什么是PPP項目融資模式
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PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目�；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。
公私合營(yíng)模式(PPP)，以其政府參與全過(guò)程經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)受到國內外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營(yíng)權方式轉移給社會(huì )主體(企業(yè))，政府與社會(huì )主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會(huì )主體的投資風(fēng)險減小。
PPP模式的內涵主要包括以下四個(gè)方面：
第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動(dòng)，是項目融資的一種實(shí)現形式，主要根據項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
第二，PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個(gè)周期負責。PPP方式的操作規則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來(lái)，還能有效地實(shí)現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現實(shí)意義。
第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無(wú)利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個(gè)問(wèn)題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線(xiàn)土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項目的積極性。
第四，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時(shí)雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。
PPP模式的典型結構為：政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或對項目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(cháng)期的特許經(jīng)營(yíng)權和收益權來(lái)?yè)Q取基礎設施加快建設及有效運營(yíng)。
PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通(公路、鐵路、機場(chǎng)、港口)、衛生(醫院)、公共安全(監獄)、國防、教育(學(xué)校)、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì )發(fā)展計劃。已完成36個(gè)項目，投資額60億美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機場(chǎng)、2個(gè)監獄、1個(gè)水庫。年投資規模由模式實(shí)施以前的'3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來(lái)增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫院的建設和運營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)(PPP)模式”法案，該法對國家管理部門(mén)執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱(chēng)，已經(jīng)列入2004年至2007年四年發(fā)展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。促進(jìn)中國基礎設施建設項目的民營(yíng)化。在中國基礎設施建設領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現實(shí)價(jià)值。中國政府也開(kāi)始認識到這些重要價(jià)值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。
以下幾個(gè)因素是成功運作PPP模式的必要條件：(1)政府部門(mén)的有力支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責任會(huì )隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任———為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設施和服務(wù)———卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等。
(2)健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營(yíng)、管理和維護等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過(guò)完善的法律法規對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。
(3)專(zhuān)業(yè)化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營(yíng)權的方式，進(jìn)行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持;另一方面需要專(zhuān)業(yè)化的中介機構提供具體專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。
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