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法制化視角下的高校管理-高校處分權辨析
[論文關(guān)鍵詞]學(xué)校秩序 處分權 法制化建設
[論文摘要]為維護良好的學(xué)校秩序,授權高校根據法定事由和程序行使處分權是必需的。但在法制化的視角下,高校處分權的不斷清晰和完善也是高等法制化建設和高校實(shí)踐中的迫切需求。
近年來(lái)頻繁發(fā)生的高校學(xué)生管理糾紛中,高校處分權的法律性質(zhì)和效力成了訴訟雙方爭論的焦點(diǎn),公立高校處分權的正當性毫無(wú)例外地受到質(zhì)疑。在法制的視角下,高校處分權的地位是什么?如何界定和適用高校處分權?這引起了各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論,也成為法制化建設和公立高校管理實(shí)踐中的迫切需求。
一、高校處分權的性質(zhì)
關(guān)于高校對學(xué)生實(shí)施處分的權力,筆者認為可以界定為是源自律法規的授權�！督逃ā返�28條第一款第四項規定,學(xué)校及其他教學(xué)機構行使“對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎勵或處分的權力”,《高等教育法》第41條進(jìn)一步明確高等學(xué)校的校長(cháng)有權“對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎勵或者處分”。對犯有錯誤的學(xué)生、學(xué)�？梢暺淝楣澼p重給予批評教育或紀律處分,教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》第53條也具體規定“紀律處分的種類(lèi)分為: 1警告; 2.嚴重警告; 3.記過(guò); 4.留校察看; 5.開(kāi)除學(xué)籍”。
至于各高校制定的“學(xué)生違紀處分條例”,也有清晰、具體的授權規定。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》第68條規定:“高等學(xué)校應當根據本規定制定或者修改學(xué)校的學(xué)生管理規定,報主管教育部門(mén)備案”,該規定是對高校制定校規行為的授權,成為高等學(xué)校制定校規的法律依據。而教育部作為國家教育行政管理部門(mén),其制定《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》的權力屬于自己的職權�！吨腥A人民共和國合同法》第89條規定國務(wù)院行使“領(lǐng)導和管理教育、科學(xué)、、衛生、體育和計劃生育工作”,憲法第90條還規定,“各部、各委員會(huì )根據法律和國務(wù)院的規、決定、命令,在本部門(mén)的權限內,發(fā)布命令、指示和規章�！盵1]從憲法的規定可以清楚地看到,教育管理是國務(wù)院的重要職能,教育部是國務(wù)院主管教育的職能機關(guān),具有根據上位法發(fā)布規章的權力。
據此,學(xué)界一般認為高校處分權,是指高校為維護其良好的學(xué)校秩序,根據法定事由和程序對違反學(xué)校紀律或達不到學(xué)校管理要求的學(xué)生進(jìn)行強制性消極處理的權力。[2]高校處分權具有雙重屬性。其一,高校處分權是一種公權力,具有如下特征:
(1)該項權力是法律、法規授權和行政規章確定的; (2)該項權力的行使具有單面性、強制性, 無(wú)需征求學(xué)生的意見(jiàn),也不需與學(xué)生協(xié)商,雙方不是平等主體之間的民事法律關(guān)系,而是具有隸屬性質(zhì)的行政法律關(guān)系; (3)處分的5種形式是法定的制裁措施,處分的效力具有國家強制性。其二,高校處分權在一定程度上是學(xué)校對其內部事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)享有的自由裁量權。我國現行的教育法律規范,只對高校學(xué)生處分權的行使作了概括性的規定,至于在什么情況下,對學(xué)生的什么行為作出什么樣的處分,并沒(méi)有具體規定,這一點(diǎn),即使是教育部《規定》亦是如此。按照該《規定》第68條“高等學(xué)校應當根據本規定制定或修改學(xué)校的管理規定”的規定,高校如何制定規定以及如何行使處分權,則由高校在不與該規定相違背的前提下根據本校的具體實(shí)際自主決定。[3]從一定意義上講,這是國家賦予高校處分學(xué)生的自由裁量權。
二、高校處分權的立法缺陷
通過(guò)以上的分析,高校處分權雖然可以界定為是源自律法規的授權,但從法理分析,高校處分權的取得和實(shí)施仍有值得探討的問(wèn)題:
1.部授權高校立法方式的正當性存在爭議。我國《立法法》只把全國人大及其常委會(huì )將自身立法權限授權國務(wù)院制定法規列為授權立法事項,其它授權立法的方式都沒(méi)有提及。國務(wù)院部委的規章再次授權高校立法,這種授權立法的方式和校規的合法性將受到質(zhì)疑。
2.《普通高等學(xué)校學(xué)生規定》是教育部的職權立法,其中設定的紀律處分,包括警告、嚴重警告、記過(guò)、留校察看、開(kāi)除學(xué)籍等,已經(jīng)對學(xué)生的權益產(chǎn)生影響,尤其是開(kāi)除學(xué)籍,涉及學(xué)生的受教育權,這是保障的公民基本權利,屬于保留的范疇,是全國人大及其常委會(huì )立法范圍內事項,部門(mén)規章對此做出創(chuàng )設性規定顯然位階偏低。[4]
3.法律、行政法規和規章不可能具體規定高校的所有問(wèn)題,否則,校規就失去了其存在的必要性,但各學(xué)校制定的“學(xué)生違紀處分條例”因地、因校而異,校與校之間的處分條件寬嚴失度、處罰不相當,容易導致同一違紀行為的處理結果有很大差別,從而失去公正性,造成學(xué)校處分權行使的混亂,侵犯學(xué)生這一特殊群體的合法權利。[5]
4.高校學(xué)生處分行為缺乏程序規范和應有的制約機制,侵害學(xué)生程序性權利。例如:高校在平時(shí)教育和在啟動(dòng)處分程序前,將校紀校規和處分相關(guān)的規范依據、學(xué)生所享有的程序性權利等告知學(xué)生,便于被處分學(xué)生對程序的把握的學(xué)校事前告知義務(wù)不明確;學(xué)生有權對自己的行為作更加充分的陳述和辯解,使自己的意見(jiàn)得到充分地表達和伸張,使學(xué)校更清楚地了解事實(shí)相,并據事實(shí)做出符合違紀情形輕重處分決定的聽(tīng)證程序的缺失;學(xué)生尋求救濟的途徑,需要能保障學(xué)生的合法權益不受侵犯,也能有效監督高校自身作出處分的申訴制度設計不周全;保持沉默的權利、反對自證其罪的權利必須成為學(xué)生應享有的正當權利的陳述、申辯規定不夠具體等等。沒(méi)有正當的程序限制高校處分權的行使,學(xué)生的合法權益難以得到保障。
5.高校處分權的行使游離于司法審查之外,學(xué)生遭侵權時(shí)缺乏有效的司法救濟途徑。無(wú)論是開(kāi)除學(xué)籍的處分或者是警告處分,學(xué)生不服處分除了能夠提出申訴以外,別無(wú)它法。已經(jīng)在其他管理領(lǐng)域廣泛適用的行政復議制度、仲裁制度、調解制度等多元、復合的救濟方式并沒(méi)有在教育糾紛解決中被采用,反映出法律救濟體系的嚴重陷失。[6]現行制度為學(xué)生不服處分僅僅提供了一種救濟途徑,暴露出高等院校學(xué)生處分權的立法存在缺陷。
三、高校處分權的立法完善
高校對學(xué)生行使處分權是為了實(shí)現高校的教育職能。教育的特殊性決定了法律必須承認高校在遵守法律法規和國家教育方針政策的基礎上所享有的教育自由、學(xué)術(shù)自由和管理自主,避免政府、司法機關(guān)和個(gè)人的過(guò)度干預。但是由于高校在行使處分權時(shí),影響到學(xué)生的受教育權,因此對其約束是必要的,同時(shí)維護學(xué)生的受教育權也是實(shí)現國家教育目標的重要保障。規范高校學(xué)生處分行為應當兼顧高校教育職能的實(shí)施與學(xué)生合法權益的保障,以求高校處分權和學(xué)生受教育權之間的相對平衡。
1.將開(kāi)除學(xué)籍處分的立法權提高到法律層面。受教育權屬于憲法規定的公民的基本權利,對限制公民憲法性權利等專(zhuān)屬立法事項,適用“法律保留”原則,必須由立法機關(guān)通過(guò)法律規定,行政機關(guān)不得代為規定。因而,開(kāi)除學(xué)籍這種改變學(xué)生身份、涉及剝奪學(xué)生受教育權的處分,應由最高權力機關(guān)以法律的形式具體規定,不由教育行政機關(guān)和高校自行創(chuàng )設處分的條件、范圍和種類(lèi)。[7]其它處分形式由于并沒(méi)有限制或剝奪學(xué)生的受教育權,屬于高校辦學(xué)自主權的范疇,應該由學(xué)校內部校規校紀做出規定。
2.將高校對學(xué)生的處分糾紛有針對的納入訴訟受案范圍。行政訴訟是司法介入高校處分糾紛的具體手段,也是解決行政糾紛最重要、最具權威的最后一環(huán),最能實(shí)現正義。然而,我國規范沒(méi)有規定學(xué)校對學(xué)生行為的司法救濟途徑�，F階段司法介入高校處分案件存在著(zhù)法律依據嚴重不足的問(wèn)題,修改現行相關(guān)的法律法規勢在必行。借鑒其他國家和我國地區的有益經(jīng)驗,將改變學(xué)生身份的開(kāi)除學(xué)籍的處分列為對學(xué)生身份權的處分,被處分學(xué)生不服的可以提起行政訴訟,給予最終的司法救濟;對其他不涉及改變學(xué)生身份的處分,如警告、記過(guò)等,只能尋求非訴訟方式解決,不能提起行政訴訟。[8]
3.將教育仲裁機制引入高校對學(xué)生的處分糾紛。教育仲裁制度是指根據教育法律、法規的規定,當學(xué)生與學(xué)校間發(fā)生糾紛時(shí),依法向專(zhuān)門(mén)設置的教育仲裁機構,由教育仲裁委員會(huì )依據法律的規定進(jìn)行調解、裁決的一系列活動(dòng)。教育仲裁具有非對抗性、性、自愿選擇性、衡平性和公正性的特點(diǎn),更適合高校和學(xué)生間特殊的教育管理關(guān)系。原則上,教育仲裁有實(shí)行一裁終局制,但本著(zhù)有利于最大限度地確保學(xué)生受教育權的實(shí)現,打消學(xué)生對仲裁終局的顧慮,保障學(xué)生充分的權利救濟選擇權的原則,同時(shí),也給教育仲裁活動(dòng)的公正進(jìn)行予以必要的監督,在一定程度上確保教育仲裁裁決的公正公平,應允許學(xué)生就開(kāi)除學(xué)籍及仲裁程序、證據適用、客觀(guān)公正瑕疵等事項向法院提出訴訟。即,基于學(xué)生的權益救濟,教育仲裁有針對性地實(shí)行教育仲裁一裁終局和接受司法的最終審查制度。
4.建立高校對學(xué)生違紀處理的法律研究和完善機制。高校在制定和完善管理制度時(shí),必須考慮到學(xué)生作為權利主體的本質(zhì),要依據法律規范的原則和規定,按照規范性與可操作性、權利與義務(wù)對等、保障學(xué)生權利與管理效率并重的原則,健全制約機制和科學(xué)、的決策程序,建立明確具體的實(shí)體性與程序性的制度和法制監督的工作規程。應強化程序性規范的公開(kāi)、公平、公正的法治原則,要明文規定符合法治精神的嚴格程序,如原告的申訴舉報程序、學(xué)生管理部門(mén)的程序、專(zhuān)門(mén)委員會(huì )聽(tīng)證并做出處罰建議的程序、被告的辯解和申訴程序、校領(lǐng)導裁決及做出行政決定的程序、具體實(shí)施處罰的程序等;處理權限劃分要明確,權力和職責要分明;要規定有效證據的范圍,包括造成事實(shí)的有關(guān)物證、證人簽名的證言、被侵害人的簽名的檢舉、有關(guān)單位的綜合材料、違紀學(xué)生的檢查書(shū)、司法機關(guān)的裁定書(shū)和判決書(shū)等;要引入事前的、正式的聽(tīng)證程序,在處理做出之前,給學(xué)生辯護的機會(huì )和對有關(guān)事實(shí)和證據的知情權;要明確規定受處生的申訴期限、時(shí)效和學(xué)校受理學(xué)生申訴的機構、學(xué)校行政決定的合理期間,保護受處理學(xué)生的申訴權等等。[9]
參考文獻:
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