公平 高效 規范 透明 ──加強財政決算工作的思考

國家財政決算是預算執行情況的，也是在一定條件下中央財政與地方財政分配關(guān)系的調整。1994年實(shí)行分稅制財政體制改革以后，財政決算又有了新的，就是全面檢驗分稅制財政體制的運行情況，真實(shí)反映分稅制財政體制的成果。因此，做好財政決算工作，具有十分重要的意義�！　」�平與效率，是財政決算工作的準則；規范與透明，則是保證實(shí)現公平與效率的重要條件。因為只有決算制度和辦法規范、透明，才能保持政策的統一性和連續性；只有對各地一視同仁，才能使各項工作有的放矢，最大限度地提高工作效率。我們在辦理1994年財政決算工作中，按照“公平、效率、規范、透明”這八個(gè)字，力求在過(guò)去正反兩方面經(jīng)驗的基礎上，有所創(chuàng )新、有所突破。應當說(shuō)，我們的努力初步取得了一些成效，并對今后進(jìn)一步加強決算工作，做了一些有益的嘗試�！�　一、1994年財政決算工作回顧　　1994年是分稅制財政體制改革的第一年。新的財稅體制，對財政決算工作提出了許多新的要求。特別是在分稅制與原包干體制同時(shí)運行的情況下，中央財政與地方財政如何、合理地辦理年終結算，這個(gè)涉及的范圍很廣，也很復雜�？偟脑瓌t是：在分稅制財政體制框架不變的前提下，保證地方的既得利益，在財政收入增量分配上盡量照顧地方，按照《1994年中央與地方年終結算辦法》的規定， 1994年除保留原有的46個(gè)結算項目之外，又新增加了5個(gè)結算項目。如果再考慮到全國44個(gè)省、自治區、直轄市和計劃單列市體制的不同，結算辦法也不同，都需要單獨結算，結算帳務(wù)總計近3000筆。完成這樣大的工作量，過(guò)去需要四個(gè)多月的時(shí)間，今年我們計劃在兩個(gè)月內完成，難度是相當大的，如果不在“公平、效率、規范、透明”這八個(gè)字上下功夫，不對傳統的思維定式和習慣做法進(jìn)行改革，是不可能做到的。我們在認真、歷年財政決算工作的經(jīng)驗和教訓的基礎上，做了以下幾個(gè)方面的改革：　　第一、強化決算工作的計劃性和責任制　　決算工作開(kāi)始前，我們周密擬定了工作計劃，將決算工作過(guò)程分為三個(gè)階段：準備階段、結算階段和審查批復階段。各業(yè)務(wù)處在每個(gè)階段的職責、負責人和時(shí)間要求都有明確規定，一環(huán)扣一環(huán)，哪道環(huán)節出問(wèn)題，哪個(gè)環(huán)節負責任�！　∵^(guò)去年度，決算前的準備工作是由綜合處負責的，然后將結算數據送交各業(yè)務(wù)處，具體辦理結算由各業(yè)務(wù)處負責。這個(gè)辦法容易造成全局和局部脫節，分工責任不清、口徑不統一等問(wèn)題。1994年我們改為全司共同做準備工作，分工協(xié)作，各司其職，并采取“全過(guò)程追蹤負責制”。綜合處負責全國統一的算帳和算帳口徑，各業(yè)務(wù)處負責收集各地區的問(wèn)題和要求，建立“分省檔案”，并辦理具體帳務(wù)結算；凡屬局部特殊性問(wèn)題，必須經(jīng)綜合處匯總，交由司務(wù)會(huì )集體研究處理；每一個(gè)干部，按分工擔負的工作，要自始至終負責到底，從聽(tīng)取地方匯報，直到辦理批復決算，全過(guò)程追蹤負責。　　第二、強化決算的規范性和制度化　　我們把決算工作的規范性和制度化做為一項重要的基礎建設和目標來(lái)抓，不允許出現隨意性。每一項結算項目，都要求文件依據準確，基礎數據可靠，結算辦法合理，結算數據公開(kāi)。對每個(gè)省提出的特殊性問(wèn)題，任何人不能隨意答復，必須經(jīng)司務(wù)會(huì )集體研究，報部領(lǐng)導決定。各地同志們反映， 1994年決算大家最滿(mǎn)意的就是結算辦法規范，一視同仁，公平合理。有的同志說(shuō)：“不怕給錢(qián)少，就怕不公平，只要全國執行一個(gè)制度辦法，誰(shuí)也沒(méi)有意見(jiàn)”�！�　第三、試行集中匯審辦法　　過(guò)去傳統的決算工作程序是“分兵把關(guān)、各管一攤”。戰線(xiàn)長(cháng)、拖的時(shí)間長(cháng)，還容易出現相互配合的誤差。為了探索決算工作程序的最佳模式， 1994年我們試行的“集中匯審”方式，使各地同志、部?jì)扔嘘P(guān)司局同志、我司同志都集中在一起，由部領(lǐng)導直接指揮，實(shí)行全局一盤(pán)棋，做到高度集中、高度統一，達到了高質(zhì)量和高效益。我們在一周時(shí)間內，基本準確無(wú)誤地辦理了近3000筆、4000億元的結算帳務(wù)，圓滿(mǎn)完成了過(guò)去需要一個(gè)多月才能完成的工作量，解決了最艱巨、也是最關(guān)鍵的兩級財政結算問(wèn)題。盡管1994年中央補助地方的資金比往年大幅度削減，但由于帳務(wù)結算清楚、時(shí)間效率高、加上我們做了思想工作，地方同志對中央財政很理解、很支持，因此決算工作十分順利，做到了地方同志滿(mǎn)意，部領(lǐng)導滿(mǎn)意，我們自己的干部也滿(mǎn)意。實(shí)踐證明，集中匯審方式　　是一項成功的改革。這一個(gè)星期，全司同志們團結奮戰，緊密協(xié)作，加班加點(diǎn)，任勞任怨，體現了良好的工作作風(fēng)和團結向上的精神面貌�！�　二、進(jìn)一步加強財政決算工作的幾點(diǎn)思考　　財政決算工作是一項政策性很強、技術(shù)要求很高，而且十分細致的業(yè)務(wù)工作。辦理財政決算，應當以審查、匯編為主要，以真實(shí)全面地反映預算執行結果為主要任務(wù)。調整中央財政與地方財政的分配關(guān)系應當盡量解決在預算執行過(guò)程中，決算時(shí)只能根據預算執行情況，做一些必要的微調。但是，近幾年特別是實(shí)行財政包干體制以后，財政決算成為中央、地方兩級財政調整分配關(guān)系的一條重要渠道，各類(lèi)都匯集到?jīng)Q算時(shí)處理、解決，“決算成了一只筐，什么問(wèn)題都往里裝”。因此，結算項目越來(lái)越多，辦理決算的時(shí)間越來(lái)越長(cháng)，地方同志提的要求也越來(lái)越高。導致這種局面的出現，客觀(guān)上有體制因素，如實(shí)行包干體制后，當中央與地方發(fā)生財政收支轉移時(shí)，必然要通過(guò)年終決算做技術(shù)調整。在某種程度上講，包干越徹底，決算越精細，結算項目就會(huì )越多。但另一方面，也有我們主觀(guān)上重視結算，相對而言不太重視審編工作的問(wèn)題。地方往往把工作重心放在要求中央幫助解決問(wèn)題上，因此黨政主要領(lǐng)導親自來(lái)匯報決算，財政部門(mén)同志更是全力以赴，花費大量的時(shí)間、精力匯報，力爭多解決一些問(wèn)題，我們也往往把決算工作重心偏移到解決地方提出的問(wèn)題上，這種狀況長(cháng)期下去，會(huì )出現三個(gè)問(wèn)題：一是“預算傾斜”，年初應當由預算解決的問(wèn)題，甩到年底決算解決，預算的缺口靠決算補，造成預、決算的差距越來(lái)越大；二是容易形成一種不良機制，地方有問(wèn)題就向中央伸手；三是放松了決算審查，難以維護決算的嚴肅性和真實(shí)性�！　�從1995年起，中央決定取消原體制遞增包干辦法。為進(jìn)一步規范和加強財政決算工作創(chuàng )造了條件。我們設想，應當從以下幾個(gè)方面入手，把決算工作逐步引人以審編為主、調整分配關(guān)系為輔的工作軌道�！　�（－）能夠通過(guò)預算解決的問(wèn)題，應盡量在預算執行中處理　　例如金庫錯交庫問(wèn)題，應當在清理期內調庫解決，不應當在決算時(shí)通過(guò)調整財力處理，因為這樣做會(huì )導致當年財政收支數字不實(shí)。當年實(shí)在來(lái)不及調庫解決的，應當在第二年調庫解決，體現“錯在哪里，改在哪里”。屬于有意錯庫的違紀問(wèn)題，也可以在第二年通過(guò)調庫辦法處理。非扣款不可時(shí)，則應通過(guò)發(fā)文調整預算解決，避免在決算扣款時(shí)因中央、地方意見(jiàn)不一致，拖延時(shí)間，難以達到扣款目的，決算工作順利進(jìn)行�！　�1994年出現的“股票售表收入上交”、“世界銀行貸款回收上交”、“收入混庫上交”等，都是屬于這一類(lèi)的問(wèn)題�；厥諘r(shí)阻力很大，絕大部分地區提　　出不應扣地方財力，因為這樣做影響地方“吃飯錢(qián)”。今后對這類(lèi)問(wèn)題，應當很好，盡量在預算執行中解決�！��。ǘ�）最大限度地清理、壓縮結算項目，嚴格控制新增結算項目　　現有的51個(gè)結算項目，有21項已經(jīng)改為定額結算。對其余的30項，應分類(lèi)采取四種方式：第一種：數額固定、結算期限同財政體制同步的項目，應當采取計入財政體制基數的方式；第二種：數額比較固定、結算期限比較長(cháng)（如5年以上）的項目，應當采取定額結算的方式，待項目取消時(shí)，定額相應取消；第三種：數額大起大落，且結算辦法十分復雜，牽涉面很廣的項目，宜采取中央和省協(xié)商的辦法，按過(guò)去年度的平均數確定定額結算；第四種：繼續保留的結算項目，應當只是按金庫實(shí)際收到的數額，按比例辦理上交或返還的結算項目�！　∪缒懿扇∫陨限k法，決算結算工作將大大簡(jiǎn)化，也相對公平，因為避免了老實(shí)人吃虧、“會(huì )哭的孩子有奶吃”的問(wèn)題�！��。ㄈ�）改革決算工作程序　　決算工作的基本程序是三月份先按預計數向人代會(huì )報告決算結算數，四月份同各地辦理結算，六月份再向人大常委會(huì )報告最終結算數。這樣做，由于預計數的盲目性，很容易出現兩次向人大報告數差距很大，使有些問(wèn)題不好解釋。為了避免出現這個(gè)問(wèn)題，除結算項目應相對穩定外，中央對各地的問(wèn)題應當提前進(jìn)行研究，在三月份向人代會(huì )報告前，即有一個(gè)比較符合實(shí)際的解決方案，四月份辦理結算時(shí)，即按此作為“籠頭”和各地商談。當然，“籠頭”必須是適當留有余地的�！　「魇�對下的結算，應當在正式上報中央之前全部辦完。上報之后，不能再補充、修改。中央批復之后，即為正式?jīng)Q算，也不能再行修改�！　�（四）采取集中匯審方式　　集中匯審方式，至少有以下三點(diǎn)好處：一是時(shí)間、人員有保證（實(shí)際上是“現場(chǎng)辦公”），有利于提高工作效率；二是政策透明度高，有利于決策規范化和制度化；三是有利于加強廉政建設。當然，也有不足之處，如有一些需要各司局進(jìn)一步審查的結算項目，由于時(shí)間緊，無(wú)法在當年決算中處理，需要拖到下一年度。但這個(gè)辦法利大于弊，應當繼續執行。

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