關(guān)于推進(jìn)鄉鎮改革的調研報告

　　內容摘要：全面推進(jìn)鄉鎮“四所合一”改革是我區進(jìn)一步深化鄉鎮行政體制改革的重大戰略部署，也是完善鄉鎮行政執法體制建設的一項創(chuàng )新舉措。目前**縣“四所合一”改革工作已基本結束，本次改革充實(shí)了鄉鎮力量，增強鄉鎮履職能力，提高行政效率，方便群眾辦事，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。但目前相關(guān)配套措施還未完善，部分鄉鎮反映具體工作不知道如何開(kāi)展，為進(jìn)一步鞏固改革成果，確保改革方向正確并取得實(shí)效，我們通過(guò)深入鄉鎮傾聽(tīng)鄉鎮人民的政府、相關(guān)單位及干部、群眾的意見(jiàn)，認真調研摸底，分析推進(jìn)改革中遇到的重難點(diǎn)問(wèn)題，對今后改革的方向作一些粗淺的探討。

　　一、基本情況

　　**自治區人民的政府不斷探索鄉鎮機構設置與運行機制新模式，在全國各省(自治區、直轄市)推進(jìn)鄉鎮機構改革做法中首創(chuàng )鄉鎮“四所合一”改革模式。2014年7月起，自治區人民的政府結合新一輪鄉鎮政府機構改革，指導全區14個(gè)市選取367個(gè)鄉鎮、11個(gè)街道辦重點(diǎn)推行鄉鎮國土資源管理、村鎮規劃建設和環(huán)境衛生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監管等機構“四所合一”改革試點(diǎn)，歷時(shí)一年完成改革試點(diǎn)工作后，于2016年9月2日上午，通過(guò)電視電話(huà)會(huì )議，統一部署全面推進(jìn)鄉鎮“四所合一”改革。

　　根據自治區編辦、發(fā)改委等八個(gè)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)鄉鎮機構改革試點(diǎn)工作的指導方案》(**編辦發(fā)[2015]8號)精神，結合**縣實(shí)際，我縣于2015年4月以六排鎮為試點(diǎn)啟動(dòng)鄉鎮“四所合一”改革試點(diǎn)工作，即將六排鎮的鄉鎮國土資源管理、村鎮規劃建設和環(huán)境衛生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監管職能進(jìn)行整合，組建綜合職能的工作機構國土規建環(huán)保安監站(行政綜合執法隊)，通過(guò)整合鄉鎮職能、人員編制資源及推進(jìn)縣級部門(mén)權力下放鄉鎮的辦法，著(zhù)力解決鄉鎮執法力量不足、管理權限和服務(wù)事項缺失、行政執法主體資格不明確等弊端。2016年，我縣全面推行“四所合一”改革，各鄉鎮國土規建環(huán)保安監站除整合鄉鎮國土資源、村鎮規劃建設和環(huán)境衛生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監管職能外，還整合了鄉鎮農機安全監管、農機執法的職能，實(shí)現“多所合一”。目前，全縣9個(gè)鄉鎮均已成立了國土規建環(huán)保安監站(掛行政綜合執法隊牌子)，落實(shí)了人員編制和辦公場(chǎng)所，并制作機構的牌子和各種制度、辦事流程上墻且機構已開(kāi)展了運行。根據運行情況，如何進(jìn)一步破解鄉鎮改革的難題，使改革更適應我縣農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要是當前亟須探討解決的重要現實(shí)課題。

　　二、“四所合一”改革的主要做法和成效

　　(一)主要做法

　　1.注重請示匯報，爭取縣委政府重視是做好改革工作的必要條件。鄉鎮“四所合一”改革涉及各鄉鎮及縣直相關(guān)部門(mén)，利益錯綜復雜，必須得到縣委、政府領(lǐng)導的重視和支持，工作才可以順利開(kāi)展。為此，我辦一方面利用編委會(huì )議組織編委成員學(xué)習自治區、河池市有關(guān)“四所合一”改革文件精神，提高領(lǐng)導對改革的認識，進(jìn)一步支持改革工作，另一方面，我辦領(lǐng)導加強向縣委、政府領(lǐng)導匯報工作，爭取縣委、縣政府領(lǐng)導重視，并將這項改革工作列入縣委、政府工作重要日程，通過(guò)會(huì )議布置和下達文件的形式列入各鄉鎮、各相關(guān)部門(mén)的任務(wù)，明確工作職責和完成時(shí)限，從而確保了改革的順利進(jìn)行。比如，在今年召開(kāi)推行鄉鎮政府權責清單制度、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)監督工作和鄉鎮“四所合一”機構改革工作推進(jìn)會(huì )上，縣委常委、常務(wù)副縣長(cháng)韋紅梅強調“鄉鎮四所合一改革工作時(shí)間緊、任務(wù)重，各級各部門(mén)一要圍繞中心，服務(wù)大局，切實(shí)抓好改革工作”。由于得到縣領(lǐng)導的大力支持，因此，我縣各鄉鎮各相關(guān)部門(mén)都能夠發(fā)揚大局意識和改革意識，積極配合我辦做好改革的各項工作，推動(dòng)了改革的進(jìn)程。

　　2.加強宣傳調研，明確改革方向是做好改革的前提條件。在改革過(guò)程中，我辦始終把加強宣傳調查研究作為推行改革和制定改革方案的主要依據。一是開(kāi)好相關(guān)部門(mén)座談會(huì )，征求部門(mén)意見(jiàn)，針對他們提出的“下放權力的依據不明確”、鄉鎮國土所劃歸鄉鎮管理后干部待遇受影響及縣級國土部門(mén)人員不足等問(wèn)題進(jìn)行了解釋說(shuō)明，提出了一些解決辦法，消除了部門(mén)對改革工作認識不深、領(lǐng)會(huì )不透的問(wèn)題，獲得了部門(mén)的理解和支持。二是深入各鄉鎮召開(kāi)座談會(huì )，了解鄉鎮站所實(shí)際履行職責、制度建設、隊伍建設、專(zhuān)業(yè)人才建設情況、存在問(wèn)題及對改革的要求，為我縣確定鄉鎮“四所合一”機構職能職責、組建方式、人員編制調劑方案等奠定了基礎。

　　3.加強溝通協(xié)調，落實(shí)權力下放是做好改革的關(guān)鍵。按照現在的法律體系，鄉鎮在審批權、執法權方面基本上是空白，如果沒(méi)有縣級部門(mén)的授權，鄉鎮“四所合一”機構將難以發(fā)揮作用，群眾沒(méi)有受益，也失去了改革的意義。而縣級部門(mén)領(lǐng)導因擔心權力下放后鄉鎮承接不了、管得不好，造成部門(mén)受牽連承擔責任，對權力下放的問(wèn)題也比較消極。為此，我縣編制部門(mén)結合推行鄉鎮權責清單工作，由辦主要領(lǐng)導、業(yè)務(wù)股室負責人面對面溝通協(xié)調，努力消除他們的疑慮，獲得他們的理解和支持，最終，國土、住建、環(huán)保、安監等縣級部門(mén)同意下放權力 25項，為“四所合一”機構履行職責和發(fā)揮作用創(chuàng )造了條件。

　　4.加強督促指導，確保落實(shí)是做好改革的保證。改革初，很多鄉鎮和部門(mén)對“四所合一”改革徘徊觀(guān)望，為此，在改革中，我辦多次組織人員到各鄉鎮督促指導改革的落實(shí)工作，重點(diǎn)是對辦公室、辦公設施以及辦公經(jīng)費的落實(shí)情況、掛牌情況進(jìn)行檢查，對制度上墻、辦事程序及工作運行情況進(jìn)行指導，確保改革落到實(shí)處，并取得成效。

　　(二)取得預期成效

　　1.行政效率提高，群眾辦事方便。

　　“四所合一”整合相關(guān)站所的設備設施，統一調配使用，縣級部門(mén)將適合鄉鎮承擔、由鄉鎮管理更方便有效的經(jīng)濟社會(huì )事項下放到鄉鎮，同時(shí)鄉鎮機構“多合一”集中辦公，鄉鎮群眾辦事“一站式”解決，有效解決服務(wù)群眾“最后一公里”的問(wèn)題。比如，農民建房，過(guò)去先到鄉鎮規劃建設站辦理用地規劃手續，再到鄉鎮國土所辦理用地手續，最后還要到縣不動(dòng)產(chǎn)登記局辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證，而現在只要到鄉鎮國土規建環(huán)保安監站一個(gè)單位辦理即可。在節約時(shí)間的同時(shí)，為生產(chǎn)生活提供了充足的時(shí)間，受越來(lái)越多的群眾歡迎。

　　2.鄉鎮力量充實(shí)，履職能力增強。

　　“四所合一”改革后，原三三兩兩分散在各站所的人員，統一在一個(gè)部門(mén)共同開(kāi)展工作，由鄉鎮直接領(lǐng)導，很大程度改變了鄉鎮規建、安全、環(huán)保方面執法力量薄弱現象，一些農村土地糾紛得到很好的調解和解決，農村違建現象得到較好的遏制，進(jìn)一步健全鄉鎮政府功能，提升鄉鎮公共服務(wù)水平和執法監管能力。

　　3.執法權限明確，執法效率提升。

　　多個(gè)部門(mén)向鄉鎮國土規建環(huán)保安監站進(jìn)行委托執法后，一個(gè)執法機關(guān)行使多種領(lǐng)域的執法職責，改變了以往多支隊伍分兵作戰或者推諉扯皮現象，執法力度大大增強，執法效率顯著(zhù)提高，有效維護了政府的權威性。另一方面，執法效率提升后，執法成本得到了降低，減少了財政支出，進(jìn)而減輕了財政負擔。同樣，執法效率的提升，讓群眾受益。例如：原先鄉鎮街道亂擺攤現象嚴重，嚴重影響形象又嚴重阻礙交通，但各鎮人員不足，責任也不明確，從而導致執法效率不足，處理進(jìn)度嚴重滯后。進(jìn)行改革后，人員力量集中了，執法力量得到了加強，也明確相關(guān)責任，原先“看得見(jiàn)，管不著(zhù)”的，現在“看得見(jiàn)”也能“管得著(zhù)”，執法效率得以加強，改善了群眾生活環(huán)境。

　　4.鄉鎮干部作風(fēng)轉變。

　　新組建的國土規建環(huán)保安監站業(yè)務(wù)分別受上級國土資源、規劃建設、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監管部門(mén)的指導和監督，人員編制和身份待遇全部劃歸鄉鎮，由鄉鎮統一管理和考核，充分發(fā)揮鄉鎮屬地管理優(yōu)勢，權責統一，改變過(guò)去各部門(mén)相互爭權、相互推諉、導致的有事無(wú)人管、有人無(wú)事做等現象。

　　三、仍需解決的問(wèn)題

　　在實(shí)施鄉鎮“四所合一”機構改革中，現階段還存在一些影響和制約改革成果的情況，有待于在下一步深化改革中解決。

　　(一)國土規建環(huán)保安監站涉及類(lèi)別太多成為該機構能良好運行的一大瓶頸。

　　鄉鎮人民的政府作為一級政府擔負著(zhù)本轄區內政治、經(jīng)濟、文化等全方位的管理，就行政執法層面來(lái)說(shuō)主要涉及到以下三個(gè)方面，一是公共安全監管領(lǐng)域，主要涉及安全生產(chǎn)、鄉村道路安全、農業(yè)機械安全、消防安全等;二是人口資源環(huán)境管理領(lǐng)域，主要涉及城鎮管理、村鎮規劃建設、國土資源、民政、人口和計劃生育、環(huán)境保護等;三是市場(chǎng)秩序監管領(lǐng)域，主要涉及工商、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、醫療衛生、農資等。執法類(lèi)別涉及內容多，部門(mén)廣。經(jīng)過(guò)“四所合一”改革后，上述大部分都歸為國土規建環(huán)保安監站進(jìn)行執法，而作為一個(gè)新成立的機構，其人員不可能對涉及各方面都了然于胸，這必將影響該機構工作的開(kāi)展。

　　(二)專(zhuān)業(yè)人員少、人才緊缺。

　　國土規建環(huán)保安監站是專(zhuān)業(yè)性很強的事業(yè)單位，對工作人員的業(yè)務(wù)和專(zhuān)業(yè)水平要求都很高，上級也要求確保相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)員比例達70%以上。一是我縣原“四所”分屬不同的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，分別執行不同的法律法規和規章制度，執法資質(zhì)認定各自不同，機構整合后，雖已實(shí)現統一辦公、統一實(shí)施檢查，但工作人員對原其他站所的執法、操作流程仍然不夠熟悉，在日常的監管、行政審批和執法工作中仍存在各自為政的現象，要達到全面整合人員力量的目標仍需努力。二是各鄉鎮國土規建環(huán)保安監站人員主要是由原國土所、村規站人員組成，缺少安監、環(huán)保方面的專(zhuān)業(yè)人才，不利于有效開(kāi)展安監、環(huán)保相關(guān)業(yè)務(wù)和執法行動(dòng)。

　　(三)鄉鎮執法機構與縣直相關(guān)部門(mén)仍存在銜接合作問(wèn)題。

　　相關(guān)部門(mén)同鄉鎮簽訂的是委托執法協(xié)議書(shū)，但是由于授權單位承擔法律責任，往往擔心權力下放后會(huì )出現亂罰款濫罰款以及權為私用等現象，反而起了反作用，還不如不委托授權。如果不予授權，將很大程度上打擊鄉鎮基層安全監管人員的積極性，監管效率低下。所以如何解決好執法權和執法能力的問(wèn)題將是重中之重。與此同時(shí)綜合行政執法機構的層次地位通常較低，無(wú)力協(xié)調相關(guān)部門(mén)的行動(dòng)，影響了執法效能。

　　(四)工作量與薪資待遇差距，工作效率不高。

　　鄉鎮國土規建環(huán)保安監站作為綜合執法機構，一般按管理類(lèi)事業(yè)單位進(jìn)行崗位設置，設置專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位少，按三分之一的比例配備的中級以上的專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位更少，一般每個(gè)站僅有1-2名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員被聘到中級崗位上來(lái)，造成干部職工工資低，單位招聘不到人才，部分鄉鎮站所原有的人員也紛紛要要求調出，調不走的通過(guò)公務(wù)員考試改行。加之改革職責整合后工作量增多、責任增大，工作難度大，影響了干部的工作熱情。

　　四、建議

　　為進(jìn)一步鞏固改革成果，提高鄉鎮履職水平和服務(wù)能力，更好服務(wù)群眾，將各業(yè)務(wù)主管部門(mén)和基層工作人員、人民群眾的意見(jiàn)、建議進(jìn)行梳理歸納，得出如下建議：

　　(一)進(jìn)一步做好簡(jiǎn)政放權，堅持聯(lián)合執法與委托執法相結合。

　　根據鄉鎮權責清單，全面梳理管理權限，實(shí)現鄉鎮權責統一，明確國土規建環(huán)保安監站應負責的業(yè)務(wù)范圍。在新機構初步運行期間，國土、住建、環(huán)保、安監等部門(mén)的執法機構也應該加強同鄉鎮溝通協(xié)作，定期或不定期的同鄉鎮執法機構共同開(kāi)展執法工作，在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導，破解綜合執法與專(zhuān)業(yè)執法的矛盾。

　　(二)提高國土規建環(huán)保安監站人員業(yè)務(wù)水平

　　一是加強現有在職人員培訓。由各對口業(yè)務(wù)部門(mén)盡快組織相關(guān)執法和知識培訓，使國土規建環(huán)保安監站在職人員全面熟悉國土、規建、環(huán)保、安監相關(guān)法律法規及規章制度。

　　二是由法制辦牽頭，分期分批開(kāi)展鄉鎮執法隊伍培訓，不斷提升執法人員業(yè)務(wù)水平。辦理專(zhuān)項執法證件，使鄉鎮執法工作配備“亮證執法”的程序要件，努力使鄉鎮執法人員帶頭崇尚法治，牢固樹(shù)立法律權限不能突破，法律底線(xiàn)不能逾越的觀(guān)念，真正把法治內植于心，外踐于行，以身作則，維護法律權威。不斷提高個(gè)人工作能力、執法水平和整體素質(zhì)，使鄉鎮執法更加規范化。

　　三是大力引進(jìn)安監、環(huán)保方面專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，充實(shí)國土規建環(huán)保安監站專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，以保障人員結構符合履職要求。

　　(三)建立全方位的部門(mén)間的“協(xié)調聯(lián)動(dòng)”機制。

　　建立規范的“執法監管”合作制度，在制度的約束下促合作，在合作的基礎上完善制度。例如國土、住建、環(huán)保、安監等部門(mén)可以與鄉鎮國土規建環(huán)保安監站簽訂“執法監管協(xié)議書(shū)”，進(jìn)一步明確雙方責任。建立信息共享制度，大力推行電子政務(wù)，促進(jìn)信息資源的開(kāi)發(fā)利用和共享，破解部門(mén)之間協(xié)調機制不完善、各行政執法部門(mén)缺乏有效配合和部門(mén)間信息閉塞、不共享問(wèn)題，增加辦理執法的透明度，建立政府與群眾直接溝通的渠道。

　　(四)解決人員待遇，激發(fā)干部職工的積極性。

　　根據鄉鎮國土規建環(huán)保安監站主要從事行政執法工作的實(shí)際，將其納入參照公務(wù)員管理，使干部職工得以享受縣級以下公務(wù)員職務(wù)與職級并行待遇及下一步推行的行政執法類(lèi)公務(wù)員工資改革成果，合理提高工資待遇，以激發(fā)干部職工的工作熱情。

　　總之，從我們的實(shí)踐經(jīng)驗上看，推行鄉鎮“四所合一”改革確有明顯的優(yōu)勢，不僅加強和完善鄉鎮環(huán)衛、環(huán)保、安監等方面的職能，提高了行政效率，而且通過(guò)縣級部門(mén)下放權力給鄉鎮，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權，方便群眾辦事。但目前改革仍未結束，新組建的機構還沒(méi)有配足人員，在工作運轉上還存在很多問(wèn)題，改革任重而道遠，需要我們進(jìn)一步推動(dòng)改革，規范程序、細化流程、強化落實(shí)、把改革轉化為群眾看得見(jiàn)摸得著(zhù)的實(shí)惠。

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