弱化所有權：新一輪農地制度變遷的路向選擇

摘要：經(jīng)過(guò)二十多年的改革，承包權無(wú)論是在，還是在時(shí)間的長(cháng)度上都已經(jīng)是一項獨立的權能，但是由于在地權結構中，所有權依然處于強勢地位，地權制度的改革難以到位，還有可能使整個(gè)農業(yè)改革跌入制度供給陷阱。文章認為，新一輪農地制度變遷就是要弱化所有權，明確承包土地的財產(chǎn)性質(zhì)、生產(chǎn)要素性質(zhì)，淡化承包土地的功能，并改革與之相關(guān)的行政體制。

關(guān)鍵詞：所有權制度變遷路向選擇

當前，圍繞如何解決農村、農業(yè)、農民的，大家仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，提出許多好的意見(jiàn)，如通過(guò)調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，大力城鄉二、三產(chǎn)業(yè)，農業(yè)問(wèn)題要從農業(yè)以外來(lái)解決，如此等等，不一而足。我認為不能避開(kāi)農業(yè)來(lái)談農業(yè)，也不能就農業(yè)來(lái)論農業(yè)，農業(yè)問(wèn)題首先還是要從農業(yè)本身來(lái)找解決問(wèn)題的方式，當前關(guān)鍵就是要解決農業(yè)發(fā)展的核心制度問(wèn)題-----即弱化農地所有權，所謂弱化農地所有權就是承認農村土地國家或者集體所有的前提下，減少農地所有權的收益（讓利于民），減少農權所有權主體對農地的行政性干預，土地承包者在不違反和國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，可以享有永久的使用權。換言之就是弱化所有權主體對土地使用和不合理制度規定的各種處置權利的約束，合理規定所有權的經(jīng)濟實(shí)現形式，盡量使所有權主體不與農民爭利。當然弱化所有權，并不是否認所有權，只是針對所有權主體權利越位和經(jīng)濟收益（制度化收益和非制度化收益）比重過(guò)大而進(jìn)行的規范。

一、農地集體所有權在產(chǎn)權結構中的位置是長(cháng)期以來(lái)農地所有權與承包權反復搏弈，逐步讓渡與妥協(xié)的結果

從表面上看，農村土地制度經(jīng)過(guò)多年改革，農民已經(jīng)擁有了完整的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權利和部分生產(chǎn)剩余處置權利，土地制度已經(jīng)基本適應了市場(chǎng)經(jīng)濟的要求，適應生產(chǎn)力的發(fā)展需要。其實(shí)，農民的承包權仍然沒(méi)有走出所有權強約束范疇和國家憑借土地所有權而無(wú)償強加給農民的各種社會(huì )功能，土地還是國家控制農村、農民和農業(yè)剩余分配的一種重要手段，土地仍然不是一種完全意義上的生產(chǎn)要素。在表面上，土地承包權在產(chǎn)權結構中有較大的獨立性，或者按有些專(zhuān)家的說(shuō)法具有某些物權性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上土地承包權仍然是所有權的附庸，所有權仍然左右承包權。土地所有權在產(chǎn)權結構中的這種強勢位置已經(jīng)成為農村改革和發(fā)展的重要障礙。

（一）所有權與承包權在地權結構中讓渡的搏弈軌跡

二十多年的農村農地產(chǎn)權制度變遷過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是所有權與承包權在權利和義務(wù)上的搏弈過(guò)程，是所有權代理人與承包權主體的妥協(xié)過(guò)程和所有權讓出部分權利與農民擁有部分權利的過(guò)程，即土地承包權的廣度拓展和長(cháng)度延長(cháng)的過(guò)程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，最初是由農民響應制度不均衡尋找的獲利機會(huì )時(shí)自發(fā)產(chǎn)生的，也是說(shuō)按照當時(shí)的法律和國家政策，這種自發(fā)的追求潛在獲利機會(huì )的行為是自發(fā)的，這一階段是1978年至
1982年，這幾年雖然名義上是包產(chǎn)到戶(hù)，但是由于即沒(méi)有政策，也沒(méi)有法律認可，農民的土地使用權缺乏相應專(zhuān)門(mén)的法律全面規范、界定和保護，農民使用的土地性質(zhì)無(wú)從談起。

1982年十二大報告對這一自發(fā)制度安排予以確認：“這幾年在農村建立的多種形式的生產(chǎn)責任制，進(jìn)一步解放了生產(chǎn)力，必須長(cháng)期堅持下去，只能在群眾實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上逐步加以完善，絕不能違背群眾的意愿的輕意變動(dòng)，決不能走回路�！睆�1982年起，農民的承包土地就取得了政策上的認可，可以說(shuō)是承包權已經(jīng)是合理的，但是仍然不合法，政策的初步認定，土地承包權已經(jīng)具有了一定的債權性質(zhì)。

1986年頒布的《土地管理法》第十二條也只是籠統地規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位能使用的國有土地，可以由集體和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務(wù)，土地承包經(jīng)營(yíng)營(yíng)權受法律保護�！钡�是承包土地的經(jīng)營(yíng)權受到了法律的保護，因此從1986年起承包土地就在法律上得到了一定的認定， 1987年施行的《民法通則》做了同樣籠統的規定。雖然法律做了上述規定，但是也只有經(jīng)營(yíng)權得到了法律的保障，其占有權、控制權和處分權卻無(wú)法得到有效的保障，也就是講其合法權也只是部分的、有限度的。農戶(hù)的土地仍然能夠被不斷調整，法律所強調保護的就是土地的承包權的契約性質(zhì)，即保證債權，而不是農戶(hù)的土地承包權的各種權利。

1993年頒布的《農業(yè)法》規定“承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包”，這也是強調的土地承包權性質(zhì)，而不是繼承承包土地權利。

1995年《農業(yè)部關(guān)于穩定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》文件規定：“農村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的延伸和發(fā)展，應納入農業(yè)承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有和不改變農業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包在承包期內，對承包標的依法轉包、轉讓、入股，其合法權益受法律保護……土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的形式、經(jīng)濟補償，應由雙方協(xié)商，簽訂書(shū)面合同，并報發(fā)包方和農業(yè)承包合同管理機關(guān)備案�！边@雖然是一個(gè)部門(mén)政策，但是在這個(gè)政策里明確規定了承包土地的部分處置權利，因此其債權性質(zhì)更趨完整，但是由于沒(méi)有上升到法律高度，其有效性、持續性和完整性仍得不到保障。

中共十五大和十五屆三中全會(huì )又再一次規定家庭承包責任的政策不變，又一次通過(guò)政策的形式予以確認，1998年修訂的《土地管理法》，雖然依照政策具體明確了“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年”，并把土地調整限制在村民會(huì )議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是，該法只能從行政法的角度對農村土地權利作出簡(jiǎn)單規范。該政策仍然是對承包契約的規范和完善，不能滿(mǎn)足土地承包權物權性質(zhì)的要求。

土地承包權的性質(zhì)通過(guò)二十多年的演變，其內容越來(lái)越完整，家庭承包權由最初的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權，到現在的土地收益的分配權、土地在承包權利內的部分處置權，初步具有了物權性質(zhì)；期限越來(lái)越長(cháng)，家庭承包土地由最初的3 年一次調整到15一次，再到現在的30年，并且還提出了30年之后也沒(méi)有必要再調整。這引起都使承包權向物權化方向前進(jìn)了一大步，但是仍然沒(méi)有跳出債權規范的范疇。這種債權性質(zhì)就意味著(zhù)承包權弱勢地位和農地集體所有權強勢地位的格局依然沒(méi)有突破。

（二）改革并沒(méi)有改變集體所有權在產(chǎn)權結構中的強勢地位

二十多年的改革，集體所有權雖然讓出了一部分權利，農民也實(shí)實(shí)在在得到了土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權，但是這些都不足以扭轉集體所有權在地權結構中的強勢地位。

1、從承包權的性質(zhì)來(lái)看，土地承包權仍然是以政策規定為主，法律規范為輔，依然是以契約規范的債權性質(zhì)，沒(méi)有物權化，所有權依然處在強勢位置

雖然土地承包期逐步延長(cháng)，土地調整的幅度和頻率在逐步減少，土地調整的難度在逐漸加大，土地承包權越來(lái)越多地成為農戶(hù)進(jìn)行土地轉讓、轉租、轉包、入股等形式的產(chǎn)權基礎。而且在1995年又規定，在原來(lái)延長(cháng)15年的基礎上，再延長(cháng)30年，這里也還暗示了30年以后，還須重新鑒定契約，但是農民與集體的關(guān)系仍然是契約的關(guān)系，這種以契約約束為主的關(guān)系，是一種典型的債權性質(zhì)。這就表明承包權在產(chǎn)權結構中仍處于附屬地位，所有權處于強勢地位。因為所有權可以時(shí)時(shí)約束和干預所有權，而且這種干預還有法可依。

2、從農民與土地、農民與集體的關(guān)系來(lái)看：承包權利的約定仍然是以集體與農戶(hù)的單邊行政契約為主，缺乏市場(chǎng)機制作用，雙邊談判地位不對等

一是單邊定價(jià)剛性。在農民與集體經(jīng)濟鑒定承包合約時(shí)，承包款或者說(shuō)統籌提留的高低由集體說(shuō)了算，農民不存在討價(jià)還價(jià)的，同時(shí)提留統籌具有剛性下限，只能隨著(zhù)農民人均純收入的提高而提高。這只是對土地的一種“間接定價(jià)”而已。因為契約所規定的承包農戶(hù)所交費用并不反映市場(chǎng)供求關(guān)系，價(jià)格一不契約雙方討價(jià)還價(jià)的結果，不是一種搏弈均衡，而是一種強制均衡。而且這種所謂“定價(jià)”一定就是數年，并只能升不能降�？梢�(jiàn)這種單邊“定價(jià)”剛性有兩個(gè)方面的涵義，一是定價(jià)的長(cháng)期剛性，定價(jià)的增長(cháng)剛性。

二是單邊選擇剛性。契約形成過(guò)程就是一個(gè)契約雙方選擇的結構，但是對土地承包契約來(lái)講，選擇是一種單邊的、不存在“退出威脅”的選擇。具體來(lái)講有三個(gè)方面：選擇的空間有限。農民對土地的選擇只能局限在本村，不能跨村、跨鄉選擇。選擇的地塊有限。農民不能說(shuō)要什么地就會(huì )給什么地，地塊也要根據人數好壞配合或者說(shuō)抽簽決定。選擇的數量有上限。由于人多地少，在鑒定承包合約時(shí)，只能按照當時(shí)人口，平均分配，既使想種地也難以得到土地。

三是契約剛性。契約剛性是對農民與集體的承包合約而言，其實(shí)這也是缺少一種退出機制的表現。契約的內容不能更解，而且要更解主動(dòng)權掌握在村集體手中，應由村集體先提出來(lái)，村集體因為具有信息優(yōu)勢，更了解合約對自己當然有好處。契約時(shí)間的剛性。合約一旦鑒定對農民而言不能隨時(shí)調整，但是對集體而言，在1997年以前有隨時(shí)調整的權利和自由，但是在以后卻因政策剛性，村集體也失出調整的權利。沒(méi)有退出“游戲”的權利。承包契約目前雖然國家一直強調農村土地使用權可以有償流動(dòng)。但是對于承包土地（或者說(shuō)承包權）是否可以流動(dòng)至今沒(méi)有政策性文件予以指導。在沒(méi)有政策性文件指導的情況下，農村基層政府和村集體根本不敢滿(mǎn)足部分務(wù)工經(jīng)商的農民要求調整承包土地的要求。

上述特點(diǎn)表明，農村家庭土地承包契約關(guān)系中，集體處于主導地位，農民處在被動(dòng)接受的地位，是一個(gè)不對等的契約；土地承包契約是一個(gè)契約代替了一系列的契約，若干個(gè)短期契約被一個(gè)不能討價(jià)還價(jià)的、不可再談判的較長(cháng)契約替代；契約具有一定的行政分配和指定性，排斥市場(chǎng)機制作用，可見(jiàn)，農村土地承包契約關(guān)系是一種以所有權主導的單邊統一規制契約關(guān)系。

3、從土地的靜態(tài)分割占有和動(dòng)態(tài)配置來(lái)看。土地所有權依然由村組分割，承包權主體無(wú)法跨區域、跨所有制進(jìn)行調整

土地的分割和占有處處是維護集體所有權的強勢地位。計劃經(jīng)濟時(shí)期，土地由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊所有，構成兩級集體經(jīng)濟組織。這種土地制度安排既有的原因（合作經(jīng)營(yíng)），也是為了確保國家對農民、對土地和對生產(chǎn)成果的有效控制而設計的一種制度安排。七十年代末、八十年代初的土地制度變遷所實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制至今都沒(méi)有打破這一種制度安排。土地依然為村（即原來(lái)的生產(chǎn)大隊）或組（即原來(lái)的生活小隊）所有，土地只能在村組內部進(jìn)行調整，而不能在大范圍內流動(dòng)。
土地的配置處處可以看見(jiàn)集體的背景。一是從縱向流動(dòng)來(lái)看（從集體到農戶(hù)），逆向流動(dòng)基本不存在。一方面，農民要求退出契約，集體不允許。因為當前國家要求土地承包30年不變，而且30年以后也不變，因此，村集體經(jīng)濟組織就僵化的執行國家的政策，不敢調整承包地，既使土地拋荒也不管，反饋流轉機制不存在，這就形成了逆向流動(dòng)壁壘。另一方面，村集體也不能主動(dòng)中斷契約。因為要執行國家的政策，因此，既使農民不種地，浪費土地資源也不能干預，也不能收回土地使用權�？梢�(jiàn)集體與農戶(hù)之間的流動(dòng)在契約鑒定之后，基本上處于凝滯狀態(tài)。二是從橫向流動(dòng)來(lái)看（從農戶(hù)到農戶(hù)）。一方面，由于土地比較效益低、土地經(jīng)營(yíng)成本、保養成本高，就連當前有承包土地的農戶(hù)都想中斷契約，要想承包土地有償流動(dòng)只能是政府一廂情愿的事情。另一方面，從大部分以土地為生的農民來(lái)看，土地還是農民就業(yè)和生存的主要手段，土地不能流動(dòng)，也不敢流動(dòng)。因此，當前的土地的橫向流動(dòng)也基本上處于凝滯和封閉狀態(tài)。

4、從所有權的分享：所有權主體多級代理，代理鏈條長(cháng)，強化了所有權的強勢地位，削弱了承包權利

目前我國雖然法律上明義規定鄉村集體為所有權的代表，但是從實(shí)際運作程序來(lái)看，國家是土地的終極所有者，正因為國家作為終極所有者的地位，各級地方政府又作為中央政府的行政代理人，也就成了土地所有權主體的代理者，這就使土地的所有權主體也被分割為國家、省、地區（或者市）、縣、鄉、村六級，這種產(chǎn)權分割格局，使每一級都具有所有者的權利，所有權權利的重疊使用無(wú)疑強化了所有權的位置。

5、從土地的屬性來(lái)看：土地公有的意識形態(tài)色彩依然很濃，公有性質(zhì)濃就意味著(zhù)集體所有權依然處于主導地位

土地與城市國有的產(chǎn)權一樣，仍然堅持國有、集體所有是一種公有性質(zhì)，是社會(huì )主義的標志，是堅持社會(huì )主義道路的體現。仍然以所有來(lái)區分資本主義和社會(huì )主義。正因為在這種意識形態(tài)的下，無(wú)論是對土地產(chǎn)權的界定，還是對土地產(chǎn)權各種權能的強度、長(cháng)度的設計上都沒(méi)有走出傳統意識形態(tài)色彩。雖然在土地產(chǎn)權的設計上也考慮了經(jīng)濟因素，但是始終不能擺脫原有意識形態(tài)的束縛。這主要體現在對土地所有權仍然看得比較重，“名份”仍然看得比較重；鄉村兩級依然憑借所有權對農民進(jìn)行行政性管理。意識形態(tài)濃本身就意味著(zhù)所有權的強勢位置。

6、從土地的社會(huì )功能來(lái)看：土地承包權承擔了農民就業(yè)、社會(huì )保障和保證糧食穩定供給的社會(huì )功能，這種社會(huì )功能一方面是國家行政權利的約束，另一方面更是土地集體所有者強作用的體現

當前我國農村沒(méi)有完整的社會(huì )保障制度，農民的就業(yè)和社會(huì )保障就賴(lài)于土地。而且國家通過(guò)規定定型保護耕地等方式來(lái)確保國家糧食供給安全。這本無(wú)可厚非。但是國家在賦與土地這些社會(huì )功能時(shí)，不是通過(guò)經(jīng)濟手段，如政策傾斜、財政補貼引導農民自愿進(jìn)行，而是借助土地所有權主體強制安排。這是農民承包土地的約定前提，只要承包土地就必須無(wú)條件接受這個(gè)約束條件。這可以清楚的看到，這個(gè)前提條件是通過(guò)利用土地所有權的強勢地位實(shí)現的。因此，可以這么說(shuō)，土地沉重的社會(huì )功能也是土地集體所有權強作用的體現。

二、農地集體所有權在產(chǎn)權結構中的強勢地位對農業(yè)改革和的

農地制度是農業(yè)的核心制度，其改革的程度影響農業(yè)整體改革的程度。農地集體所有權在產(chǎn)權結構中處于強勢位置，一方面使農地改革難以到位，另一方面使其他改革無(wú)法進(jìn)行，既使其他配套制度出臺，也難以發(fā)揮有效的作用（即跌入農業(yè)制度供給陷阱），從而影響農業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。具體來(lái)講，有以下幾方面的影響：

1、承包權的長(cháng)度和強度都難以到位。由于土地制度變遷具有較強的路徑依賴(lài)特征，就使集體土地所有權的強度難以有根本性的轉變，集體所有權的強勢地位還會(huì )延續下去，承包權的強度就難以拓展，土地擁有成本高昂的現狀還會(huì )延續下去，期望土地流動(dòng)，搞活土地使用權的愿望也不可能實(shí)現。因為土地擁有成本太高了，土地的利潤就低，再加上小規模經(jīng)營(yíng)和農業(yè)保護制度不完善，土地經(jīng)營(yíng)的比較效益只會(huì )越來(lái)越低，其吸引力勢必難以提高。

由于土地所有權處于強勢位置，既使國家一再聲明延長(cháng)土地承包期，但是因為過(guò)去有國家強制要求農民的土地“入社”的“公有化”行為和承包后鄉村兩級不斷干預農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權的事情，農民對土地承包期延長(cháng)的預期并不太高，這可從十五屆三中全確定再延長(cháng)土地承包，農民并沒(méi)有象七十年代末農民獲得土地使用權而表現出巨大的熱情，相反卻是比較冷漠，認為可有可無(wú)或者說(shuō)無(wú)關(guān)緊要。因此，如果土地制度變遷不能跳出原有的路徑，大膽再創(chuàng )新，在原有的制度變遷路徑下，土地承包權的強度拓展和長(cháng)度的延伸都難以實(shí)現。

2、土地所有權主體利用承包權的債權性質(zhì)任意擴大尋租空間，縱容鄉村兩級對承包權的干預和計劃的延續。由于在土地的各個(gè)產(chǎn)權中，承包權還是處于債權性質(zhì)，所有權處于強勢位置，這就使鄉村這個(gè)名義上的所有權主體利用規范不到位和承包權的債權性質(zhì)，擴大尋租空間，不斷侵蝕農民的利益。即在契約的制定、安排、拍板上，鄉村集體往往會(huì )利用所有權優(yōu)勢和權利來(lái)干預農民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，以使自己的目標函數極值最大化。而且這種干預還披著(zhù)“合法”的外衣。所有者行使所有權。鄉村集體經(jīng)濟的這種干預反過(guò)來(lái)又使農民的市場(chǎng)主體地位受到了侵蝕。而這種干預又在一定程度上延續了計劃經(jīng)濟，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟的完全確定和進(jìn)一步完善。
所有權的多級代理還具有爭利爭權的內在激勵。由于所有權的多級代理，各級代理都追求本級租金最大化，利用代理權利來(lái)達到政績(jì)最大化的機會(huì )。這就不可避免的出現了向下轉嫁負擔，控制土地的各種審批權，審批的執行部門(mén)還利用審批的機會(huì )尋租。除此之外，各級代理人為了追求本級政績(jì)最大化還會(huì )把行政管理權利和代理權利合并使用，干預農民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權。如現在許多地方強迫農民調整結構的事就時(shí)有發(fā)生。

3、農地集體所有權的強勢地位使土地生產(chǎn)要素性質(zhì)難以體現，土地配置效率低下。一是土地承擔了過(guò)多的功能。由于土地承擔的社會(huì )性質(zhì)過(guò)多，土地所有權的又處于強勢地位，從而導致土地無(wú)法自由流動(dòng)，而土地自由流動(dòng)是土地能否成為生產(chǎn)要求的的重要標志。正因為土地不能流動(dòng)，土地反過(guò)來(lái)又束縛在小塊的土地上，無(wú)法形成規模效益。這樣我國的農業(yè)就不可能會(huì )走出傳統農業(yè)的范疇。二是土地受到了集體所有權過(guò)多的干預。如現存的糧食定購體制（糧食供給壓力大，強制性的種植計劃，低價(jià)格的農產(chǎn)品收購），另外現在許多地方搞農業(yè)結構調整，為了追求政績(jì)，大搞行政推動(dòng)，使得農民選擇權、生產(chǎn)決策權，農產(chǎn)品收益權和處分權都不完整。這種不完整的權利當然就不會(huì )構成完整的生產(chǎn)要素。三是流動(dòng)是生產(chǎn)要素的主要特征，而土地占有的村組分割，就進(jìn)一步固化、凝滯了土地均包經(jīng)營(yíng)，土地均包經(jīng)營(yíng)，無(wú)所謂要素配置。

4、農業(yè)制度供給有跌入陷阱的危險，改革無(wú)法取得更大的成效。在一個(gè)制度體系中，某一個(gè)或幾個(gè)核心制度供給不及時(shí)、不完善的，不管安排多少有利于經(jīng)濟增長(cháng)、城鄉居民增加收入的制度都沒(méi)有任何效果，其表現就是制度供給的邊際效率不變或者下降，制度結構效率趨向于一種零和狀態(tài)。土地制度屬于核心制度，其改革的程度影響整體改革的效率和進(jìn)程。當前由于土地集體所有權處于強勢地位，就表明在地權制度的設計和安排上，依然沿著(zhù)計劃經(jīng)濟地權路徑還下走，如果不及時(shí)進(jìn)行矯正，可以就會(huì )跌入制度供給陷阱。

5、障礙了土地的長(cháng)期投入和農業(yè)的持續發(fā)展。因為國家是土地所有者，農民從實(shí)質(zhì)上來(lái)講只是土地的租賃者，土地的這種不穩定性和長(cháng)期投資收回的不可預期性，就使得土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者比較視，缺少長(cháng)期投入的積極性。而土地的所有者（各級所有者）又沒(méi)有投入的能力。這就使得土地投入長(cháng)期不足，這種狀態(tài)勢必影響土地的可持續發(fā)展。如果這種情形不能被扭轉，可能就會(huì )出現馬爾薩斯所言：土地邊際肥力遞減效應發(fā)揮作用。

6、減緩了農村和農民的社會(huì )化進(jìn)程。土地所有權的多級代理、占有的村組分割和土地所承擔的社會(huì )功能，導致土地流轉的社區化、農民交流的社區化、就業(yè)的社區化、社會(huì )保障和人身安全的社區化，使得農民不得不依附于土地、依附于社區。這種社區化的就業(yè)、交流和土地流動(dòng)是與市場(chǎng)經(jīng)濟背道而馳的，與農村化背道而馳，大大減緩了農村和農民社會(huì )化的進(jìn)程。

三、農地集體所有權強勢地位難以變更的根源

1、地權改革的目標不清楚和政府對地權改革的曖昧心態(tài)。在地權制度改革上，我國政府從一開(kāi)始就沒(méi)有一種明確的模式，我們不認同西方的土地私有制度，也不愿回到過(guò)去的單一公有公營(yíng)，而對我們現在的家庭承包經(jīng)營(yíng)制也是走一步看一步，并沒(méi)長(cháng)期規劃，對下一步家庭承包制如何走也沒(méi)有進(jìn)行具體、細致的。在制度變遷方向拿不準的前提下，就采取了一種以靜制，以時(shí)間來(lái)?yè)Q空間，依然沿襲過(guò)去曾經(jīng)取得過(guò)巨大制度安排。

2、誘導性制度的固有缺陷。七十年代末的農業(yè)制度變遷是一種典型的需求誘致性制度變遷，農民是改革主體。這種制度變遷方式除非是自下而上的暴力革命，否則其推動(dòng)力受決策者的制約，力量有限，如果遇上比較明智的決策者在不影響主體制度的前提下可以在一定程度上滿(mǎn)足農民的制度需求，進(jìn)行制度的邊際調整。但是這種邊際調整一旦超過(guò)了決策者的容忍極限或者損害到主體制度，則不可能成功。我國的土地制度變遷是一種非暴力的需求誘致性制度變遷，其性質(zhì)就決定了制度變遷的結果，即土地制度變遷在解決農民對土地的使用需求后，制度就在一定的程度上中止了變遷，這就使土地制度變遷進(jìn)入了體制鎖定狀態(tài)。另一方面，由于農民是制度變遷的主體，一旦基本的要求或者說(shuō)變革的初衷得以滿(mǎn)足后，農民就會(huì )從改革的主體地位上退下來(lái)，如果這時(shí)國家不主動(dòng)進(jìn)行強制性制度安排，制度也就會(huì )沿著(zhù)原有的路徑前進(jìn)，甚至會(huì )進(jìn)入鎖定狀態(tài)。這種現象在土地制度變遷中比較明顯的體現出來(lái)了，農民在土地使用權解決、生存解決后，創(chuàng )新的動(dòng)力就趨減，也就是我國所經(jīng)常說(shuō)的農民有一種“小富即安”的惰性。而這時(shí)國家對土地制度的安排也沒(méi)有跳出原有的制度框架，而只是進(jìn)行了一些小修小補的調整。因此，我國土地制度變遷的“路徑依賴(lài)”特征與制度變遷的性質(zhì)有很大的關(guān)系。

3、鄉村利益集團對土地制度的維護與堅持。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，初始的制度選擇會(huì )強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著(zhù)原有制度變遷的路徑和既定方向前進(jìn)，總比另辟蹊徑要來(lái)得方便一些。路徑依賴(lài)形成的深層次原因，首先是利益因素。一種制度形成之后，會(huì )形成某種與現存體制共存共榮的組織和利益集團，或者說(shuō)他們對這種制度有著(zhù)強烈的需求。他們總是努力去維持和強化現有制度，使安沒(méi)著(zhù)既定軌道持續下去�！俺跏贾贫燃�合的報酬遞增特征為生產(chǎn)活動(dòng)提供了負激勵，它在現有制約下創(chuàng )造了一些組織和強有力的利益集團，他們以自己的利益來(lái)影響實(shí)體�！边@主要有兩個(gè)方面，一是初始制度安排，即鄉村兩級都是以土地所有權而存在的現實(shí)，使鄉村兩級成為初始制度安排的受效力集團，而且具體到鄉村每一個(gè)干部都從既存的土地制度安排中有所利益。因此，鄉鎮政府及其延伸組織，甚至每一名干部都希望這種制度能夠沿襲下去，反對有損于自己的各種制度安排。二是國家本身也是這種制度存在的受益者，正因為有這種土地制度的安排，才會(huì )有農村的穩定，才會(huì )保證“以農哺工”的政策盡可能的實(shí)現，才不會(huì )有較大的就業(yè)壓力和社會(huì )保障支出，等等。因此，國家也具有暫時(shí)穩定土地制度的考慮，而這種“暫時(shí)穩定”，就導致了“路徑依賴(lài)”和體制鎖定。

4、地權公有性質(zhì)的意識形態(tài)剛性。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀(guān)點(diǎn), 價(jià)值信念、風(fēng)俗習慣以及意識形態(tài)等統稱(chēng)為非正式制度安排，也是造成路徑依賴(lài)的重要因素。正如諾斯所說(shuō)：“非正規約束在制度的漸進(jìn)的演進(jìn)方式中起重要作用，因此是路徑依賴(lài)的來(lái)源。一種無(wú)效的制度安排之所以得以維持,原因在于:統治者的偏好和有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚政治、利益集團沖突以及社會(huì )知識的局限。我國土地制度創(chuàng )新，這五個(gè)方面的因素都在起作用。一是政府對社會(huì )穩定與政治穩定的偏好，過(guò)多的賦與土地就業(yè)、生存和社會(huì )保障功能，因此，導致土地經(jīng)營(yíng)制度、土地產(chǎn)權制度以社會(huì )和政治穩定為主要目的，而不是以經(jīng)濟效率為主要目的，這就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟，扭曲了土地的內在經(jīng)濟規律。二是政府的有限理性及官僚科層。由于計劃經(jīng)濟在積累社會(huì )財富、搞建設、對農民進(jìn)行有效管理等方面的優(yōu)勢和過(guò)去的成效，加之對市場(chǎng)經(jīng)濟的疑惑和經(jīng)驗不足，官僚科層政治內含的信息不對稱(chēng)與行政指令偏好條件下，政府對土地所有權制度具有強烈的依賴(lài)性，而社會(huì )科學(xué)知識的局限又強化了這種“路徑依賴(lài)”與“體制鎖定”。三是傳統體制長(cháng)期運行所造就的既得利益集團，為了分享壟斷權利與壟斷租金，必然維護已有的制度安排。這種既得利益集團的存在，加大了制度變遷的成本。所有這些對土地制度創(chuàng )新的有效性提出的懷疑，構成了對土地制度創(chuàng )新的意識形態(tài)剛性。四是計劃經(jīng)濟和公有制的慣性影響。七十年代改革時(shí)，是公有制和計劃經(jīng)濟強調比較厲害的時(shí)期，在這個(gè)時(shí)候選擇和設計土地制度在很大程度上受到了初始制度的影響。而且這種選擇在以后制度的變遷時(shí)，會(huì )不時(shí)感受到公有制和計劃經(jīng)濟的慣性作用，從而阻礙土地制度創(chuàng )新，如在所有權的和承包權強度的搏弈上就一直強化所有權的地位。

5、政府對地權改革的曖昧態(tài)度。從政府的心態(tài)上來(lái)看，因為下一步地權改革，任務(wù)艱巨，壓力大，牽涉到的利益群體多。作為一個(gè)求穩就是政績(jì)和追求本屆收益最大化的政府來(lái)說(shuō)，求穩不失為一條可行之路。因此就盡量把改革向后壓，成本向后轉移，矛盾向后積累。從而求得本屆政府穩定最大化，而不是社會(huì )綜合效率最大化。因此，可以預見(jiàn)除非當前地權制度運行不下去，政府不會(huì )主動(dòng)去調整。這是二十多年集體所有權長(cháng)期處于強勢位置的根本原因。

雖然弱化所有權有過(guò)多的障礙，但是所有權弱化的趨勢是不可避免的。一是弱化農地所有權是強化承包權，突出搞活使用權的要求。市場(chǎng)越發(fā)達，使用權的作用越突出，所有權相對淡化。二是弱化所有權，是強化承包權的要求，這就為承包權物權化和財產(chǎn)化提供了條件，而承包權的物權化才使土地有可能成為真正意義上的生產(chǎn)要素。三是弱化所有權也是減少土地行政和社會(huì )約束的內在要求。四是弱化農地所有權是徹底變革計劃經(jīng)濟體制，進(jìn)一步推進(jìn)農業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的要求。五是弱化農地所有權是撤銷(xiāo)鄉鎮政府的要求。弱化所有權是解決土地投入長(cháng)期不足，農業(yè)持續的需要。

四、弱化農地集體所有權的思考

弱化所有權不是取消所有權，而是弱化集體所有權在地權結構中的強勢地位，弱化土地的各種社會(huì )功能，弱化所有權經(jīng)濟收益，突出承包權的財產(chǎn)性質(zhì)，突出使用權搞活，突出土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)，這種改革方向也符合國家要求穩定承包權，搞活使用權的要求。

1、實(shí)施強制性制度變遷，突破土地公有的意識形態(tài)剛性。要弱化農地集體所有權承擔很大的壓力，會(huì )遇到各種各樣的阻力，特別是現在仍然有很多人把土地是否公有看成是不是社會(huì )主義，是不是公有的標志，必須做好這些人的說(shuō)服工作。另外土地制度作為農業(yè)制度體系的核心制度，光依靠需求誘性制度變遷無(wú)法解決，必須由政府做為改革主體。因此，當前必須調整制度變遷方式，從誘導性制度向強制性制度變遷方式轉變，進(jìn)行主動(dòng)安排。

2、制定土地財產(chǎn)法，明確承包土地是農民的個(gè)人財產(chǎn)，神圣不可侵范。個(gè)人財產(chǎn)權的法制化與延續性是西方國家繁榮昌盛的根本原因。在這樣一個(gè)不太重視產(chǎn)權，沒(méi)有維護產(chǎn)權習慣的國家中，只有確立土地財產(chǎn)權的依據，才能保證農業(yè)資本的擴張和積累，才能獲得農村社會(huì )發(fā)展的永久動(dòng)力。因此，制定《土地財產(chǎn)法》，或在憲法中明確集體所有土地的農民承包使用權和承包權是一種財產(chǎn)權勢在必然。農民所擁有的集體所有的承包使用權是農民以合同契約形式取得的一種財產(chǎn)權，在合同有效期內為農民所占有、經(jīng)營(yíng)、使用，其產(chǎn)品為農民所支配，在規定的使用期限內可以繼承、再租賃、贈予、拍賣(mài)、抵押、入股。使農民的土地財產(chǎn)權在長(cháng)度、廣度、獨立性和確定性上保障，使承包權具有“準私有化”性質(zhì)，神圣不可侵范。
提高農地收益分配制度化程度。當前農民的負擔畸高，與土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的制度化程度低有很大的關(guān)系。最初的土地制度安排只有統籌提留制度化，但是還有許多方面沒(méi)有制度，這就給各級政府尋租提供了空間。因此，在土地承包權物權化的同時(shí)，必須同時(shí)將土地的收益分配制度化，使土地承包權的物權化的好處真正落實(shí)

3、逐步推動(dòng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制向家庭永包制過(guò)渡，規范土地經(jīng)營(yíng)模式，減少土地定期調整的社會(huì )成本和土地所有權代理人的尋租機會(huì )。所謂農村土地家庭永包制是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制的基礎上，無(wú)限期延長(cháng)承包權的承包期限，即將土地永久的承包給農戶(hù)，國家對農戶(hù)提出一定的責任要求，簡(jiǎn)單地講也就是以農戶(hù)為基本單位將土地進(jìn)行“永包”，同時(shí)農戶(hù)負有一定的社會(huì )責任。家庭永包制是在家庭承包責任制的基礎上，進(jìn)一步延長(cháng)土地承包權的期限，擴展土地承包權的，強化承包權的財產(chǎn)權利和分配權的一種土地承包權的長(cháng)期化經(jīng)營(yíng)模式。家庭永包制符合物權法的產(chǎn)權二重分離的原則，有利于土地承包權真正實(shí)現物權化。土地終極所有權屬于鄉村集體，使用權永久承包給農戶(hù)，強化了土地使用權，淡化土地所有權，符合地權多元化的發(fā)展趨勢。家庭永包制就在土地所有權與承包權之間產(chǎn)生了類(lèi)似公司法規定的法人財產(chǎn)權，農戶(hù)永包的土地就與公司的法人財產(chǎn)相當，既調動(dòng)了農戶(hù)的對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進(jìn)行調控。同時(shí)家庭永包制創(chuàng )造了農戶(hù)之間的市場(chǎng)機制，解決了土地使用權流轉的障礙。如果說(shuō)我國最初在農村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農民“內生”要求的結果。家庭永包制也是由于農業(yè)市場(chǎng)化過(guò)程中存在土地所有權交易障礙（因為我國規定所有權為國家所有，不允許買(mǎi)賣(mài)）和農民對承包土地的預期不足，而又農業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關(guān)鍵問(wèn)題，才內生出了對家庭承包責任制長(cháng)期化的要求�？梢�(jiàn)，家庭永包制是農民對體制創(chuàng )新的“內生”需求。是我們順應市場(chǎng)經(jīng)濟的明智選擇。

4、所有權逐步由集體所有向國家所有轉變，實(shí)現經(jīng)濟收益“虛擬化“。在承包權由定期變成永久后，所有權應適應這一變化，由集體所有變?yōu)閲�家所有，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無(wú)法進(jìn)行社會(huì )化配置，跨區域流動(dòng)還存在許多障礙。從實(shí)際上看，當前土地的終極所有權在國家所有，集體所有權的體現就是經(jīng)濟實(shí)現形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒(méi)有最終處置權，所以集體也只是名義上的所有者，或者說(shuō)所有權的代理人，真正的所有者仍然是國家。當土地承包權長(cháng)期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權主體地位更加名不符實(shí)了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會(huì )范圍內發(fā)生作用，可以更加有利于保護農民的承包權。當然所有權國有化只能逐步進(jìn)行，不可以一步到位。在所有權國有化后，所有權的經(jīng)濟實(shí)現，盡可能的“虛擬化”，即少收所有權的收益，以抵銷(xiāo)農業(yè)因恩格爾定律和邊際消費傾向遞減所引致的農業(yè)產(chǎn)業(yè)的萎縮效應。

5、建立土地保障的替代機制，逐步恢復土地生產(chǎn)要素性質(zhì)。要積極而穩妥地推進(jìn)農村社會(huì )保障制度改革，逐步將農村的社會(huì )保障由依靠承包地轉變?yōu)橐揽可鐣?huì )和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過(guò)建立“承包地 個(gè)人帳戶(hù)”的雙重社會(huì )保障制度，積累社會(huì )保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地 個(gè)人帳戶(hù)”的雙重保障體制向單純的“個(gè)人帳戶(hù)”式的社會(huì )保障制度轉化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能的發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

土地恢復生產(chǎn)要素性質(zhì)后，國家要求土地所承擔的保證糧食供給和國家經(jīng)濟安全的社會(huì )功能要通過(guò)財政的形式給予糧農適當的補貼，不能再利用土地所有者的特權，強迫農民無(wú)償承擔，或者通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策加以引導。

6、改革農村行政管理體制，強縣撤鄉并村。為了使行政管理制度與市場(chǎng)經(jīng)濟的要求相適應，又必要對農村行政管理制度進(jìn)行大刀闊斧的改革，撤銷(xiāo)鄉級政府，加強縣級對農村的管理，強化縣級政府對農村經(jīng)濟管理職能和責任。將鄉級政府改為縣級政府的派出機構，設立鄉公所，其編制、人員、經(jīng)費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會(huì )職能交給社會(huì )中介組織，或者把相關(guān)站所直接改為社會(huì )中介組織或者行業(yè)協(xié)會(huì )。 鄉鎮機關(guān)年輕的、素質(zhì)比較高的充實(shí)到工商、稅務(wù)、公安的部門(mén)，以強化行政執法。建立以縣為主的農民協(xié)會(huì )、行業(yè)協(xié)會(huì )和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì )，滿(mǎn)足農民、農業(yè)市場(chǎng)化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與政府、集團和壟斷行業(yè)的對話(huà)能力。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關(guān)部門(mén)備案或者爭取縣里的財政支持。

在撤鄉的同時(shí)，也要有組織、有步驟的并村。因為鄉鎮政府撤銷(xiāo)以后，村自治組織的職能也就簡(jiǎn)化了，只是一種單純的協(xié)調和集體土地的管理職能，把一些相鄰條件相當的小村適當合并，這有助于減少村級事務(wù)的管理成本，減少土地承載的負擔，擴大農村社會(huì )化進(jìn)程。當然這種合并要求農民自愿，政府只能適當引導。并村要求堅持權利和義務(wù)對等的原則處理好債權債務(wù)關(guān)系，處理好收益和成本關(guān)系。

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1、 不對等契約與地權改革，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第1期；

2、 農業(yè)制度變遷路徑依賴(lài)的特征及創(chuàng )新選擇，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2001年第3期，

3、 1986年和1998年頒布的《土地管理法》；

4、 1987年施行的《民法通則》；

5、 1993年頒布的《農業(yè)法》

6、 1995年頒布《農業(yè)部關(guān)于穩定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》。

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