對于構建稅收執法內控機制的實(shí)踐與思考
一、關(guān)于構建稅收執法內控機制的實(shí)踐
近年來(lái),山東省莘縣國稅局引入風(fēng)險控制理念,健全和完善內控機制,使稅收執法崗位風(fēng)險得到系統防范和持續化解,從而規范了兩權運行,推進(jìn)了廉政建設,促進(jìn)了稅收事業(yè)健康發(fā)展。
(一)突出強化三個(gè)環(huán)節,提升應對風(fēng)險能力。莘縣國稅局把加強內控機制建設作為懲防體系建設重要組成部分,從排查風(fēng)險、強化教育、搭建平臺三個(gè)環(huán)節入手,著(zhù)力提升國稅干部應對風(fēng)險能力。
一是緊貼工作實(shí)際,準確定位風(fēng)險分布。按照“先機關(guān)后基層、先簡(jiǎn)單后補充、先急用后完善”的原則,在縣局機關(guān)層面,通過(guò)分析權力行使過(guò)程,初步排查出風(fēng)險點(diǎn)104個(gè),其中:將稅收執法權梳理細分為征收權、管理權、檢查權、強制權、處罰權、復議權、減免權、許可權等8類(lèi)46個(gè)崗位,共106個(gè)風(fēng)險點(diǎn)。將行政管理權細分為人事管理權、財務(wù)管理權、物資管理權、日常事務(wù)管理權、基建管理權、紀檢監察管理權等 6 類(lèi)17個(gè)崗位,共46個(gè)風(fēng)險點(diǎn)。并根據風(fēng)險高低和運行頻率,對稅收執法權和行政管理權分別進(jìn)行風(fēng)險排序,明確內控重點(diǎn)。同時(shí),制作104個(gè)權力行使流程圖,并對每個(gè)權力事項行使過(guò)程中發(fā)生的每個(gè)流程節點(diǎn),都載明權力行使依據、工作要求、流轉路徑、監督渠道等具體內容,著(zhù)力提高針對性、實(shí)效性和防范效能。
二是開(kāi)展風(fēng)險教育,積極加強風(fēng)險預警。針對現階段部分干部對稅收風(fēng)險管理認識模糊的現狀,主要從防止稅收流失、規避稅收執法風(fēng)險的高度,反復闡明開(kāi)展稅收風(fēng)險管理的目的意義和應負責任,提高干部職工識別風(fēng)險、規避風(fēng)險、化解風(fēng)險、防御風(fēng)險的能力。首先。充分發(fā)揮廉政談話(huà)作用。從廉政規定、基層的反映、來(lái)信來(lái)訪(fǎng)情況等方面進(jìn)行廉政提醒和預警。其次,充分發(fā)揮差別對比作用。通過(guò)開(kāi)展橫向生活水平對比及縱向發(fā)展水平對比等“三對比”(與下崗職工比待遇、與貧困地區比收入、與改革開(kāi)放之前比變化)活動(dòng),促進(jìn)干部時(shí)刻保持清醒頭腦,算好“七筆賬”,倍加珍惜眼前的幸福指數。第三,充分發(fā)揮警示教育作用。通過(guò)邀請紀委、檢察院領(lǐng)導分別為國稅干部作黨風(fēng)廉政建設形勢報告、廉政準則》輔導報告、預防職務(wù)犯罪報告等,組織國稅干部觀(guān)看警示片、到勞改場(chǎng)所接受現場(chǎng)警示教育等活動(dòng),促使各單位“一把手”或行使高風(fēng)險權力的重點(diǎn)崗位責任人筑牢拒腐防變的思想堤壩。
三是構建管理平臺,逐步提高風(fēng)險應對能力。首先,構建風(fēng)險評估平臺。針對稅收執法權和行政管理權運行過(guò)程中風(fēng)險較大的環(huán)節和事項,充分運用征管數據分析、納稅評估、稅收執法檢查子系統、稅收執法監察子系統等手段,延伸風(fēng)險查找面,挖掘風(fēng)險潛伏點(diǎn),確定重點(diǎn)風(fēng)險管理項目。同時(shí)對風(fēng)險管理項目加強動(dòng)態(tài)管理,每半年進(jìn)行一次風(fēng)險查找、評估和化解工作。其次,構建風(fēng)險監控平臺。認真落實(shí)稅收執法責任制,明確各崗位、各環(huán)節、各部門(mén)、各層級的風(fēng)險管理職能職責。將風(fēng)險管理納入“一體化”系統運行,對重點(diǎn)風(fēng)險點(diǎn)下發(fā)工作任務(wù)書(shū)要求相關(guān)單位限期整改,明確風(fēng)險整改任務(wù)的具體內容、達到標準和限辦時(shí)限,建立了局黨組、分管領(lǐng)導、機關(guān)科室、分局、稅收管理員從上而下的風(fēng)險督查體系,監督風(fēng)險整改項目完成質(zhì)量,加強風(fēng)險管理的過(guò)程監控。第三,構建風(fēng)險預警平臺。將風(fēng)險預警作為防范風(fēng)險、消除隱患的重要舉措,建立和完善流轉稅、所得稅、涉外稅收、出口退稅、稅收征管和稅務(wù)稽查等風(fēng)險預警指標體系,每月進(jìn)行一次風(fēng)險預警通報,通過(guò)風(fēng)險預警信息發(fā)布,及時(shí)、準確地進(jìn)行風(fēng)險提示和風(fēng)險處理。近年來(lái),全系統通過(guò)預警平臺發(fā)布預警信息700余條,對不斷提升征管質(zhì)量、防范執法風(fēng)險起到了積極作用。
(二)建立四維控制方法,系統防范崗位風(fēng)險。莘縣國稅局把強化內控措施,完善監控手段,作為規范崗位行為、落實(shí)崗位職責、強化崗位責任的有效途徑,有效促進(jìn)稅收執法人員不斷提升執法水平。
一是牽制式控制,強化權力制衡。一是發(fā)起與實(shí)施分離。稅收管理員到所轄企業(yè)執行稅收管理任務(wù),都必須經(jīng)部門(mén)負責人正式派遣并登記備案,防止管理員隨意下戶(hù)、越權檢查、借下戶(hù)為名脫崗外出等風(fēng)險。二是調查與審批分離。對金額較大、政策性較強的涉稅審批事項,集體研究決定并公示審批結果,確保審批結果公正合理。三是初查與復查分離。在分局之間,對稅源預警評估疑點(diǎn)信息實(shí)行雙重核查,防止人情稅、關(guān)系稅等風(fēng)險。在分局和執法人員之間,實(shí)行交叉注銷(xiāo)檢查、稅收檢查互查、執法人員定期輪崗等辦法,確保稅源管理質(zhì)量。
二是痕跡化管理,保存控制證據。明確稅收管理各業(yè)務(wù)流程中應具備痕跡證據的項目及其格式、內容、傳遞手續等要求,為稅收執法權和行政管理權運行的過(guò)程復原、手續復核、結果復查提供可靠證據。同時(shí),注重抓好基礎,養成良好的痕跡化操作習慣。例如,從稅收管理最基本的簽字環(huán)節抓起,對稅收調查等工作中稅務(wù)人員的不規范簽字問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項清理。
三是信息化控制,提高控制效率。在全面運行稅收執法管理信息系統的同時(shí),自主開(kāi)發(fā)應用專(zhuān)門(mén)風(fēng)險監控管理軟件,收到了較好效果。一是開(kāi)發(fā)應用廢舊物資和農產(chǎn)品收購發(fā)票管理系統和發(fā)票審核審批管理系統,加強人機結合,強化對發(fā)票增版增量和票種核定的標準化審核審批。二是開(kāi)發(fā)應用涉稅大要案審理系統,規范涉稅大要案審理的程序、時(shí)限、處罰標準等事項,防止了因案件審理導致的稅務(wù)行政復議和行政訴訟案件。三是開(kāi)發(fā)應用出口退稅應用管理系統,強化征退稅銜接和預警評估,自動(dòng)篩選疑點(diǎn)信息,有效防范了違規退稅風(fēng)險。
(三)健全五項長(cháng)效機制,持續性化解崗位風(fēng)險。莘縣國稅局緊緊以提升征管質(zhì)量、強化基層管理、嚴格責任追究為重點(diǎn),不斷提升國稅干部綜合素質(zhì),較好地增強國稅干部特別是各級領(lǐng)導干部和一線(xiàn)執法人員崗職意識。
一是強化項目管理,建立跨部門(mén)組織協(xié)調機制?绮块T(mén)協(xié)調機制主要包括一隊、四組、項目負責制,一隊即在縣局層面成立若干專(zhuān)業(yè)化稅收風(fēng)險管理團隊,負責全系統稅收風(fēng)險分析、風(fēng)險應對、情報管理和績(jì)效評價(jià)工作;四組即設立識別布控、制度建設、宣講教育、督導巡查四個(gè)專(zhuān)門(mén)工作組;項目負責制即對各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的防控重點(diǎn),由各領(lǐng)域業(yè)務(wù)骨干分別組成項目組,具體負責單項防控措施的研究試點(diǎn)工作。
二是加強動(dòng)態(tài)跟蹤,建立風(fēng)險布控機制。一是基層稅務(wù)單位將工作中發(fā)現的風(fēng)險點(diǎn)定期上報縣局,由縣局篩選具有普遍性的風(fēng)險點(diǎn)在全縣國稅系統范圍內布控。二是縣局根據征管系統信息、案件查辦線(xiàn)索等情況,分析匯總風(fēng)險信息,統一在全縣國稅系統進(jìn)行布控。三是通過(guò)12366服務(wù)熱線(xiàn)、來(lái)信來(lái)訪(fǎng)、特邀監督員等渠道,獲取風(fēng)險信息,及時(shí)進(jìn)行布控化解。
三是開(kāi)展剛性檢查,建立風(fēng)險巡查機制。一是獨立式巡查。巡查工作由監察督查部門(mén)獨立組織實(shí)施。二是隨機式巡查。突擊巡查的時(shí)間、人員、內容、被查單位隨機,防止串通舞弊、臨時(shí)應付。三是沉默式巡查。檢查人員只記錄被查單位事實(shí),不在被查單位發(fā)表意見(jiàn),檢查結束后由稅源管理聯(lián)動(dòng)機制聯(lián)席會(huì )議集體研究處理結果。四是連帶式巡查。在問(wèn)責追究上實(shí)行鼓勵自查、責任連帶,發(fā)現問(wèn)題除追究直接過(guò)錯人外,連帶追究自查單位和有關(guān)人員的責任?h局在每年組織的稅收執法檢查中,都要有個(gè)別單位和執法人員因工作責任心不強、履職不到位等,發(fā)生執法過(guò)錯行為受到通報批評、調離崗位和扣罰獎金處理。
四是實(shí)施崗能匹配,建立風(fēng)險激勵機制。按照高風(fēng)險崗位、高素質(zhì)配備、高標準要求、高待遇對應的原則,試點(diǎn)探索風(fēng)險導向、崗位競選制度。鼓勵綜合素質(zhì)高的干部經(jīng)過(guò)公開(kāi)競爭、組織篩選等程序,競爭到高風(fēng)險崗位。建立風(fēng)險責任掛鉤制度。將全年風(fēng)險控制情況與科室考核獎檔次、評先指標數量、科室負責人考評晉升等直接掛鉤。建立干部風(fēng)險控制誠信檔案。將個(gè)人風(fēng)險控制情況記入檔案,作為績(jì)效考核、能級評定、選拔任用的重要依據。
五是實(shí)行雙查雙究,建立風(fēng)險問(wèn)責機制。既查處追究納稅人的違法違章行為,又查處追究稅務(wù)人員的稅收執法與行政管理過(guò)錯。對于廉政苗頭性問(wèn)題,堅持內部從嚴問(wèn)責,綜合運用黨紀政紀糾處。
二、進(jìn)一步發(fā)揮稅收執法內控機制效能的思考
(一)堅持依法操作,建立配套制度。在執法內控機制建設中,不僅要嚴格貫徹執行各項稅收法律、法規、規章以及規范性文件,對與稅收法律、法規、規章以及規范性文件相悖的行為嚴格按規定予以追究,而且要探索建立與執法內控機制相配套的'一系列制度、辦法、流程和操作指南,建立執法監控的制度體系、流程體系,使監督權限明晰化、監控方法科學(xué)化、操作運行規范化、信息流轉互動(dòng)化、問(wèn)責追究嚴格化。要通過(guò)健全配套制度流程體系來(lái)規范、推動(dòng)執法內控運行,又要發(fā)揮制度流程體系對執法人員的規范、指引、評價(jià)、制約、懲治、教育的作用。
(二)堅持統籌協(xié)調,力求簡(jiǎn)捷高效。在執法內控機制建設中,在監控點(diǎn)上要統籌協(xié)調,既要保證執法監控面,又要突出執法監督的重點(diǎn),不能胡子眉毛一齊抓。在監控方法上要體現效率原則,強化操作性、針對性,力求簡(jiǎn)捷高效。要突出稅源管理的核心地位,不能因實(shí)施執法監控耗費大量的人力、物力,影響日常的稅源管理。要將監控寓于管理之中,以執法監控促進(jìn)、規范稅收管理。
(三)堅持人機結合,實(shí)施過(guò)程監控。執法監控要依托信息化手段,但不能依賴(lài)計算機。目前稅收執法管理信息系統監控的執法過(guò)錯點(diǎn)和執法監察疑點(diǎn),尚未全面涵蓋每項業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節的執法點(diǎn),尤其是信息系統無(wú)法對虛假信息進(jìn)行識別,難于對執法行為進(jìn)行深層次控制。因此,必須堅持人機結合原則,既要發(fā)揮微機監控高效性,又要注重人工監督全面性、深層次性。在監控方法上,要堅持過(guò)程監控原則,既要對執法實(shí)施事后監控,更要突出事前、事中監控,事前預防、事中監督往往比事后“亡羊補牢”更有效。
(四)堅持責任追究,嚴格糾錯校偏。對稅收執法人員在執行職務(wù)過(guò)程中,因故意或過(guò)失導致稅收執法行為違法的,必須嚴格責任追究,但責任追究不是目的,重要的是要通過(guò)明晰崗責、規范流程、健全制度和制定標準起到指引作用;通過(guò)實(shí)行全方位、全過(guò)程的監督,起到警示、督促、糾錯作用;通過(guò)嚴格責任追究,起到懲前毖后的作用,這是實(shí)施執法內控機制主要目的。
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