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農村產(chǎn)權改革小革命
這種農村集體產(chǎn)權制度雖然有利于保障農民平等享有集體經(jīng)濟成果，對維護農村社會(huì )公平發(fā)揮了積極作用，但也存在傳統公有產(chǎn)權的通病。正是基于集體經(jīng)濟的基本特性，深化農村集體產(chǎn)權制度改革已經(jīng)成為破解農村眾多矛盾問(wèn)題的“關(guān)節點(diǎn)”，成為全面深化農村改革的“牛鼻子”。
在制度成效方面，明晰了每個(gè)村民在農村集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權份額，集體資產(chǎn)由共同共有變?yōu)榘捶莨灿�，產(chǎn)權制度發(fā)生了根本變化;在經(jīng)濟成效方面，通過(guò)改制，集體資產(chǎn)產(chǎn)權得以明晰，建立起農民增收的長(cháng)效機制;在社會(huì )成效方面，有效解決了長(cháng)期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、財務(wù)管理和收益分配等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì )矛盾，維護了城鎮化快速發(fā)展地區的社會(huì )穩定
在深化改革的大背景下，如何創(chuàng )新農村集體經(jīng)濟有效實(shí)現形式，直接關(guān)系到廣大農民的切身利益，關(guān)系農村基本經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展方向和農村社會(huì )治理體系的現代化，也關(guān)系到國家的戰略全局。不少學(xué)者專(zhuān)家認為，農村產(chǎn)權制度改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后中國農村的又一重大改革，是一場(chǎng)靜悄悄的革命。
資產(chǎn)變股權、農民當股東
改革農村集體產(chǎn)權制度，首先要搞清楚什么是農村集體經(jīng)濟。從理論上講，集體經(jīng)濟是集體成員利用共有資源和資產(chǎn)，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)。我國農村集體經(jīng)濟，有明確的憲法地位，與其他經(jīng)濟成份比，有三個(gè)基本特征。
首先，農村集體經(jīng)濟具有鮮明的中國特色。它既不同于馬克思恩格斯經(jīng)典理論中所提的集體經(jīng)濟，也不同于前蘇聯(lián)的集體農莊經(jīng)濟，是我們在實(shí)踐中不斷探索、創(chuàng )造出來(lái)的。一些農業(yè)專(zhuān)家概括為“三個(gè)性”：一是合作性(共有性)，集體資產(chǎn)由組織成員共同所有，資產(chǎn)收益和勞動(dòng)成果歸成員共同分享，權利義務(wù)均等。二是區域性(封閉性)，集體經(jīng)濟組織是指界定在一定區域范圍內，集體經(jīng)濟組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權利義務(wù)“進(jìn)”則“與生俱來(lái)”， “退”則“自然棄失”，不對外開(kāi)放。三是排他性，盡管集體經(jīng)濟組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉鎮，但每個(gè)集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權。
其次，農村集體經(jīng)濟是社會(huì )主義公有制在農村的具體體現。農村集體經(jīng)濟實(shí)行土地等生產(chǎn)資料成員集體所有，家庭經(jīng)營(yíng)與集體統一經(jīng)營(yíng)相結合，本質(zhì)是農民的合作與聯(lián)合，是社會(huì )主義公有制經(jīng)濟在農村的重要體現。
第三，農村集體經(jīng)濟實(shí)現形式豐富多樣、與時(shí)俱進(jìn)。從我國農村實(shí)踐看，由個(gè)人所有前提下的互助合作經(jīng)營(yíng)，到個(gè)人財產(chǎn)全部上交集體的“一大二公”體制，再到改革開(kāi)放后實(shí)行的統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)，農村集體經(jīng)濟在不同時(shí)期有不同的實(shí)現形式，具有旺盛的生命力和很大的包容性。
這種農村集體產(chǎn)權制度雖然有利于保障農民平等享有集體經(jīng)濟成果，對維護農村社會(huì )公平發(fā)揮了積極作用，但也存在傳統公有產(chǎn)權的通病。
一是歸屬不清。集體經(jīng)濟組織成員是個(gè)集合概念、動(dòng)態(tài)概念。集體成員人人有份，但有多少、在哪里說(shuō)不清楚，是個(gè)玻璃魚(yú)缸，“看得見(jiàn)、摸不著(zhù)”。有些村莊外來(lái)人口大量增加，原來(lái)一體化的村莊社區與集體經(jīng)濟組織日趨分離，新村民是不是集體經(jīng)濟組織成員、能不能分享集體經(jīng)濟好處成為問(wèn)題，新老村民的矛盾加劇。
二是權責不明。在絕大多數地方集體經(jīng)濟組織與村社自治組織合二為一，村干部成為集體資產(chǎn)運營(yíng)管理的自然“代理人”，集體經(jīng)濟常常成為“干部經(jīng)濟”。
三是保護不力。農村集體資產(chǎn)監管是個(gè)老大難問(wèn)題。一些村干部把集體資產(chǎn)看作“唐僧肉”，導致集體資產(chǎn)流失，帶來(lái)干群矛盾，也成為農民信訪(fǎng)的一大熱點(diǎn)。
四是流轉不暢。農村集體產(chǎn)權歸屬模糊，資產(chǎn)處置在村里事難議、議難成，有好的開(kāi)發(fā)機會(huì )往往錯失良機。
改變這種狀況，解決這些難題，出路唯有改革。中國農村產(chǎn)權制度改革最早始于上世紀90年代經(jīng)濟發(fā)達地區。進(jìn)入新世紀特別是10年代后，隨著(zhù)工業(yè)化和城鎮化進(jìn)程的明顯加快，各地加大了改革的力度，明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權歸屬，改變集體資產(chǎn)名義上“人人有份”、實(shí)際上“人人無(wú)份”的狀態(tài)，真正做到“資產(chǎn)變股權、農民當股東”，農民開(kāi)始分享現代化的成果。
據農業(yè)部統計，截至2013年底，全國已有2.8萬(wàn)個(gè)村和5萬(wàn)個(gè)組完成改革，量化資產(chǎn)4362.2億元，累計股金分紅1563.2億元，2013年當年分紅291.5億元。按省分析，上海、北京、廣東、江蘇和浙江5省(市)完成改制的村占全國完成改制村數的80%左右。
從各地的實(shí)踐看，改制的主要做法是將農村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營(yíng)性實(shí)物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)，經(jīng)過(guò)清產(chǎn)核資和評估以后，按照勞動(dòng)年限折成股份量化給本集體經(jīng)濟組織成員，同時(shí)提取一定比例的公益金和公積金(集體股)，主要用于村委會(huì )或社區公共管理和村民公共福利事業(yè)支出，并實(shí)行按勞分配與按股分紅。
一潭春水被一顆石子所打破，泛起了陣陣漣漪，這場(chǎng)靜悄悄的革命引發(fā)了諸多根本性變化。
在制度成效方面：明晰了每個(gè)村民在農村集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權份額，集體資產(chǎn)由共同共有變?yōu)榘捶莨灿�，產(chǎn)權制度發(fā)生了根本變化;建立了農村集體經(jīng)濟組織成員按股份(份額)分紅的制度，保障了集體經(jīng)濟組織成員的集體資產(chǎn)收益權;改制村普遍建立了權力制衡機制，農民群眾成為集體經(jīng)濟組織的投資主體、決策主體和受益主體，農村集體經(jīng)濟組織的治理結構發(fā)生了根本變化。
在經(jīng)濟成效方面：通過(guò)改制，為新型農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展創(chuàng )造了良好的環(huán)境。通過(guò)改制，集體資產(chǎn)產(chǎn)權得以明晰，建立起農民增收的長(cháng)效機制。以上海為例，2013年，全市237家村級改制集體經(jīng)濟組織中，有89家進(jìn)行了收益分紅，比上年增加了28家;年分紅總額5.38億元，比上年增加了1.12億元;人均分紅3042元。全國農村改革試驗區閔行區城鄉居民可支配收入比由2010年的1.53∶1縮小到2013年的1.48∶1，財產(chǎn)性收入在農民可支配收入中的占比由2010年的17.1%上升到2013年的18.3%。
在社會(huì )成效方面：通過(guò)“還權于民”式的產(chǎn)權制度改革，有效解決了長(cháng)期存在的因土地征占、資產(chǎn)處置、財務(wù)管理和收益分配等問(wèn)題引發(fā)的社會(huì )矛盾，維護了城鎮化快速發(fā)展地區的社會(huì )穩定。
正是基于集體經(jīng)濟的基本特性，深化農村集體產(chǎn)權制度改革已經(jīng)成為破解農村眾多矛盾問(wèn)題的“關(guān)節點(diǎn)”，成為全面深化農村改革的“牛鼻子”。
守住集體所有制的底線(xiàn)
總結各地經(jīng)驗，當前和今后一個(gè)時(shí)期，中國農村產(chǎn)權制度改革要以保護農村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益為核心，以創(chuàng )新農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革形式為手段，以建立農村集體資產(chǎn)、資金和資源運營(yíng)管理新機制為要求，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度，賦予農民更多的財產(chǎn)權利。
歸屬清晰就是明確農村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權歸誰(shuí)所有，也就是要明確改革的組織層級、集體資產(chǎn)的范圍、集體成員的身份;權責明確就是確定成員的權利和責任，既要明確成員對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等經(jīng)濟權益，又要明確集體成員行使對資產(chǎn)的決策、監督等民主管理權利;保護嚴格就是依法保護農村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法產(chǎn)權，使農民的合法權利不受侵害;流轉順暢就是促進(jìn)農村集體資產(chǎn)有序進(jìn)入流轉交易市場(chǎng)，實(shí)現平等交換。
需要強調的是，推進(jìn)改革不是一分了之、吃集體經(jīng)濟的“散伙飯”。推進(jìn)改革就要守住集體所有制的底線(xiàn)，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了;守住保護農民利益的底線(xiàn)，不能把農民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒(méi)了。改革既要調動(dòng)農民的積極性，又要體現農村集體經(jīng)濟的優(yōu)越性。農村產(chǎn)權制度改革不是要完全走公司化改制的路子，而是從農村實(shí)際出發(fā)，發(fā)展股份合作等多種聯(lián)合與合作，豐富農村集體經(jīng)濟的實(shí)現形式。
在推進(jìn)改革過(guò)程中，必須守住“一個(gè)堅持、二個(gè)防止、三個(gè)做到、四個(gè)有利于”的底線(xiàn)，即：堅持集體資產(chǎn)所有權，這是中國特色社會(huì )主義在農村的本質(zhì)特征，必須長(cháng)期堅守;防止在改革中少數人對集體經(jīng)濟的控制和占用、防止集體經(jīng)濟被社會(huì )資本所吞噬;做到公平公正、公開(kāi)透明、程序嚴密;有利于城鄉要素資源均衡配置和平等交換，有利于激活農村資源要素和激發(fā)農村集體經(jīng)濟活力，有利于保護農民財產(chǎn)權利，有利于形成農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農村社會(huì )穩定的內生動(dòng)力。
在此基礎上，遵循以下原則：一是依法依規。推進(jìn)農村產(chǎn)權制度改革應遵循《物權法》、《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《繼承法》等法律的相關(guān)規定，以及地方性法規和指導性意見(jiàn)的相關(guān)規定，同時(shí)要注意兼顧不同法律、政策之間的兼容性和關(guān)聯(lián)性。在改革過(guò)程中，各改制單位始終堅持改革必須依法依規，有政策的按政策要求辦，沒(méi)有政策依據的，由村民集體經(jīng)濟組織成員代表大會(huì )討論通過(guò)。二是因地制宜。面對千差萬(wàn)別、參差不齊的農村經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展情況，推進(jìn)農村產(chǎn)權制度改革不能搞“一刀切”，實(shí)踐中，各地應依據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況，因地制宜地選擇符合自身實(shí)際的改革形式和路徑。三是因事制宜。推進(jìn)農村產(chǎn)權制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的辦法，將權利交給村民自己，通過(guò)合法性、公開(kāi)性、民主性相結合，做到“復雜問(wèn)題民主化、民主問(wèn)題程序化”。四是維護利益。在推進(jìn)產(chǎn)權制度改革過(guò)程中，不僅要給群眾看得見(jiàn)、摸得著(zhù)的眼前實(shí)惠，更要考慮長(cháng)遠，注重從根本上為農民謀福利。圍繞保護農村集體經(jīng)濟組織成員利益，一方面要更加注重體制和機制的創(chuàng )新，構建農民增收長(cháng)效機制;另一方面要更加保護和激發(fā)農民群眾的創(chuàng )新熱情和創(chuàng )造能力，保持推動(dòng)改革發(fā)展的強大活力。
因地制宜選擇改革形式
農村產(chǎn)權制度改革，要突出重點(diǎn)，分類(lèi)推進(jìn)。
關(guān)于農村集體資產(chǎn)量化范圍問(wèn)題。農村集體資產(chǎn)的量化，是對被認定為屬于現有集體經(jīng)濟組織成員的共有資產(chǎn)，按照一定標準、采取股份的形式在本集體經(jīng)濟組織成員之間明晰產(chǎn)權的過(guò)程。因此，農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革不能突破原有集體經(jīng)濟組織的范圍，這是推進(jìn)改革、制定政策的底線(xiàn)。目前，各地對于集體資產(chǎn)量化范圍的認識還不盡相同。當前應將集體資產(chǎn)量化的重點(diǎn)放在非資源性集體資產(chǎn)資金，其理由是土地等資源性資產(chǎn)的價(jià)值一時(shí)難以評估，價(jià)值尚未顯現，因而可以不量化，但集體經(jīng)濟組織因土地被征收而獲得的土地補償費和因集體資產(chǎn)置換增值而增加的收益，則應及時(shí)足額予以追加，以保障集體經(jīng)濟組織成員的集體收益分配權。當然，如果農村基層干部、農村集體經(jīng)濟組織成員一致要求對土地等資源性資產(chǎn)進(jìn)行量化，則應允許農村基層組織進(jìn)行探索。當前，對土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)要做好確權登記頒證;對非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統一運營(yíng)管理的有效機制;而經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，則是推進(jìn)產(chǎn)權制度改革的主戰場(chǎng)。
關(guān)于農村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問(wèn)題。目前農村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定無(wú)法可依，多數處于鄉村自我管理的狀態(tài)，受當地鄉規民約、傳統觀(guān)念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉土”色彩較濃。在具體實(shí)踐中，各地對農村集體經(jīng)濟組織成員身份的認定方法各不相同。對這一問(wèn)題，各地可根據實(shí)際情況出臺規范性文件，規定認定標準，制定操作細則�？傮w考量是：農村集體經(jīng)濟組織成員資格應基于由該組織較為固定的成員所組成的具有延續性的共同體，其成員原則上應該在該組織所在地長(cháng)期固定地生產(chǎn)、生活，形成事實(shí)上與該組織的權利義務(wù)關(guān)系及管理關(guān)系，并結合是否具有依法登記的該組織所在地常住戶(hù)口來(lái)認定。在此大前提下，對一些特殊或者疑難問(wèn)題，可充分尊重農村集體經(jīng)濟組織的自主權。在具體操作過(guò)程中，可把握以下幾個(gè)關(guān)鍵：一是涵蓋不同群體;二是權利義務(wù)對等;三是防止政策“翻燒餅”;四是堅持程序公開(kāi);五是杜絕侵犯權益。
對改制過(guò)程中是否設置集體股，目前大部分地方都主張不設集體股，主要是因為如果改制時(shí)保留集體股，隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的急劇推進(jìn)，集體積累逐漸增加，會(huì )再次出現集體股權屬關(guān)系不清晰的問(wèn)題，需要進(jìn)行二次改制;集體股在集體經(jīng)濟組織變更或重組時(shí)還將面臨再分配、再確權的問(wèn)題，極易產(chǎn)生新的矛盾。因此，上海、江蘇、浙江等地在改制時(shí)原則上不提倡設置集體股。對于城鎮化進(jìn)程較快、已實(shí)現“村改居”的地方，應明確不設置集體股，其日常公共事業(yè)支出，可以通過(guò)在集體收益分配中提取公積金、公益金的方式來(lái)解決，其具體比例或數額由改制后的新型農村集體經(jīng)濟組織成員(代表)會(huì )議在討論年度預決算時(shí)決定。未撤制的村(鎮)可設立一定比例的集體股，主要用于公益事業(yè)等開(kāi)支，原則上集體股按總股本的20%左右掌握。
關(guān)于改制形式問(wèn)題。各地主要采取了三種形式：一是有限責任公司，二是社區股份合作社，三是經(jīng)濟合作社。這三種形式中，有限責任公司是按照《公司法》進(jìn)行工商登記的公司法人，但其股東只能在50人以下，與鄉鎮、村集體經(jīng)濟組織成員成千上萬(wàn)的特點(diǎn)不相適應，因此，改制的農村集體經(jīng)濟組織只能采取隱性股東的做法，大部分集體經(jīng)濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護。社區股份合作社在工商部門(mén)登記的，主要是參照《農民專(zhuān)業(yè)合作社法》登記的法人，它有效解決了股東人數限制的問(wèn)題，但由于社區股份合作社是較特殊的法人，對它沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的稅收、財務(wù)制度，因此，在稅收、財務(wù)方面所執行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運營(yíng)中社區股份合作社要繳納各項稅賦，稅費負擔較重。無(wú)論是有限責任公司還是社區股份合作社，它們都對股東(集體經(jīng)濟組織成員)進(jìn)行收益分配，而股東都要繳納20%的紅利稅(個(gè)人所得稅)，這在很大程度上增加了新型農村集體經(jīng)濟組織的負擔，影響了改制的積極性。經(jīng)濟合作社是一種組織創(chuàng )新，由縣級以上人民政府頒發(fā)證明書(shū)，并可憑此證明書(shū)申領(lǐng)組織機構代碼證，到金融機關(guān)開(kāi)設賬戶(hù)，建立會(huì )計制度，實(shí)行收益分配制度。但是，經(jīng)濟合作社不是法人主體，這在一定程度上影響了經(jīng)濟合作社的持續發(fā)展。
這三種形式，各改革的村(鎮)可依據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況，因地制宜地作出選擇。近郊等經(jīng)濟發(fā)展水平較高以及撤村改制的主要宜采取具有法人地位的有限責任公司和社區股份合作社的改革形式。中遠郊經(jīng)濟發(fā)展水平較一般以及未撤村改制的主要可采取經(jīng)濟合作社這一改革形式。因為這些集體經(jīng)濟組織目前重點(diǎn)是要健全治理結構和加強監督機制，并逐步發(fā)展壯大經(jīng)濟。如果今后發(fā)展水平提高了，也可以探索建立其他形式的市場(chǎng)主體。
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