對農村宅基地制度改革創(chuàng )新的調研報告

　　我國現行的農村宅基地制度，是以農民的生存保障為基礎，以社會(huì )公平的價(jià)值理念為目標，不是以市場(chǎng)交易為目標而設計的。具有供給對象的特定性、保障性，土地提供的無(wú)償性或低價(jià)政策性，期限的不確定性，以及地隨房走的從屬性等諸多特征。農村宅基地既是農民的居住消費場(chǎng)所，又是農戶(hù)家庭經(jīng)濟的組成部分，承載著(zhù)農民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )、文化等多種功能，這是它與城市房基地最根本的區別所在。

　　一、農村宅基地制度改革的必然性

　　過(guò)去很長(cháng)的一段時(shí)期里，農村宅基地制度雖對農村經(jīng)濟的發(fā)展和社會(huì )穩定起到了很重要的作用，并且目前在許多農村仍然適用，但隨著(zhù)城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，現行的農村宅基地制度已不能適應經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的變化，它的欠缺和弊端也正在逐漸顯現：

　�。ㄒ唬┈F行的宅基地制度與節約集約用地的基本國策不相適應。 法律規定農村村民符合條件可申請戶(hù)均120至130平方米地宅基地。農民向集體申請宅基地可以無(wú)償取得，由此造成宅基地供應上的“大鍋飯”。由于缺乏約束機制，使廣大農民群眾產(chǎn)生了“不要白不要”的心理，致使宅基地占地面積不斷擴大，大量占用農用地。致使一些經(jīng)濟發(fā)達的地區寸土寸金的耕地資源無(wú)法承受按規定審批新宅基地，許多地方早在5年前（有的甚至10年前）對城鎮規劃區內農村居民停止審批新的宅基地了。按現有人口增長(cháng)率，其它不少地方今后也將同樣面臨無(wú)地可供的窘境。還有，多數地方長(cháng)期來(lái)缺乏村莊布局規劃和控制性詳規，宅基地建房土地指標少，農村建房基本處于見(jiàn)縫插針，無(wú)序發(fā)展狀態(tài)。這期間許多農民家庭孩子長(cháng)大了，要結婚，人口增加了住房成了大問(wèn)題，建房沒(méi)地，買(mǎi)市場(chǎng)價(jià)的商品房經(jīng)濟上難以承受。農村住房保障的缺失，將成為農村社會(huì )不穩定的一個(gè)因素。

　�。ǘ�）現行的宅基地制度與現在農民的生產(chǎn)生活方式已不相適應。傳統的農村宅基地制度是適應以農耕為主就業(yè)結構的社會(huì )形態(tài)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的發(fā)展，農村的經(jīng)濟結構和社會(huì )結構正在發(fā)生重大變化，其中發(fā)達地區農民的就業(yè)結構和收入結構已發(fā)生了根本性變化。__總體來(lái)講八成以上農村勞動(dòng)力在已二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，農民收入85%左右是來(lái)自二三產(chǎn)業(yè)，近半數的承包農田已流轉實(shí)行了規�；�經(jīng)營(yíng)。生產(chǎn)方式?jīng)Q定了生活方式，生產(chǎn)方式的改變直接影響著(zhù)生活方式的改變。隨著(zhù)農民向二三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，在城鎮居住成為一種趨勢，特別是年青一代，多數人的工作、生活、讀書(shū)已完全市民化。但雖在城鎮居住，又不愿放棄農村宅基地房子，至使農村“老齡化”、“空心化”問(wèn)題日趨嚴重。而現行的宅基地制度又在一定程度上制約了農村人口向城鎮轉移，固化了城鄉二元結構，擴大了城鄉差別。

　�。ㄈ�）農村宅基地市場(chǎng)流轉面臨體制性障礙。與較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農村宅基地的管理與立法滯后，不僅存在大量的'法律真空，而且內容比較粗淺，這加大了農村宅基地管理的難度。而事實(shí)上目前不少地方宅基地和房屋的流轉已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場(chǎng)。據慈溪市調查通過(guò)地產(chǎn)所交易的農村住宅僅占實(shí)際交易量的一半。由于缺乏法律法規規范，一方面宅基地私下流轉，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產(chǎn)權糾紛；另一方面由于大量外來(lái)人口的涌入，房租收入成為近郊農民收入重要來(lái)源，近郊農村農戶(hù)房屋出租普遍，有些村幾乎家家戶(hù)戶(hù)都有房屋出租，租房客超過(guò)了本村人，豐厚的經(jīng)濟利益，反過(guò)來(lái)助長(cháng)農村違章搭建，使農村無(wú)證經(jīng)營(yíng)增加，加重治安、消防隱患。

　�。ㄋ模┺r村宅基地制度改革滯后影響農民財產(chǎn)性收入增長(cháng)、農村宅基地制度改革滯后，直接阻礙著(zhù)了農民住房財產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)流通的進(jìn)程。目前，城市房地產(chǎn)早已實(shí)現了“一戶(hù)兩證”，被金融信貸認同，可以進(jìn)入市場(chǎng)自由買(mǎi)賣(mài)。而農村宅基地屬集體所有，房屋歸農戶(hù)私有，房屋不能單獨作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權進(jìn)入市場(chǎng)交易。農民住宅產(chǎn)權的不完整性，使農民家家都有擁有的最大財富不能作為資本來(lái)運作，這不僅影響了金融資本進(jìn)入農村，在被扭曲的市場(chǎng)（尤其是隱型地下市場(chǎng)）交易中，農民住房很難保證交易公平和保值增值。

　　二、我市農村宅基地制度改革的探索

　　進(jìn)入新世紀以來(lái)，我市城鎮近郊為主的經(jīng)濟發(fā)達地區在穩定現有農村宅基地政策的同時(shí)，為破解農民住房難，對傳統的農村宅基地制度的改革創(chuàng )新作了積極的探索。

　�。ㄒ唬┯楷F了一批以集中居住、多層住宅為主的社區式農民居住區。__農村居民以多層為主集聚式農村居民公寓式住宅小區建設于20__年開(kāi)始起步。鄞州區以村莊改造新家園工程為載體，至20__年底，有126個(gè)村開(kāi)展農民集中居住小區建設，已拆除農村舊房子368萬(wàn)平方米，已竣工447萬(wàn)平方米，為農戶(hù)提供了5萬(wàn)余套新居。余姚市已經(jīng)建成以農民為居住主體的多層公寓住宅小區13個(gè)，在建多層公寓住宅小區6個(gè)，建筑面積近150萬(wàn)平方米可為農戶(hù)提供1.5萬(wàn)套新居。江北區也建成了慈湖人家、姚江花園等農民居住小區近100萬(wàn)平方米。慈溪市開(kāi)展效益型集中居住小區建設，已規劃實(shí)施36個(gè)農民集聚建房項目。北侖區、奉化市等也相繼建成了一批多層為主的農民集中居住小區。

　�。ǘ�）形成了集體農民自籌為主、各方讓利、政府支持的建房籌資機制。農民集中居住區建設資金籌集，集體農民自籌為主，主要是指利用村舊宅基地、集體其它閑雜地等土地的級差優(yōu)勢，充分運用市場(chǎng)機制進(jìn)行置換，實(shí)施拆舊建新。農民一般以自己宅基地和舊房折價(jià)置換新房，或以成本價(jià)購買(mǎi)。政府則在外部的基礎設施配套和規費收取方面給予讓利，大大降低了建房成本，使農民以較低的成本價(jià)購買(mǎi)農村居民公寓房。

　�。ㄈ�）探索了對“新人”和“新房”實(shí)行新的宅基地供給模式。各地對符合申請建房條件的“新人”和建“新房”的指標，探索試行不再按傳統供地模式批給宅基地，停止單家獨院式住宅審批，集中建房指標，統一規劃、統一建設。農民建房標準由原來(lái)的以戶(hù)為標準向以人為標準相結合；農民建房審批標準由原單純以批建筑占地面積為主向建筑占地和建筑面積雙控相結合；農民建房供地以集體土地為主向國有（國有行政劃撥或國有出讓?zhuān)┖图�體用地相結合。以國有劃撥性質(zhì)供地的農村居民公寓，在農民補交土地出讓金后，取得土地證和房產(chǎn)證可以上市交易。

　�。ㄋ模┱�基地使用制度改革創(chuàng )新成效明顯。一是盤(pán)活了農村的存量建設用地，提高了土地集約利用的水平。原農宅戶(hù)均一般占地在0.3畝至0.4畝左右，采用新模式安置農戶(hù)后，比原占地節約20至40％。

　　并且退宅還地后盤(pán)活了存量土地，緩解了工業(yè)用地緊缺的矛盾，既節省了砂地面積，又增加了農民的財產(chǎn)性收入。二是改善了農村的生活環(huán)境，提高了生活質(zhì)量。近幾年新的農村公寓式住宅小區都有是參照城市居住小區標準建設的,基礎設施和公共服務(wù)配套齊全,大大提高了農民的生活品質(zhì)。三是培育了農村新社區，促進(jìn)了社會(huì )主義新農村建設。采用新的宅基地置換模式形成了一批新型農民居住社區，在改變了千百年以來(lái)農民單家獨戶(hù)、封閉的、以農耕社會(huì )為基本特征生活方式同時(shí)，大量新增的生活公共設施為農民開(kāi)展文體活動(dòng)、享受休閑娛樂(lè )提供場(chǎng)所，這為構建農村社區良好和諧的人際關(guān)系創(chuàng )造了很好的條件。

　　面向農村、農民以集中居住為主的宅基地制度，在改革中存在的主要問(wèn)題是:一是建設資金收支平衡難度大，建造成本與拆遷安置價(jià)、以入與住房困難戶(hù)之間的購置價(jià)，存在較大差價(jià)；二是農民的傳統居住觀(guān)念影響制約；三是住宅建設用地安排困難；四老房和宅基地退出機制不完善。

　　二、推進(jìn)農村宅基地制度創(chuàng )新的思路與對策

　　農村宅基地制度改革是整個(gè)農村土地制度改革的重要組成部分，進(jìn)行農村宅基地制度創(chuàng )新的探索，著(zhù)力解決農民住房難和土地資源緊張的矛盾，促進(jìn)農民由就業(yè)型轉移向居住型轉移，從制度層面推進(jìn)城鄉融合和新農村建設具有積極意義。

　�。ㄒ唬┘訌娬�基地規劃管理，有計劃有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)農宅集聚化建設。一是按照城鄉發(fā)展規劃一體化的要求，加緊制定并實(shí)施縣域范圍的城鎮和村莊空間和農民集中居住區布點(diǎn)規劃，以其為基礎強化城鄉空間聯(lián)系，優(yōu)化城鄉空間結構，切實(shí)有效地解決鎮村聚落分散、人口集聚度低的問(wèn)題。二是以城鎮和村莊空間布點(diǎn)規劃為依據合理確定政府投資農村公共性基礎設施的重點(diǎn)區域，力避低效或無(wú)效投資，從基礎設施的改善方面把新農村建設與城市化發(fā)展融合為一個(gè)有機整體。三是發(fā)揮村莊規劃的控制和引導作用，統籌規劃各街道（鎮）農民公寓式住宅小區建設的選址及范圍、規模。實(shí)行分類(lèi)指導，引導農民居住向新型社區集中，對地處工業(yè)規劃區、城鎮規劃區的農村，要加快村莊改造步伐，鼓勵建設與城鎮建筑風(fēng)格相融合的多層住宅為主新型農村居住社區。對于地處農業(yè)發(fā)展區和生態(tài)保護區的農戶(hù)，應控制單家獨院式建設，在規劃居民點(diǎn)內支持建設公共設施比較完善的戶(hù)均占地集約型的聯(lián)戶(hù)聯(lián)排式農宅。積極引導分散居住農戶(hù)、新建翻建農戶(hù)以及已向非農產(chǎn)業(yè)轉移的農戶(hù)向城鎮及其周邊地區的新社區集中居住，提高城鎮人口集聚水平和資源利用效率。

　�。ǘ�）加大政策扶持，加快農村住房制度改革推進(jìn)力度。一是要加大政策引導力度。市政府已出臺了《積極穩妥推進(jìn)農村住房制度改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，目前余姚、慈溪、鎮海和鄞州等10余個(gè)試點(diǎn)已開(kāi)始啟動(dòng)。各地應根據市政府意見(jiàn)精神，結合當地實(shí)際，進(jìn)一步制定和細化相應的配套政策和實(shí)施細則，增強政策措施的可操作性；同時(shí)要做好政策的宣傳，引導農民積極參與農村住房制度改革。二是要落實(shí)好農民建房的各項規費收取優(yōu)惠政策，切實(shí)降低農村居民公寓建設成本。各縣（市、區）要本著(zhù)讓利于民的精神，核定建設項目和優(yōu)惠標準，原則上除上繳國家、省部分外，市及以下的行政性規費、城建配套費等全額免收。三是落實(shí)好用地政策，對農民集中居住區建設優(yōu)先安排用地指標，對于在舊村落翻建多層公寓中產(chǎn)生的復墾指標，不能原地開(kāi)發(fā)建設的由政府以市場(chǎng)價(jià)予以收購，以補充農村公寓式住宅建設的資金平衡問(wèn)題。

　�。ㄈ�）積極開(kāi)展農村宅基地整理，探索城鄉建設用地統籌高效利用。一是調整完善農村宅基地整理政策，通過(guò)提高復墾指標收購價(jià)、補助復墾經(jīng)費,提高各地開(kāi)展農村宅基地整理的積極性；要將土地整理工作的重心由農地整理向宅基地整理轉變，__要爭取列入城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(diǎn)。二是通過(guò)經(jīng)濟手段調節解決土地占補平衡與建設資金問(wèn)題，耕地后備資源匱乏的地區，城鎮新增建設用地收益掛鉤支付用于農村土地綜合整治與新農村建設，解決新農村建設和農村建設用地整理的資金渠道。三是改革和完善宅基地審批制度，重點(diǎn)加強對新增宅基地的行政審批，根據農村居民點(diǎn)布局要求，原則上對“新人”采取集中建房，對新建房實(shí)行以多層為主的辦法。對存量宅基地的原址翻建改建，也應遵循上述原則。農民建房供地方式以集體為主向國有（行政劃撥或國有出讓?zhuān)┖图�體用地相結合轉變。對農村宅基地占用農用地年度計劃指標實(shí)行單獨核定、單獨下達，避免城鎮建設擠占農村宅基地用地指標。

　�。ㄋ模┙�立農村宅基地退出和流轉機制，探索級差化管理農村宅基地使用的辦法。一是建立農村宅基地退出補償機制，鼓勵有條件的農戶(hù)放棄宅基地進(jìn)城落戶(hù)，為農村廢棄宅基地復墾整理創(chuàng )造條件。凡已在城鎮購置商品房定居或愿意進(jìn)城鎮規劃區定居的農民，只要自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟獎勵；在符合規劃的前提下，將原宅基地和房屋有償調劑給有條件申請宅基地的本村村民，可視作放棄宅基地享受經(jīng)濟獎勵。農村宅基地退出補償資金來(lái)源為耕地開(kāi)墾費、土地出讓金、新增建設用地有償使用費。獎勵方式為一次性貨幣或養老生活補助。農民放棄宅基地后，將不影響其農村集體土地承包權益，不影響其原作為農民身份。農村宅基地退出補償機制可在農村宅基地占地面積相對較大、經(jīng)濟條件相對較好的區域逐步推行。二是建立農村宅基地有償使用制度。宅基地有償使用制度可以打破傳統的宅基地使用的行政區域界限，推動(dòng)農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中�？紤]到各地農村經(jīng)濟發(fā)展和農民承受能力差異性，農村宅基地的有償使用制度宜循序漸進(jìn)地推進(jìn)，可先在發(fā)達地區推行，待條件成熟時(shí)，再逐步擴大。三是建立農民宅基地使用權流轉制度。參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產(chǎn)權設置。確定每一塊現狀宅基地的長(cháng)期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積。允許農村宅基地在試點(diǎn)區域有序流轉，探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權制度等。建立集體與農戶(hù)合理的宅基地流轉收益分配機制。

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