城鎮化用地保障思考論文
傳統的用地保障方式，已經(jīng)力不從心。
傳統的保障方式不能有效保障“兩化”互動(dòng)和全域推進(jìn)新農村建設。拉動(dòng)城鄉發(fā)展，實(shí)現“兩化”互動(dòng)，土地是決定要素。傳統的保障方式一是靠用地計劃�！锻恋毓芾矸ā窙Q定了用地計劃經(jīng)濟的約束，近些年僅靠下達的年度用地計劃解決不了瀘州的園區和城鎮發(fā)展，解決不了大項目的落地問(wèn)題。每一個(gè)國家和城市的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮化都是必然路徑。因此，未來(lái)僅靠用地計劃解決不了“兩化”互動(dòng)和新農村建設。二是靠項目拉動(dòng)�，F行實(shí)施增減掛鉤、土地整理和工礦廢棄地復墾項目政策，已滯后于發(fā)展的需要。因此，必須立足長(cháng)遠，著(zhù)眼現實(shí)，研究更加有利于實(shí)現推動(dòng)發(fā)展和有效保護土地資源的政策措施。農村后備土地資源未得到充分利用。瀘州市目前有農村人口408余萬(wàn)人，共有農村宅基地面積80.66萬(wàn)畝，人均宅基地131.64平方米。全市常年轉移輸出農村勞動(dòng)力135萬(wàn)人，占全市農村人口的33%，舉家外出務(wù)工人數為25萬(wàn)人，占全市農村人口的6.1%。大量農村人口外出務(wù)工，農戶(hù)“空巢”現象突出，造成大量農村建設用地閑置。當前有很多農民已經(jīng)全家在城鎮扎根，雖有固定職業(yè)，但宅基地未得到有效利用。而另一方面，城鎮的建設用地、產(chǎn)業(yè)建設用地嚴重不足，不利于加快城鎮化的推進(jìn)和土地的集中經(jīng)營(yíng)。增減掛鉤項目實(shí)施受多方政策制約。一方面，增減掛鉤項目立項、指標下達和審批權限均在省一級。要獲得項目立項，需要具備一定條件和多個(gè)程序。同時(shí)，在推進(jìn)項目時(shí)受到計劃限制。按照《瀘州市新村建設規劃（2012～2020年）》，規劃期內共計規劃建設新農村聚居點(diǎn)2700個(gè)，而全市年均獲批掛鉤項目5～7個(gè)，年均通過(guò)掛鉤項目實(shí)施建設新農村聚居點(diǎn)40個(gè)左右，按此速度，需要70年才能完成新農村建設，這顯然難以滿(mǎn)足未來(lái)新農村建設需求。另一方面，建新區只限在區縣范圍內布局，限制跨區縣異地布局。瀘州市古藺、敘永兩縣有大量的后備資源，但瀘州未來(lái)發(fā)展需要用地的區域在城市周邊的產(chǎn)業(yè)園區，目前的掛鉤政策將會(huì )造成急需用地的地方仍然不能獲得指標來(lái)源。因此，若不改革目前的限制政策，不利于資源的合理配置，有礙經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
建設用地空間的拓展，要靠制度創(chuàng )新
針對現行土地管理政策存在的一些制約因素，建議在不增加或少增加建設用地、不減少耕地特別是優(yōu)質(zhì)良田的前提下，適度放寬土地管理政策，努力拓展建設用地空間，為“兩化”互動(dòng)戰略實(shí)施提供有力土地保障。項目由政府主導向農民自主參與轉變。當前增減掛鉤項目實(shí)施幾乎都是以政府為主導，在項目組織、申報、立項、實(shí)施和監督等環(huán)節均是政府行為，農民被動(dòng)參與導致積極性不高。建議把目前成都模式和重慶“地票制”的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行綜合利用，逐步探索通過(guò)廣泛宣傳、不斷優(yōu)化安置補償標準和管理模式，探索農民由被動(dòng)接受向主動(dòng)參與的轉變。讓農民從思想上轉變觀(guān)念，切實(shí)認識到實(shí)施增減掛鉤不僅是政府加快新農村建設，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮化的需要，更是改善農村基礎設施、改善自身生存環(huán)境和生活條件的需要；凡涉及拆舊、復墾、新建、進(jìn)城等農民利益的事項，都由農民來(lái)做主，讓農民參與項目的全部過(guò)程。同時(shí)，不斷完善項目自行管理模式，探索“農民申報、政府監督”機制，切實(shí)做到“引導不決斷，政府不包辦”，“雙�！庇袑�(shí)效，農民利益有保障。轉變項目計劃管理方式。從目前的現狀來(lái)看，增減掛鉤項目的立項和實(shí)施受到掛鉤計劃的制約，直接導致項目實(shí)施時(shí)間周期較長(cháng)，不利于“兩化”互動(dòng)和新農村建設的加快推進(jìn)；同時(shí)我國農村現狀千差萬(wàn)別，按現行“一刀切”政策，不利于山區和落后地區經(jīng)濟發(fā)展。瀘州市地處西部欠發(fā)達地區，發(fā)展起步晚，發(fā)展后勁足，農村扶貧和民生工程及基礎設施建設欠賬較多，且是以丘區和深丘區為主。建議以新農村建設為抓手，利用現有農村宅基地面積大的優(yōu)勢，在充分尊重農民意愿前提下，最大限度調動(dòng)地方政府和農民的積極性，根據地方經(jīng)濟發(fā)展的用地需求，決定農村宅基地拆舊復墾和置換指標的速度，最大限度滿(mǎn)足新農村、城鎮化建設用地需求，實(shí)現增減掛鉤項目由簡(jiǎn)單計劃管理向發(fā)展需求管理的轉變。改變項目現狀管理模式�，F行掛鉤項目的成片拆除模式，已不適宜在深丘、低山地區實(shí)施，加之項目從申報到實(shí)施有較長(cháng)的周期，導致農民意愿的頻繁變化，極大地阻礙了加快新農村建設和“兩化”互動(dòng)推進(jìn)的步伐。探索在一定區域內，改變項目的管理模式勢在必行。建議以第二次土地調查和農村集體土地確權頒證成果為基礎，以農戶(hù)為單元，引導農民自行拆除復墾的宅基地，扣除其建新占用耕地后的新增耕地指標，經(jīng)主管部門(mén)驗收后納入掛鉤周轉指標，同時(shí)配套制定補償政策。拓寬掛鉤項目建新區使用范圍。加快推進(jìn)“兩化”互動(dòng)，必須以立足保障發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)，以促進(jìn)城鄉基礎設施一體化、公共服務(wù)均等化、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展和共同富裕為目標。為實(shí)現這一目標，農村土地級差收益必須達到最大化，才能更好改善農民的生產(chǎn)生活條件，讓農民早日脫貧致富。因此，建議拓寬掛鉤項目建新區的布局范圍，建新區不落實(shí)到具體區域，且將復墾掛鉤指標在全市范圍內流通，實(shí)現級差收益最大化。這既能進(jìn)一步提升土地保障地方經(jīng)濟發(fā)展的能力，又能為項目區農民帶來(lái)更大實(shí)惠，從而真正享受“兩化”互動(dòng)、統籌城鄉發(fā)展帶來(lái)的巨大成果。
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