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關(guān)于規劃區農民住宅建設的調研報告
根據建設局黨委學(xué)習實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)，著(zhù)力研究影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題、影響社會(huì )和諧穩定的突出問(wèn)題、群眾反映強烈的突出問(wèn)題的要求，我局抽調業(yè)務(wù)骨干，對既事關(guān)農民的切身利益、也直接制約著(zhù)我縣城鄉一體化推進(jìn)的農民住宅建設和管理問(wèn)題進(jìn)行了調查，由于時(shí)間關(guān)系，我們把調查的重點(diǎn)放在具有代表性的城關(guān)鎮和和平鎮。通過(guò)調查發(fā)現，規劃區內的農民建房問(wèn)題已越來(lái)越嚴重，大量的搶占、亂占集體閑散地、無(wú)證建設、擅自加層等現象較為普遍，如何解決規劃區農民住宅建設和管理問(wèn)題，顯得尤為重要和迫切。
一、我縣規劃區農民住宅建設存在的主要問(wèn)題
一是建設亂。許多村莊“只見(jiàn)新房、不見(jiàn)新村”，“只見(jiàn)新村，不見(jiàn)新貌”，農村居民點(diǎn)布局分散，沒(méi)有形成集中布局的勢態(tài)。農民根據自己喜好，自行零散建設，建設無(wú)序，往往或呈“線(xiàn)性擴張”，公路、村內道路修到哪里，新房就建到哪里，沿路臨街搭建生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性用房比較普遍;或呈“環(huán)狀擴張”，新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新房林立，村內破破爛爛，農民建新不拆舊，農村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，“一戶(hù)多宅”、“空心村”等現象比較普遍。
二是配套差。絕大部分村莊內的道路、給水、排污、電力、通信、綠化都缺乏規劃布置，配套性與共享性差，普遍存在路面不硬、污水亂排、電線(xiàn)亂拉、管道亂埋等現象，導致了村莊生活環(huán)境質(zhì)量差。
三是違章建筑多。雖然這幾年政府相關(guān)部門(mén)加大了農村宅基地和農村建房的管理力度，但由于缺乏有效的手段，農民建房違法用地和違法建設現象仍十分突出，特別是近幾年借城鎮建設之機違法搶建之風(fēng)日盛，違法搭建、擅自加層等違反規劃現象十分普遍，和平鎮袁家營(yíng)村被調查的312戶(hù)村民中，有240戶(hù)存在不同程度的違法建設，竟占調查總戶(hù)數的77%，他們有的擴大宅基地面積建設，有的搶占集體土地建設，有的 擅自在原一層房屋上加層。
四是農房質(zhì)量差。 在傳統城鄉二元結構的管理體制下，重城市、輕農村，在村鎮建設管理方面缺乏操作性強的法律、法規和政策。加上農民建房量大面廣，各級和各有關(guān)部門(mén)對農民的住宅建設從規劃選址、修建性詳規編制、建筑設計到施工管理，都缺乏有組織的指導和幫助。長(cháng)期以來(lái)政府對農村建筑市場(chǎng)監管的缺位，農民建房施工隊伍無(wú)資質(zhì)、無(wú)正規設計圖紙、無(wú)施工合同現象較為普遍。大部分農村住宅是由個(gè)體工匠拼湊成的小施工隊憑經(jīng)驗施工，質(zhì)量難以保證，存在較大安全隱患。
二、農民住宅建設和管理難的主要原因
(一)土地供需矛盾突出
1、需求強烈。目前，農村經(jīng)濟發(fā)展較快，農民要求改善居住條件的愿望也相對比較迫切，加上上世紀八十年代出生的人口到了結婚高峰期，以致農民建房需求相對比較集中。
2、供給短缺。開(kāi)展全國土地市場(chǎng)秩序治理整頓之后，國家實(shí)行“地根”緊縮政策，政府可安排的土地總量大為減少。在此背景下，加上一些地方對農民建房重視程度不夠，使得農村個(gè)人建房土地指標分配不夠到位。這樣，由于受土地用途管制、建設用地指標限制，致使一些村即使有規劃，村民建房的審批仍然無(wú)法有序進(jìn)行。
(二)規劃布局缺乏銜接
一是“兩個(gè)規劃”不銜接。由于土地利用總體規劃和村鎮建設規劃編制不同步，在編制規劃時(shí)又沒(méi)有充分考慮農民建房需求，導致許多村莊周邊沒(méi)有預留相應的建設用地。兩個(gè)規劃不統一、不銜接，使許多農民建房不能同時(shí)符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃。村莊規劃審批權在地方政府，調整相對容易。土地利用總體規劃用地布局的調整審批權在省政府，調整較難，如涉及基本農田調整還要報國務(wù)院批準，要調整就更難。新村選址涉及基本農田無(wú)法調整，土地利用總體規劃劃定的建設用地農民又不愿去，農民建房受到很大制約。
二是某些村莊規劃過(guò)度超前，群眾難以接受。大部分村民習慣在房前屋后從事農業(yè)和家庭加工業(yè)，如果住宅過(guò)度集中，勢必給農民從事生產(chǎn)活動(dòng)帶來(lái)不便。同時(shí)由于按村莊規劃的建設對配套設施要求較高，相應的費用也高，一些農民負擔不起。
三是規劃和政策的調整導致農民建房無(wú)法報批。部分農民建房受城市規劃、項目建設的制約較大，特別是城郊結合部，一些重要區塊、重大項目的修建性詳細規劃尚未確定，村民點(diǎn)的選址與規劃一時(shí)無(wú)法落實(shí)。目前，**縣城10平方公里控制性詳細規劃編制工作正在編制中，除和平、夏官營(yíng)外，有的鎮甚至還沒(méi)將控制性詳細規劃編制列入議事日程，嚴重影響了規劃區農民住宅建設的正常審批。
(三)農村建房用地困難
一是選址在基本農田上的村民點(diǎn)受土地利用總體規劃的控制無(wú)法實(shí)施。全國開(kāi)展土地市場(chǎng)秩序治理整頓之后，除重點(diǎn)工程建設需要，經(jīng)國務(wù)院批準征用基本農田外，嚴格禁止將基本農田用于建設項目，在基本農田上的村民點(diǎn)規劃由此就成了一紙空文。
二是宅基地調換難。在村莊規劃點(diǎn)集中建造村民住宅，必然涉及隊與隊之間、戶(hù)與戶(hù)之間宅基地調換問(wèn)題。由于二輪土地承包時(shí)基本上沒(méi)有預留建房用地，而法律規定非經(jīng)承包權人同意，不得收回或調換承包田，承包人在調換土地時(shí)往往要價(jià)較高甚至漫天要價(jià)，村民之間難以達成共識，無(wú)形中加大了村民建房的難度。同時(shí)由于對村民建房用地調節不力，加上農村宗族和派性等歷史原因，使得宅基地調換更加困難。這是許多村有規劃、有指標，但村民點(diǎn)建設遲遲不能啟動(dòng)的主因。
三是個(gè)別村民要求過(guò)分。一些重點(diǎn)工程建設涉及的村莊，村民借土地征用之機，對拆遷安置提出過(guò)分要求，不給滿(mǎn)足就不讓征地、不讓進(jìn)場(chǎng)，阻礙建設，也是導致 農村建房用地困難的一個(gè)重要原因。
三、加強農民住宅建設和管理工作的對策
(一)推進(jìn)農民住宅建設方式的變革
一是解決農民住宅的形式問(wèn)題。它是一個(gè)物質(zhì)的、外化的問(wèn)題，它與農民的思想觀(guān)念、區域經(jīng)濟發(fā)展水平、管理體制等內在問(wèn)題密切相關(guān)，只有這些內在的問(wèn)題解決好了，外在的問(wèn)題才能得到相應的解決。最近我縣相關(guān)職能部門(mén)正在積極探索規劃區內農村建房的管理辦法，結合重點(diǎn)工程建設的拆遷安置，試圖引導農民住宅建設由立式改為套式，由分散的單門(mén)獨院建房到集中的公寓式住房安置小區安置，北關(guān)小區就是環(huán)城東路南段建設拆遷農民的安置與商住樓開(kāi)發(fā)結合的一個(gè)試點(diǎn)。但是由于經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構，農民期望值等的差異，就目前來(lái)看，這種發(fā)展模式在我縣推廣還存在一定的阻力。
二是鼓勵統建聯(lián)建公寓式住宅、集中興建新型農村社區。從我縣城和幾個(gè)重點(diǎn)鎮規劃區人均土地面積和農民人均收入水平來(lái)看，農民的住宅建設，其規劃、建設應與城市化相銜接。在建設規劃上，應體現長(cháng)效性和統一性，在用地指標安排上應結合存量靈活調劑，增強村級調控能力;在建筑形式上應盡量統一，實(shí)用美觀(guān)。根據人多地少的實(shí)際和城市化發(fā)展需要，調整現行農民住宅建設政策，積極探索農村節地型新社區建設的新模式。按照農村宅基地“一戶(hù)一宅、拆舊建新、集聚節約、保護耕地”的原則，堅持以人為本，精心設計，提高施工質(zhì)量，使農村住宅既適應現代生活需要，又具有鮮明的地方特色和濃郁鄉土風(fēng)情，安全、適用、經(jīng)濟、美觀(guān)、節能、環(huán)保。積極引導農民采取“立改套”、“散改集”和小區式改造整理等方式，鼓勵統建、聯(lián)建和建造公寓式住宅。城市近期建設規劃區范圍內的行政村，力求實(shí)行既有利于節省土地、優(yōu)化人居環(huán)境，也能與城鎮化高度整合的 公寓式建房安置，積極向空中發(fā)展，建設多層、小高層和高層住宅。
(二)建立健全農民住宅建設利益導向機制
一是鼓勵村莊整理，優(yōu)化資源利用。加快“城中村”改造步伐，允許以房屋置換土地，獲取建房指標，加大宅基地整理力度，盤(pán)活閑置建設用地。土地整理后增加的農用地屬村集體所有。村莊整理指標要全部用于農民建房。農民以“立改套”形式建造住宅的，建房用地先征為國有，首先消除農民住宅產(chǎn)權登記、上市交易等障礙。把節約出來(lái)的土地收益返還村集體，主要用于農民社保和小區配套、物業(yè)管理資金以及發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。對通過(guò)村莊整理實(shí)現自然村縮減的，政府要適當給予補助和獎勵。國土資源部門(mén)要利用好村莊整理的有關(guān)土地政策，切實(shí)解決宅基地所需指標。探索市場(chǎng)交易，條件允許的可以進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)。
二是科學(xué)合理分配建房指標。年度用地指標分配，優(yōu)先考慮并保證一定比例的指標用于農民住宅建設，切實(shí)解決農民住宅建設難。土地指標的分配與建房需求量、土地利用效率、宅基地復墾、違法用地查處力度掛鉤，對宅基地復墾、土地整理成效明顯的村莊在指標上給予一定傾斜，促進(jìn)村民建房與宅基地復墾、違章建筑清理的良性循環(huán)。
三是加強對土地指標使用情況的跟蹤監督，確保用于住宅困難戶(hù)建房。在建房指標分配上要堅持規范操作，采取逐級審核和社會(huì )公示相結合的辦法。做好土地指標在鎮、村之間的調劑，盤(pán)活土地指標，提高土地指標使用效率，讓歷年積累而沒(méi)有使用的農轉用指標真正落實(shí)在農民住宅建設上。對能通過(guò)自行調劑解決住宅建設用地的住房困難戶(hù)，可優(yōu)先安排住宅建設指標，并作出書(shū)面承諾，保證今后不再申請建房的村民，可考慮給予適當的經(jīng)濟獎勵。
(三)完善農民住宅建設服務(wù)體系
一是統籌協(xié)調，突破農民住宅建設的規劃制約。加強城市總體規劃與土地利用總體規劃相銜接，確保兩個(gè)規規劃對接。妥善處理好遠期與近期、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、生產(chǎn)與生活等方面的關(guān)系。按人口向城鎮和中心村集中的原則，打破自然村與自然村、村民小組與村民小組的界限進(jìn)行規劃。抓住土地利用總體規劃修編的有利時(shí)機，保證已有規劃農村居民點(diǎn)的合理用地。組織精干力量，開(kāi)展農村居民點(diǎn)規劃選址落地專(zhuān)項工作，集中精力加快農村居民點(diǎn)規劃選址和詳規修編進(jìn)度。
二是探索土地置換辦法。探索集體土地置換辦法，促進(jìn)自然村向中心村、中心鎮集聚。在協(xié)商一致的基礎上，利用集體預留的機動(dòng)地和外出經(jīng)商或務(wù)工農民棄包交回集體的土地，換取規劃區內農民的承包地;農民需跨村街道建房的，由相關(guān)鎮(街道)、村，協(xié)商進(jìn)行土地置換。具備條件的農戶(hù)可將戶(hù)口遷到規劃點(diǎn)所在地的行政村組，并申請宅基地，原宅基地退還原村組并復墾。
三是統一設計、免費提供通用圖設計圖紙。根據我縣的規劃區農民經(jīng)濟發(fā)展水平，結合農民住宅建設的功能需求，為農民統一設計、免費提供通用圖設計圖紙，及時(shí)完善農房建設通用圖，從結構、功能、外觀(guān)、環(huán)保、節能、節材等方面進(jìn)行完善，以滿(mǎn)足農村住宅建筑形式多樣化、個(gè)性化的需求，為農民群眾設計推出一批既符合農民居住習慣又體現當地自然人文特色的居民建筑精品。
四是打造平安工程。堅持“憑圖施工、內行人建房、憑合同審批”的工作要求，加強農村建筑工匠的培訓、加強施工隊伍和施工環(huán)節管理，將規劃區農民住宅建設管理從土地使用審批、登記延伸到建筑施工管理。加強農民建房法律法規政策宣傳，引導農民科學(xué)建房，提高農村房屋防災能力。建立健全農村建筑安全、工程質(zhì)量監管的長(cháng)效機制，加強對村鎮建筑工匠的培訓和資質(zhì)管理，推行建筑許可證制度，堅持有圖施工、持證上崗、按圖施工，保證農民住宅建設的安全與質(zhì)量。
五是完善管理制度，簡(jiǎn)化報批程序。積極探索便捷的農民住宅建設和管理審批辦法。在各鄉鎮設立專(zhuān)門(mén)窗口受理農民住宅建設申請，相關(guān)部門(mén)定期現場(chǎng)辦公、聯(lián)合審批，提高審批效率。對因規劃調整“轉而未供”的土地，農村個(gè)人建房因設定的規劃在現階段無(wú)法實(shí)施的，在規劃控制范圍內和人均用地總量范圍內，可實(shí)行“長(cháng)規劃短安排”，在規劃要求不變，允許短期有條件的報批使用。同時(shí)要設法降低或減免農民住宅建設的各項費用，減輕農民住宅建設負擔。 ( 報告范文 baogao.cnrencai.com)
六是加大幫扶力度。加快農村住房困難戶(hù)解困步伐，對無(wú)力建房的困難戶(hù)、危房戶(hù)，可結今年全省危舊房改造關(guān)于困難群眾住房救助政策，以村為單位，建造一批臨時(shí)性“廉租房”，供其暫時(shí)安頓過(guò)渡;也可通過(guò)村集體統一調劑農戶(hù)新建住宅后閑置的部分舊房，安置一批無(wú)力建房的無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)，確保其居住安全。
七是解決農民后顧之憂(yōu)。按照“依法規范、分類(lèi)指導、有序開(kāi)發(fā)、多予少取、讓利于民”的原則，加快村留地開(kāi)發(fā)利用，強化村留地資產(chǎn)管理，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。適應經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)需要，加快建立城鄉統一的戶(hù)籍登記制度，做好失地農民基本生活保障工作，切實(shí)維護農民利益和社會(huì )穩定。
(四)切實(shí)加強對農民住宅建設的管理工作
一是認識農民住宅建設和管理的重要性。農民住宅建設和管理問(wèn)題關(guān)系農民切身利益，事關(guān)農村穩定大局和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局，這不僅是一個(gè)社會(huì )問(wèn)題，更是一個(gè)民生問(wèn)題。解決規劃區內農民住宅建設和管理問(wèn)題，有利于促進(jìn)城市化、工業(yè)化、農業(yè)現代化，有利于破解農民住宅建設難、土地征收難，有利于增加農民福利、促進(jìn)農村穩定。因此要從堅持執政為民、集約發(fā)展的高度，切實(shí)增強搞好農民住宅建設和管理工作的緊迫感和責任感。
二是切實(shí)抓好農民住宅建設工作。把解決農民住宅建設問(wèn)題作為“走進(jìn)矛盾，破解難題”的一個(gè)專(zhuān)項任務(wù)來(lái)抓�？h鄉(鎮)兩級政府主要領(lǐng)導應親自抓，確定分管領(lǐng)導，明確責任部門(mén)和責任人，盡快制訂工作方案，落實(shí)政策措施，同時(shí)要加強各相關(guān)部門(mén)協(xié)調，改善和強化服務(wù)，合力攻堅，及時(shí)化解規劃區農民住宅建設中的各類(lèi)矛盾。
三是加大違法建房整治力度。針對違法建房普遍、情況復雜的現狀，政府要高度重視，加大力度，周密部署，妥善處理。由各職能部門(mén)配合、鄉鎮政府負責，組織開(kāi)展規劃區內違法建房的專(zhuān)項整治活動(dòng)�？h國土資源、規劃建設等部門(mén)為拆除違法建設的執法主體，應積極承擔執法責任，公安、工商、電力、供水等部門(mén)應密切配合，新聞輿論宣傳部門(mén)做好宣傳教育，形成強大的宣傳輿論氛圍，爭取全社全的理解和支持，使規劃區農民建房逐步走向規范化發(fā)展的道路。
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