關(guān)于如何做好保密工作調研報告
在我國，工作秘密是一個(gè)法律概念，我國的《公務(wù)員法》、《法官法》、《檢察官法》、《警察法》等法律對此都有規定。但是，從整體上看，這些規定比較分散、不集中，且過(guò)于原則、不具體，因此，在實(shí)際工作中操作性較差，對工作缺乏指導性。特別是，隨著(zhù)《政府信息公開(kāi)條例》的頒布實(shí)施，如何準確界定工作秘密的內涵與外延，做到依法保守工作秘密和積極推進(jìn)政府信息公開(kāi)的統一，是一個(gè)需要進(jìn)一步加強研究的重要問(wèn)題。
一、準確界定工作秘密的必要性
有利于防止國家秘密的無(wú)限膨脹。當前，我國的保密工作存在著(zhù)“亂定密”等定密隨意性問(wèn)題，產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因是多方面的，而工作秘密概念不清則是其中的原因之一。正是由于工作秘密概念界定不清，把本不屬于國家秘密的工作秘密確定為國家秘密事項，從而導致國家秘密的無(wú)限膨脹，既管不了又管不好，致使泄密事件時(shí)有發(fā)生，給國家安全和利益造成威脅。準確界定工作秘密可以在一定程度上抑制國家秘密的無(wú)限膨脹，降低保密成本，使真正的國家秘密保得住，保得好。
有利于積極推進(jìn)政府信息公開(kāi)。5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》正式施行。實(shí)施過(guò)程中，一些政府部門(mén)由于對工作秘密的概念不清，造成了一部分本可以公開(kāi)的政府信息，因保密顧慮而不敢公開(kāi)、不愿公開(kāi)，使一些有利于機關(guān)單位工作開(kāi)展的信息資源得不到有效利用，公眾對此不理解、有怨言。準確界定工作秘密，一方面能使有關(guān)部門(mén)解除顧慮，積極主動(dòng)地公開(kāi)政府信息;另一方面也能使公眾明確哪些事項屬于工作秘密、不宜公開(kāi)，自覺(jué)限制自己的知情權，從而有利于積極地推進(jìn)政府信息公開(kāi)。
有利于保障機關(guān)單位正當行使職權。工作秘密是有機關(guān)單位在行使職權過(guò)程中產(chǎn)生的，公開(kāi)或泄露將直接導致妨礙本單位相關(guān)職權的正常行使，損害公共利益，降低或減損其治理社會(huì )的效果，甚至嚴重影響社會(huì )穩定。因此，機關(guān)單位有義務(wù)、有責任嚴加保護。同時(shí)，工作秘密的確定是一項行政自由裁量權，這項權力的濫用將會(huì )嚴重影響公眾的知情權，因此，機關(guān)單位應當謹慎地行使這項權力。所以說(shuō)，準確界定工作保密，就能使機關(guān)單位明確工作秘密的確定與保守既是權利又是義務(wù)、既是權力又是職責，保障其正當行使職權。
二、工作秘密的.概念分析
工作秘密作為秘密的一個(gè)重要分類(lèi)，其內涵外延到底是什么，法律上沒(méi)有明確界定。權威部門(mén)、地方法規和學(xué)界對工作秘密的界定主要有三種。一是《公務(wù)員法》起草部門(mén)的界定，其含義為：(1)除國家秘密以外的，在公務(wù)活動(dòng)中不得公開(kāi)擴散的事項。(2)一旦泄露會(huì )給本機關(guān)、單位的工作帶來(lái)被動(dòng)和損害的。二是《廣州市保守工作秘密規定》的界定：工作秘密是指在各級政府及其行政管理部門(mén)的公務(wù)活動(dòng)和內部管理中，不屬于國家秘密而又不宜對外公開(kāi)的，依照規定程序確定并在一定時(shí)間內只限一定范圍人員知悉的工作事項。三是學(xué)界的界定：工作秘密是指各級國家機關(guān)在其公務(wù)活動(dòng)中和內部管理中產(chǎn)生的不屬于國家秘密而又不宜對外公開(kāi)的事項。
這三種界定在一定程度上概括了工作秘密的內在和外在特征，但它們又分別存在以下的缺陷：一是把工作秘密的主體僅限于各級國家機關(guān)，把某些事實(shí)上擁有工作秘密并需要準確界定的公共企事業(yè)單位排除在外;二是沒(méi)有指明工作秘密的本質(zhì)特征在于保障各級國家機關(guān)、授權單位正當行使職權;三是沒(méi)有歸納出工作秘密的程序特征，從而導致實(shí)踐中確定工作秘密的隨意性;四是運用“否定式”來(lái)界定工作秘密并沒(méi)有說(shuō)清工作秘密是什么，包含什么，工作秘密的界定必須是一個(gè)肯定命題�；诖�，筆者認為，從保障公民知情權和推進(jìn)政府信息公開(kāi)的視角來(lái)看，所謂工作秘密是指各級國家機關(guān)、授權單位為了保障其職權的正當行使，依據簡(jiǎn)易程序確定并在一定時(shí)間內只限一定范圍人員知悉的工作事項。
三、工作秘密的特征分析
(一)主體的廣泛性
毋庸置疑，各級國家機關(guān)是產(chǎn)生工作秘密最多并需要嚴加規范的最重要的主體，但是，除了各級國家機關(guān)以外，某些得到授權的公共企事業(yè)單位也是產(chǎn)生工作秘密并需要嚴加規范的主體。實(shí)踐中，隨著(zhù)我國依法治國方略的逐步推進(jìn)，某些企事業(yè)單位獲得委托授權以從事公共事業(yè)管理、服務(wù)活動(dòng)，這些企事業(yè)單位自行確定的工作秘密存在著(zhù)與公共利益和公民知情權發(fā)生沖突的可能，所以，對此類(lèi)主體的工作秘密也必須予以重視并準確界定。
(二)職權的正當性
行政機關(guān)、授權單位的工作秘密涉及到單位的內部管理事項和外部管理事項，無(wú)論是內部事項還是外部事項都和機關(guān)單位的正當行使職權有關(guān)。根據現代國家發(fā)展民主政治的要求，政府機關(guān)或授權單位行使職權的過(guò)程應當公開(kāi)，以便保障公民的知情權、參與權、監督權。但是，政府機關(guān)或授權單位在其行使職權過(guò)程中產(chǎn)生的有些事項的確不宜公開(kāi)。對這些事項，世界各國都把它作為政府機關(guān)或授權單位的一項行政特權予以保護。但需要注意的是，這項特權只能僅限于保障行政職權和授權職權的正當行使，而不能試圖掩蓋行政違法或行政錯誤。與此不同，國家秘密是事關(guān)國家安全和利益的事項，如果泄露將會(huì )直接導致國家整體安全和利益的損害，是憲法賦予的最重要的行政特權。
(三)程序的簡(jiǎn)易性
行政機關(guān)和授權單位的工作秘密涉及到公民的知情權和參與權，過(guò)多、過(guò)濫的工作秘密就意味著(zhù)公民的知情權、參與權實(shí)現程度的降低。因此，除了對工作秘密進(jìn)行實(shí)體上的限制外，還必須對其進(jìn)行程序上的限制。也就是說(shuō)，工作秘密的確定、保密期限的確定和變更、標示、涉密、解密等具體程序必須有明確規定。但是，基于保密成本的考慮，工作秘密的確定與保護程序不宜等同于國家秘密的確定與保護程序，而應突出其簡(jiǎn)易性的特點(diǎn)。簡(jiǎn)易程序是指行政機關(guān)和授權單位省略、簡(jiǎn)化或合并國家秘密確定與保護程序的某些步驟和環(huán)節，在較短時(shí)間之內確定與保護工作秘密的程序。簡(jiǎn)易性不是隨意性，而是相對于國家秘密確定與保護程序的法定性、嚴格性而言，適當降低其標準。
(四)內容的保密性
一個(gè)事項被確定為工作秘密后，相關(guān)行政機關(guān)或授權單位應參照關(guān)于國家秘密保護措施的管理規定，對工作秘密涉密載體的產(chǎn)生、保存、流轉和銷(xiāo)毀等各個(gè)環(huán)節作出具體規定，并根據工作需要的原則，合理劃定接觸范圍。但是，保守工作秘密與保守國家秘密稍有不同，國家秘密關(guān)系到國家的安全和利益，保守國家秘密的絕對安全是最高目標、最高原則，對此沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地;而工作秘密則涉及到利益平衡或損害衡量原則，即當保密與公開(kāi)的邊界出現模糊，不容易確定時(shí)，通過(guò)利益平衡原則，根據對社會(huì )的損害與效益分析，決定是否應該保密和公開(kāi)。
(五)責任的行政性
保守工作秘密是國家公務(wù)人員的法定義務(wù)，一般由《公務(wù)員法》予以規定。我國《公務(wù)員法》第十二條明確規定，公務(wù)員有保守國家秘密和工作秘密的義務(wù)。國外也有類(lèi)似的規定，只不過(guò)規定得更加寬泛，涵蓋了國家秘密、工作秘密和在工作中知悉的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私。比如法國1983年頒布的《國家和地方公務(wù)員一般地位法》第26條規定，公務(wù)員對在執行職務(wù)當中或因執行職務(wù)關(guān)系所得到的秘密、所知悉的事實(shí)、文件和報告都有保密義務(wù)。如果政府部門(mén)的公務(wù)員或授權單位的辦事員不經(jīng)授權泄露工作秘密，就違犯了《公務(wù)員法》，依法應承擔行政責任。
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