農村建房用地管理現狀調研報告
近年來(lái)，隨著(zhù)我縣農村經(jīng)濟持續快速發(fā)展，農民收入水平大幅度提高，居住條件得到了明顯改善。但是，在不斷高漲的農村建房熱潮中，農民個(gè)人建設用地普遍存在著(zhù)“不批就建，少批多建，無(wú)序亂建”等現象，既違反集約節約用地政策，對耕地保護工作帶來(lái)了巨大壓力，也嚴重影響了村容村貌和農村經(jīng)濟的可持續發(fā)展，阻礙了社會(huì )主義新農村建設進(jìn)程。
一、農民建房用地存在的突出問(wèn)題
�。ㄒ唬┩恋乩眯б娴拖�。據土地利用更新調查數據顯示，目前我縣農村居民點(diǎn)用地20764公頃，按農村人口76萬(wàn)人計算，人均占地面積273平方米，遠遠高出國家規定的農村村鎮人均用地150平方米的上限標準。主要表現為：?jiǎn)螒?hù)用地面積較大，通常戶(hù)與戶(hù)之間都會(huì )留有巨大的間隙，并且前有禾場(chǎng)后有庭院，以及人為形成的灣子林，破壞和浪費了大量耕地;一戶(hù)多宅現象普遍，建新不拆舊、農村人口進(jìn)城不歸還宅基地等，造成相當數量的農村住宅和宅基地閑置荒廢;公路沿線(xiàn)建房盛行，但受公路控制紅線(xiàn)的約束，房屋與公路之間的土地基本閑置或低效利用。
�。ǘ┓课萁ㄔO布局散亂。大多數村民建房隨意選址，建設用地雜亂無(wú)序，一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側建房，形成不少空心村，也有相當一部分農民新房建設見(jiàn)縫插針，哪里地勢好、風(fēng)水好就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，住房的朝向、大小、高矮參差不齊，亂建亂占現象嚴重，村容村貌較差，浪費了大量土地資源，也不利于基礎設施配套，這些都與新農村各項建設要求格格不入，嚴重影響了村莊規劃的落實(shí)。
�。ㄈ┻`建現象非常普遍。 年以前，全縣90%以上的農戶(hù)都在新建住房前，到國土部門(mén)履行了申報審批程序，建房用地秩序較好。但自XX年以來(lái)，由于稅費改革取消了土地管理費，加之土地二輪延包實(shí)行長(cháng)久不變政策，農民以為個(gè)人建房不收費，并且是在私有土地上建房，可以按照自己的意愿隨意建設，主動(dòng)辦理申報審批手續的農戶(hù)數量也因此急劇下降。年起，每年辦理建房報批手續的農戶(hù)不到500戶(hù)，違法建房已成普遍現象。
�。ㄋ模╇[形市場(chǎng)極其活躍。在城市和集鎮規劃區、城郊結合部、交通區位優(yōu)勢明顯的區域，受城鎮化進(jìn)程加快和房?jì)r(jià)高企的影響，農民和集體經(jīng)濟組織往往不顧土地管理相關(guān)法律規定，在社會(huì )資金的加入下，采取對手成交、以租代征等方式變相交易集體土地，并非法在集體土地上進(jìn)行小產(chǎn)權房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，致使大量耕地被占用，擾亂了正常的城區建設用地和房地產(chǎn)秩序，造成了巨額土地收益流失。表現尤為突出的是斗湖堤城區及周邊地區，其中王崗村一、七組的小產(chǎn)權房群就是典型代表。
二、農民建房違法用地的主要原因
�。ㄒ唬┐迩f建設規劃滯后。我縣現行的土地利用總體規劃編制于上世紀末期，由于以前各級對規劃重視程度不夠，且缺少公眾參與，加上受當時(shí)農村發(fā)展情況及編制技術(shù)水平的限制，規劃從一開(kāi)始執行就顯現出它的不適應性。雖然現在土地修編已經(jīng)完成，但仍然缺少可以有效規范和引導農民建房的村鎮建設規劃，導致違法建房的行為時(shí)有發(fā)生，出現了公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的現象。盡管在推進(jìn)新農村建設過(guò)程中各村都制訂了村莊建設規劃，但大部分都無(wú)法與土地利用總體規劃相銜接，規劃的控管作用并不明顯。
�。ǘ└乇Ｗo政策受限。農村稅費改革實(shí)施后，我省對涉及占用耕地的，由所在的集體經(jīng)濟組織負責落實(shí)占補平衡，但現實(shí)情況是絕大部分集體經(jīng)濟組織既無(wú)財力也無(wú)能力來(lái)落實(shí)，致使農民建房的耕地占補平衡成為一句空話(huà)。國家實(shí)行土地的用途管制，嚴格控制農用地轉為建設用地，即使是農民建房占用農用地，也要報經(jīng)政府授權的市人民的政府批準農用地轉用審批手續，但受到土地利用計劃、農民建房用地的面廣點(diǎn)多及隨機性的影響，需要大量扎實(shí)的工作投入才能辦理規范的農民建房用地審批手續。
�。ㄈ┙ㄔO管理缺位越位。一方面是部門(mén)和鄉管理職責缺位。年以前，國土部門(mén)基本上實(shí)行的是自收自支財務(wù)體制，處于唯錢(qián)管地的狀態(tài)，出于部門(mén)利益追求和生存考慮，忽視和放松了農民建房用地管理。在實(shí)際工作中，鄉鎮政府履行耕地保護的責任也不夠，在經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護上，更加傾向于經(jīng)濟發(fā)展。同時(shí)，縣直相關(guān)部門(mén)普遍認為農民建房用地是國土部門(mén)的事，配合管理力度不夠，加上機構改革后，鄉鎮國土資源管理人手少且素質(zhì)參差不齊，造成了土地違法行為多發(fā)。另一方面是村級管理越權或越位。部分村干部片面理解土地管理相關(guān)法律制度，以所有者和管理者的雙重身份，越位行使對集體土地的完全所有權，擅自將農用地出讓、轉讓、出租用于非農業(yè)建設，謀取經(jīng)濟利益，違反了國家土地用途管理制度，造成了農村用地秩序紊亂。
�。ㄋ模┤罕姺梢庾R淡薄。由于農村個(gè)人建房用地需求的`急速增長(cháng)，群眾對國家惠農政策認識不足，以及珍惜保護土地意識淡薄，不少農民群眾思想上存在一些錯誤觀(guān)念和不良傾向，助長(cháng)了農村個(gè)人建房用地隨意性，導致農村個(gè)人建房用地管理出現了較為混亂的局面。同時(shí)，土地管理法對農民違法用地建房實(shí)行只能拆除的特殊處罰措施，而依法拆除新建房，農民經(jīng)濟損失大，會(huì )產(chǎn)生許多不穩定因素，因而真正拆除的違建房少之又少，違法成本幾乎可以忽略不計，助長(cháng)了違法占地違法建設氣焰，導致城區及結合部非法哄搶及轉讓宅基地甚至耕地建房的現象愈演愈烈。
三、加強農民建房用地管理的建議
�。ㄒ唬┙R抓共管的聯(lián)動(dòng)機制。目前，國土資源管理已經(jīng)形成較為完善的制度框架，其中關(guān)于農民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的規定也在各級關(guān)于宅基地的文件中均有出現，關(guān)鍵是要加以貫徹落實(shí)，并針對出現的矛盾和問(wèn)題，出臺切合實(shí)際具有可操作性的措施。一方面，要加強農民建房用地管理考核。充分發(fā)揮鄉鎮人民的政府在農村宅基地審批中的審核作用，對各鄉鎮農民建房用地管理狀況實(shí)行考核和責任追究。建議在縣政府對鄉鎮的重點(diǎn)工作綜合考核體系中，加入國土資源管理考核指標，除考核容易留于形式的耕地和基本農田保護外，重點(diǎn)內容應放在涉及面廣的農民建房用地管理上;在鄉鎮對村級的年度考核中，也應把農民建房用地管理放在與計劃生育、社會(huì )治安同等的位置。另一方面，部門(mén)要形成規范農民建設用地管理的合力。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執行有關(guān)農村集體建設用地法律和政策的通知》的規定，結合農民建房的一些程序性要求，電力、供水部門(mén)憑農民取得的合法建設用地通知書(shū)及規劃許可證（包括改擴建）通電、通水;房產(chǎn)部門(mén)憑土地使用證書(shū)和規劃許可證辦理房屋產(chǎn)權登記;對涉及農民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性建房的，工商稅務(wù)部門(mén)憑合法的土地房屋產(chǎn)權證明辦理工商稅務(wù)登記。
�。ǘ┐罅ν菩修r村建設用地整理。據公安縣土地節約和集約利用研究專(zhuān)題報告顯示，到2020年，全縣農村居民點(diǎn)整理潛力為14542。8公頃，但農村建設用地復墾整理在我縣尚未真正展開(kāi)，而江浙一帶經(jīng)濟發(fā)達地區早已嘗試并受益。根據《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》和省國土資源廳有關(guān)文件的規定，在符合規劃的前提下，將若干農村建設用地地塊整理復墾為耕地或農用地后并經(jīng)國土資源部門(mén)驗收后納入增減掛鉤指標儲備庫，試點(diǎn)市縣國土資源部門(mén)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，使用增減掛鉤指標的新增建設用地不占用土地利用計劃指標，不繳納新增建設用地有償使用費和耕地開(kāi)墾費。在如此政策背景下，建議按照先易后難的原則，積極推行農村建設用地復墾整理，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節約集約利用建設用地，優(yōu)化城鄉建設用地布局。對新建中心村或居民點(diǎn)所需用地作為村組公共用地，不承包到各家各戶(hù)，為農民建房相對集中創(chuàng )造條件;對已分到農戶(hù)需調整承包經(jīng)營(yíng)權的，可以用復墾新增加的耕地來(lái)調整平衡，多余的耕地村組統一對外發(fā)包用于農業(yè)生產(chǎn)，農戶(hù)復墾的擁有優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)權。
�。ㄈ┘哟笸恋仉[形市場(chǎng)整治力度。土地隱形市場(chǎng)非常普遍的一個(gè)手段就是利用戶(hù)口遷移轉賣(mài)土地，必須采取相應的對策加以整治。比如對遷入中心城區的農業(yè)戶(hù)口，村組不論什么情況均不安排宅基地;對遷入城郊和城鄉結合部的農業(yè)戶(hù)口，采取限制措施安排宅基地，由遷出地村組和國土資源所、遷入地村組和國土資源所共同確認是否符合申請宅基地條件。此外，加強土地價(jià)值明顯地區村組干部群眾的教育管理，預防土地違規交易。對在非法轉讓耕地上新建的小產(chǎn)權房，要組織強有力的專(zhuān)班，從重從嚴查處，甚至強制和拆除部分影響大的違法建筑，讓違法者不僅無(wú)利可圖，還要付出高昂的成本，從而震懾和打擊隱形交易后違法用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現象。
�。ㄋ模┌l(fā)揮規劃的管控和引導作用。在充分征求公眾意見(jiàn)的基礎上，盡快實(shí)現土地利用總體規劃和村莊建設規劃的完全對接，用來(lái)控管和引導農民建房。特別是在新農村建設過(guò)程中，要注重發(fā)揮項目建設效益，避免重視房屋道路等基礎設施建設，輕視鄉風(fēng)文明、管理民主;重視農業(yè)生產(chǎn)條件建設，輕視村莊環(huán)境綜合整治，造成只見(jiàn)新房不見(jiàn)新村的現象，發(fā)揮項目建設的整體功能。各部門(mén)要在項目規劃設計時(shí)充分征求農民意愿，從農民生產(chǎn)生活的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮各項目的作用，在引導農民新村建設時(shí)，可以依托項目先行搞好基礎配套設施，然后農民視生產(chǎn)生活的條件逐步改善居住條件。同時(shí)，各支農項目也要優(yōu)先考慮小城鎮周邊的道路、水、電建設，為農民進(jìn)城鎮居住創(chuàng )造條件。政府還應出臺優(yōu)惠政策，在防止出現新的違法用地情況下，鼓勵社會(huì )資金投入到小城鎮進(jìn)行農民公寓建設。
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