淺談社會(huì )保障制度改革的國際經(jīng)驗與教訓

　　社會(huì )保障制度作為現代工業(yè)化社會(huì )化解各種社會(huì )風(fēng)險的重要制度手段，對外支撐企業(yè)競爭力和國家競爭力，對內是社會(huì )穩定器和安全網(wǎng)，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。

　　多層次社會(huì )保障是指除了國家舉辦的社會(huì )保險制度，還需建立來(lái)自財政轉移支付的社會(huì )救助制度和普惠型社會(huì )保護制度。

　　發(fā)達國家投資體制改革的目的是為了利用市場(chǎng)機制的方式來(lái)提高基金的收入能力和支付能力，以此達到保持當代參保人較低的繳費比例、減輕人口老齡化導致未來(lái)參保人繳費增加的經(jīng)濟壓力和實(shí)現代際公平的長(cháng)遠考慮。

　　就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩定。20世紀90年代以來(lái)，歐洲社會(huì )保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。

　　在經(jīng)濟發(fā)展處于上升時(shí)期待遇水平發(fā)展較快，有些國家甚至出現福利趕超，它們當時(shí)沒(méi)有意識到經(jīng)濟增長(cháng)進(jìn)入穩態(tài)后的福利剛性問(wèn)題，也沒(méi)有意識到政治家為競選的需要而作出的過(guò)多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟發(fā)展水平。

　　社會(huì )保障制度作為現代工業(yè)化社會(huì )化解各種社會(huì )風(fēng)險的重要制度手段，對外支撐企業(yè)競爭力和國家競爭力，對內是社會(huì )穩定器和安全網(wǎng)，是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。目前，我國已建立起一套完整的社會(huì )保障制度體系，但這一制度體系還存在一些突出問(wèn)題。如何結合中國國情，汲取國際上社會(huì )保障制度建立和改革正反兩方面的經(jīng)驗和教訓，不斷完善我國社會(huì )保障制度，是一個(gè)重大理論和實(shí)踐課題。

　　社會(huì )保障制度的發(fā)展概況

　　社會(huì )保障制度起源于19世紀末的歐洲。130多年來(lái)，世界各國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不斷加快，人口結構中老齡化、少子化問(wèn)題逐漸凸顯。在這一歷史進(jìn)程中，許多國家不斷對社會(huì )保障制度進(jìn)行改革、完善，使之適應發(fā)展變化了的社會(huì )現實(shí)，保障公民基本生活，維護社會(huì )穩定。

　　在國際勞工組織下轄國際社會(huì )保障協(xié)會(huì )統計的170個(gè)社會(huì )保障制度(國家)中，依社保制度的建立時(shí)間可分為三個(gè)批次，這三個(gè)批次的社會(huì )保障制度均在不斷改革完善之中：第一批次是歐美等發(fā)達國家及部分南美洲前殖民地國家，它們在二戰之前就建立起社會(huì )保障制度;第二批次是二戰結束之后的20世紀50年代，在歐洲福利國家的帶動(dòng)下，非洲前殖民地國家和一些亞洲國家建立起社會(huì )保障制度;第三批次是90年代以來(lái)，一些實(shí)行改革開(kāi)放的發(fā)展中國家和轉型的前蘇聯(lián)東歐國家建立起社會(huì )保障制度。

　　在社會(huì )保障制度演進(jìn)與改革的歷史進(jìn)程中，幾代人的智慧結晶和上百個(gè)國家的不斷試錯對后人而言是一部百科全書(shū)，所謂后發(fā)者可以先至，就是因為讀“書(shū)”可以明理;尤其對大國而言，雖然社會(huì )保障具有建設周期長(cháng)和投入成本大等特征，但只要善于讀“書(shū)”且能吸取國外經(jīng)驗教訓，就可以走出大國的后發(fā)優(yōu)勢之道。

　　社會(huì )保障制度的國際經(jīng)驗

　　社會(huì )保障制度建設得好，就能成為國家治理和社會(huì )穩定的重要抓手，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )繁榮、安定;反之，社會(huì )保障可能成為經(jīng)濟社會(huì )效率低下甚至社會(huì )動(dòng)蕩的誘因。國際上，社會(huì )保障制度建設有一些重要經(jīng)驗教訓值得注意。

　　社會(huì )保障體系應成為國家治理體系的子系統。世界各國的社會(huì )保障制度差別很大，有的社會(huì )保障制度不僅沒(méi)有成為社會(huì )穩定器，反而經(jīng)常誘發(fā)社會(huì )不滿(mǎn)，甚至成為社會(huì )動(dòng)蕩的導火索。而有些社會(huì )保障制度在戰后70年里很少誘發(fā)社會(huì )抱怨和社會(huì )運動(dòng)，成為名副其實(shí)的社會(huì )安全網(wǎng)。造成這一區別的一個(gè)重要原因就是社會(huì )保障制度是否成為國家治理體系的子系統。以美國為例，無(wú)論是對底層民眾，還是政府公務(wù)員，或是自由職業(yè)者與中產(chǎn)階層，社會(huì )保障制度已成為社會(huì )團結的粘合劑和國家治理體系的子系統，成為各階層忠誠于國家和支持政治制度的媒質(zhì)。例如，美國社會(huì )保障對老年群體的反貧困效果十分明顯，老年貧困率僅為9%，但如果沒(méi)有社會(huì )保障就高達47%。

　　社會(huì )保障制度的多層次建設日益受到重視。多層次社會(huì )保障是指除了國家舉辦的社會(huì )保險制度，還需建立來(lái)自財政轉移支付的社會(huì )救助制度和普惠型社會(huì )保護制度。此外，要大力發(fā)揮市場(chǎng)作用，借助稅收優(yōu)惠的杠桿，鼓勵企業(yè)舉辦各種補充性制度和福利計劃，引導個(gè)人購買(mǎi)各種個(gè)性化金融產(chǎn)品。希臘的例子表明，國家舉辦的單一層次或一支獨大的制度結構不可能滿(mǎn)足所有人，其結果是事倍功半：財政不堪重負，國家承受較大壓力;福利層次越單一，就越依賴(lài)國家，由此陷入惡性循環(huán);形成“端起碗來(lái)吃肉，放下碗來(lái)罵娘”的社會(huì )文化。多層次制度下，福利來(lái)源渠道是多元的，總體福利水平并不差，且每個(gè)階層都可找到與之對應的制度層次，他們各得其所，各有其位。所以，能夠成為國家治理體系子系統的社會(huì )保障制度一定是多層次的。

　　繳費型與非繳費型計劃的制度邊界和功能定位應予以厘清。從經(jīng)費來(lái)源的角度看，社會(huì )保障主要由繳費收入形成的社會(huì )保險制度和來(lái)自于財政轉移支付的社會(huì )救助制度構成。經(jīng)費來(lái)源渠道的不同決定了其制度的功能定位各有側重：前者強調的是參與精神和共濟原則，制度建設應堅持精算平衡原則和財務(wù)可持續性;后者強調的則是社會(huì )公平和收入再分配，起到安全網(wǎng)的作用，實(shí)現政府提供社會(huì )保障這種公共服務(wù)的目標。本來(lái)，這兩個(gè)制度功能定位明確，相得益彰。但在有些國家，由于制度目標錯配，邊界模糊，功能交叉，社會(huì )保險制度不得不過(guò)多地占用財政資源，社會(huì )救助的財力分散，兩個(gè)制度不能匹配，社會(huì )各方都不滿(mǎn)意。

　　發(fā)達國家越來(lái)越重視投資收益的重要性。30多年前，用社會(huì )保險基金進(jìn)行投資的發(fā)達國家不是很多，維持收支平衡是大多數國家追求的目標。但自1990年美國將養老保險繳費率提高到12.4%以來(lái)，建立資金池和提高收益率的做法越來(lái)越多，目前在美國2.8萬(wàn)億美元的養老基金余額中，大約2/3來(lái)自購買(mǎi)國債的收益;緊隨美國之后，加拿大于1997年、日本和韓國于2000年相繼建立起市場(chǎng)化、多元化和國際化的社會(huì )保險基金投資機構，投資收益率十分可觀(guān)。發(fā)達國家投資體制改革的目的是為了利用市場(chǎng)機制的方式來(lái)提高基金的收入能力和支付能力，以此達到保持當代參保人較低的繳費比例、減輕人口老齡化導致未來(lái)參保人繳費增加的經(jīng)濟壓力和實(shí)現代際公平的長(cháng)遠考慮。

　　社會(huì )保障制度改革要注意的問(wèn)題

　　對社會(huì )保障制度而言，改革是永恒的話(huà)題，改革每時(shí)每刻都在發(fā)生。一部社會(huì )保障制度史，就是一部社會(huì )保障改革史。在不斷改革試錯的歷史過(guò)程中，許多國家社會(huì )保障制度改革的經(jīng)驗教訓同樣值得注意和反思。

　　社會(huì )保障改革一定要抓住歷史機遇。社會(huì )保障改革具有明顯的窗口期，一旦窗口關(guān)閉，機遇將擦肩而過(guò)。二戰后，英國于1946年宣布建成福利國家，同時(shí)對傳統的“碎片化”福利制度予以整合，首創(chuàng )“大一統”的制度模式。第一批次的發(fā)達國家和第二批次的國家紛紛效法，但只有北歐等少數國家改革成功，廣大西歐和南歐國家則由于種種原因只建立了福利國家，卻未完成“碎片化”整合的任務(wù)。以法國為代表的“碎片化”福利國家經(jīng)常誘發(fā)各種社會(huì )騷亂和社會(huì )運動(dòng)，但它們回天無(wú)力，就連提高退休年齡在過(guò)去的20年里都成為一個(gè)頑疾。

　　有利于促進(jìn)就業(yè)越來(lái)越成為社會(huì )保障的改革取向。就業(yè)是民生之本，保民生就是保穩定。20世紀90年代以來(lái)，歐洲社會(huì )保障改革的主要方向之一就是促進(jìn)就業(yè)。例如，社會(huì )保障要有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和全國勞動(dòng)力大市場(chǎng)的形成，具有良好的便攜性，否則將影響產(chǎn)業(yè)結構的升級、轉換和調整;要有利于拓寬就業(yè)增長(cháng)路徑，具有良好的可及性，適應第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)與非正規部門(mén)的就業(yè)需求，適應網(wǎng)絡(luò )時(shí)代就業(yè)多樣化的需求;要有利于保持勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性和提高勞動(dòng)參與率，福利水平要適當。歐洲一些國家之所以長(cháng)期保持兩位數失業(yè)率，就業(yè)市場(chǎng)“局內人—局外人”的對立格局之所以長(cháng)期存在，在很大程度上是這些國家的福利制度導致的結果。為此，北歐國家首創(chuàng )的“靈活保障”風(fēng)靡全歐。

　　經(jīng)濟上升時(shí)期要注意防止福利趕超。社會(huì )保障存在的發(fā)展周期決定其大致可以分為兩類(lèi)情況，一類(lèi)是處于從無(wú)到有、從小到大的后來(lái)者，它們大多處于制度建設期和成長(cháng)期;一類(lèi)是作為先行者，正處于制度調整和改革的“福利減肥”期，這是一個(gè)艱難的歷史時(shí)期。在反思其社會(huì )保障歷史進(jìn)程時(shí)，它們或多或少都曾出現過(guò)類(lèi)似的經(jīng)驗教訓，即在經(jīng)濟發(fā)展處于上升時(shí)期待遇水平發(fā)展較快，有些國家甚至出現福利趕超，它們當時(shí)沒(méi)有意識到經(jīng)濟增長(cháng)進(jìn)入穩態(tài)后的福利剛性問(wèn)題，也沒(méi)有意識到政治家為競選的需要而作出的過(guò)多承諾和大包大攬迎合了選民的民粹主義，實(shí)則超越了經(jīng)濟發(fā)展水平。

　　社會(huì )保障改革日益重視頂層設計和社會(huì )宣傳。幾十年來(lái)，社會(huì )保障制度改革的經(jīng)驗之一是國家對頂層一攬子設計的作用越來(lái)越重視，投入的精力越來(lái)越多，規劃藍圖的細節越來(lái)越精準，咨詢(xún)智庫和宣傳解釋的力度也越來(lái)越大。加拿大1997年實(shí)施的投資體制改革的經(jīng)驗值得注意。在加拿大的改革設計中，為建立資金池而提高繳費率所做的測算，為減輕子孫后代繳費壓力而建立投資體制所預測的投資收益，為提高收益率和減少市場(chǎng)風(fēng)險設計的投資體制所做的制度創(chuàng )新等，方案設計數易其稿，持續多年，不僅廣泛征求社會(huì )意見(jiàn)和咨詢(xún)智庫，還與各省多次協(xié)商，甚至到省里進(jìn)行專(zhuān)題講解和路演。

　　普遍采取參數式改革和結構式改革的方式以應對人口老齡化。20世紀末以來(lái)，在嬰兒潮退休高峰即將來(lái)臨、醫療條件和投入普遍提高、老齡化和全球化深入推進(jìn)的趨勢下，各國政府采取的應對措施主要有兩種，一是進(jìn)行參數式改革，即提高社會(huì )保險項目的繳費率和退休年齡，下調待遇水平，普遍收緊社會(huì )救助的受益資格，提高門(mén)檻和條件，縮小受益人口比例，減少支出規模;二是進(jìn)行結構式改革，進(jìn)行制度創(chuàng )新，加強繳費與權益之間的聯(lián)系，調動(dòng)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì )的積極性，擴大市場(chǎng)因素的作用，加強精算中性，追求精算平衡，強調精算公平。上述兩個(gè)特征是20世紀90年代以來(lái)美歐社會(huì )保障改革趨勢中分別采取的主要做法。

　　社會(huì )保障制度改革追求的目標模式要符合本國的基本國情。在世界范圍內，由于不同國家的歷史條件、文化特征各不相同，因此建立的社會(huì )保障模式也存在差異。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展變遷，在世界范圍的改革浪潮中，不同模式的社會(huì )保障制度既相互交融、取長(cháng)補短，同時(shí)又明確樹(shù)立起自己的追求目標，凝聚社會(huì )共識，以便在制定各項政策時(shí)能夠一以貫之，不以政府換屆和領(lǐng)導人的變更而隨意變化。例如，基于兩次世界大戰惡性通脹的痛苦歷史記憶，秉承俾斯麥模式的德國始終堅持現收現付的改革理念，但同時(shí)又不斷吸納其他模式的有益因素;而智利等拉丁文化傳統國家著(zhù)眼于提高儲蓄率，始終圍繞建立資本化賬戶(hù)而進(jìn)行制度創(chuàng )新，同時(shí)也不忘借鑒其他模式特點(diǎn)，建立本國的社會(huì )養老金制度。

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