌資模式，至少有129個(gè)國家的城鄉社會(huì )養老保障資金的基本來(lái)源或全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭，這是社會(huì )保障的根本性特征。中央財政用于社會(huì )保障的支出占財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35 %，我國只有10%左右，而這10%的絕大部分又給了城鎮職工。
3、試行惠普制農村養老制度
惠普制農村養老金制度是指農民從事農業(yè)勞動(dòng)達到一定年限，退休后就有權利享受養老保險金。無(wú)論其就業(yè)歷史和收人狀況怎樣，均可獲得以國家財政為基礎的養老金。這樣有助于加快建立社會(huì )化養老，為傳統家庭養老提供有力支持，加快構建農村多層次的養老保險體系。
4、促使以家庭養老、土地養老與社會(huì )養老三結合的模式向社會(huì )養老過(guò)渡
家庭養老雖面臨困難，但并不意味著(zhù)馬上退出舞臺。土地養老保障功能十分有限，但土地為農民提供基本生活物質(zhì)保障，仍是多數農民的“養老資源”。而建立與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的農村社會(huì )養老保險制度是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程。因此，充分發(fā)揮家庭養老保障功能，提搞土地的保障功能，將家庭養老、土地養老與社會(huì )養老結合起來(lái)，是解決農民養老問(wèn)題的理性選擇、過(guò)渡性措施。
5、頒布《農村社會(huì )養老保險法》，促進(jìn)農村社會(huì )養老法制化
法律是社會(huì )養老保險實(shí)施的保障。西方國家社會(huì )保障、養老保障制度都有立法，如1601年英國制定的《濟貧法》，1883年德國稗斯麥政府頒布的《疾病保險法》、1889年頒布的《養老、殘疾、死亡保險法》以及1935年美國的《社會(huì )保障法案》等，使社會(huì )保障法制化。從世界各國的實(shí)踐看，社會(huì )保障制度的建立，都是立法在前，只有法律完備，社會(huì )保障制度才能完善。因此，盡快出臺《農村社會(huì )養老保險法》，促使農村社會(huì )養老保障法制化。
6、大力宣傳，提高認識，更新觀(guān)念
各級政府應根據實(shí)際情況，抓住農民養老心態(tài)，做好示范工作，使農民真正清楚參加養老保險是為了自己。要充分考慮農民養老的文化背景，向農民說(shuō)清楚:社會(huì )養老保險與繳納集資的性質(zhì)不同;社會(huì )養老保險的收益性、可靠性和規范性;社會(huì )養老保險的重要性等。使他們改變靠后代養老的觀(guān)念，樹(shù)立社會(huì )養老觀(guān)念;打破贍養責任中的性別觀(guān)念，使女兒和兒子共同承擔養老的責任;改變合居養老、分居不管的觀(guān)念，合居、分居子女都要贍養老人。
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