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社會(huì )資本在公共政策過(guò)程中的作用研究
摘 要：公共政策研究領(lǐng)域有很多理論，但社會(huì )資本的概念在公共政策中的作用較少被談及，著(zhù)重討論社會(huì )資本在公共政策過(guò)程中的作用，以及其對公共政策制定和執行過(guò)程的影響，并嘗試涉及探討公民參與等與此相關(guān)的現實(shí)政治領(lǐng)域。?關(guān)鍵詞：社會(huì )資本；公共政策過(guò)程；公民參與? ?
1 社會(huì )資本是公共政策過(guò)程中的變量?
1.1 社會(huì )資本的概念?
自從格倫魯里1977年在其發(fā)表的一篇論文《收進(jìn)的種族差異的動(dòng)力理論》中第一次把社會(huì )資本概念引進(jìn)到社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域后，無(wú)數學(xué)者不斷深化、定義和使用了社會(huì )資本的概念，其中，皮埃爾·布爾迪厄被以為是第一個(gè)給與社會(huì )資本清楚界定的學(xué)者。在他看來(lái)，“社會(huì )資本實(shí)在是實(shí)際的或潛伏的資源的集合體，這些資源與由相互默認或承認的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò )有關(guān)，而這些關(guān)系或多或少是制度化的，網(wǎng)絡(luò )從集體性擁有的資本的角度為每個(gè)會(huì )員提供支持!提供為他們贏(yíng)得聲看的憑證�！睂⑸鐣�(huì )資本理論首次引進(jìn)政治發(fā)展理論、***理論和公共政策研究的是美國哈佛大學(xué)教授羅伯特 帕特南。他將社會(huì )資本界定為“社會(huì )組織的特征，諸如信任，規范以及網(wǎng)絡(luò )!它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)進(jìn)步社會(huì )的效率”“信任是社會(huì )資本的必不可少的組成部分”簡(jiǎn)言之，社會(huì )資本的基本含義我們可以簡(jiǎn)潔闡釋為：它是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò )和互利互惠的規范為來(lái)源的一種資源集合體。?
1.2 公共政策過(guò)程理論及其中的變量分析?
美國公共政策領(lǐng)域有很多新理論，在研究和應用領(lǐng)域，有些已經(jīng)非常成熟，有些依然在發(fā)展之中。目前比較成熟的理論有：階段啟發(fā)理論 （the stages Heuristic）、制度理性選擇理論（institutional rational choice）、多流框架（The Multiple－Streams Framework）、中斷－均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）、倡導同盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策擴散框架（Policy Diffusion Framework）以及較大數目的比較研究框架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）。?
在上述各種政策過(guò)程理論中，固然研究方法和側重點(diǎn)有所不同，但政策理論所面臨的關(guān)鍵點(diǎn)始終有以下三個(gè)：任務(wù)（即所想要達到的目標），挑戰（即實(shí)現這個(gè)目標會(huì )碰到的困難），題目（如何在實(shí)現目標的條件下減少本錢(qián)，實(shí)現利益雙贏(yíng)）。分析題目可以用來(lái)分析、猜測和解釋制度安排下的行為，埃利諾 奧斯特羅姆在他的《制度性的理性選擇：對制度分析和發(fā)展框架的評估》中對制度框架有個(gè)一個(gè)概念示意圖。?
行動(dòng)舞臺包括一個(gè)行動(dòng)情境和該情境下的行動(dòng)者。行動(dòng)情景的特征可通過(guò)如下七組變量來(lái)刻畫(huà)：（1）參與者，（2）職位，（3）產(chǎn)出，（4）行動(dòng)-產(chǎn)出關(guān)聯(lián)，（5）參與者實(shí)施的控制，（6） 信息，（7）給定產(chǎn)出的收益和本錢(qián)。行動(dòng)者則包括關(guān)于四組變量的假設：（1）行動(dòng)者帶給情境的資源；（2）行動(dòng)者對世界狀態(tài)和行動(dòng)的評估；（3）行動(dòng)者獲取、處理、保存和使用知識的附帶效應和信息的途徑；（4）行動(dòng)者用來(lái)選擇某種行動(dòng)路線(xiàn)的過(guò)程。影響這個(gè)行動(dòng)舞臺的因素包括物質(zhì)條件和非物質(zhì)條件，物質(zhì)條件是指自然環(huán)境等，非物質(zhì)條件包括社會(huì )規則，秩序以及行動(dòng)者的共同體屬性。筆者以為，共同體屬性，即社會(huì )資本是影響到分析題目層面的基礎，對政策過(guò)程起著(zhù)非常重要的作用。?
1.3 社會(huì )資本的特征分析——囚徒困境和經(jīng)濟人悖論?
社會(huì )資本首先具有一些基本的資本屬性：社會(huì )資本可以循環(huán)利用，可再生。由于社會(huì )資本是一種團體資本，因此，信任和合作是這種資本的核心。作為一種道德資源，社會(huì )資本通過(guò)信任、合作得以加強和延續。從政治學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，公民之間的信任和合作有需要有共同的文化作為基礎。共同的文化可以培育深層的價(jià)值認同，從而堅固社會(huì )資本的穩定，對國家政治生活產(chǎn)生影響。另外，互利互惠的規范和公民參與的網(wǎng)絡(luò )也是社會(huì )資本的生產(chǎn)、維持和積累主要依靠的兩大來(lái)源。一種有效的普遍的互利互惠規范與密集的社會(huì )交換網(wǎng)絡(luò )相關(guān)。在一個(gè)信任與回報成為正比例發(fā)展時(shí)，人們交換更輕易進(jìn)行。反過(guò)來(lái)，通過(guò)長(cháng)期不斷的交換也會(huì )促進(jìn)普遍的互利互惠規范的形成。這種顯性或隱性的規范一方面加強了相互信任的合作，從而增強交換雙方的社會(huì )資本存量，另一方面又促進(jìn)公眾參與的***，拓展相互合作的網(wǎng)絡(luò )范圍，有利于培育經(jīng)濟繁榮的公民社會(huì )和增強公共政策有效運行的國家能力。?
但是一個(gè)國家不可以只存在有一個(gè)巨大的公民社會(huì )群體，通常情況下，社會(huì )群體的利益需要多方面的權衡和博弈。只有實(shí)現這兩種目的的平衡，國家政策成效才能得以完美實(shí)現。實(shí)際上，這樣的經(jīng)紀人悖論還可以用囚徒困境作類(lèi)比。在公民參與的兩種形式中，橫向的同等關(guān)系更有利于社會(huì )群體的互利互助；另一方面，假如垂直的等級關(guān)系較多，就可能在開(kāi)展集體行動(dòng)時(shí)出現由于個(gè)體的理性而導致集體的非理性這樣的囚徒困境。集體行動(dòng)之所以會(huì )出現囚徒困境, 其中主要的原因就是個(gè)體之間難以就對方的行為作出預期, 而社會(huì )資本通過(guò)人際、群際互動(dòng)所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )培育了群體內個(gè)體都認可的共叫性規范如信任、互利互惠, 因此個(gè)體就能夠通過(guò)這種共叫性的規范對其他個(gè)體的行為作出預期從而擺脫囚徒困境。?
2 社會(huì )資本對公共政策過(guò)程的影響?
公共政策的整個(gè)運作過(guò)程都是以公眾利益為基礎的，一方面公共政策的需求信息來(lái)自社會(huì )民眾或團體，代表民眾利益和要求的政策總是來(lái)源于公民社會(huì )，公民通過(guò)及時(shí)反映社會(huì )公共題目或公共***來(lái)積極參與公共政策的制定，使政策能正確解決公共題目，另一方面民眾又是公共政策的執行主體，公共政策的執行需要決策主體和客體之間的密切合作，從而構建起相互的信任機制，這樣，公民參與的社會(huì )網(wǎng)絡(luò )能夠協(xié)調和溝通雙方，并且放大了其他個(gè)人值得信任的信息。?
2.1 公共政策制定過(guò)程中的***參與?
在現代政府治理中，缺乏公民參與會(huì )降低政治體系的代表能力和回應能力，導致公民對政府運作方式的無(wú)知。另外，它會(huì )腐蝕***國家的公民精神，削弱公民參與政府治理的道德意識和政治義務(wù)，而且，缺少公民參與的有效途徑，會(huì )導致民眾的疏離。簡(jiǎn)言之，公民參與的作用主要分為以下兩個(gè)方面：?
對公民個(gè)體而言，公民參與有助于公民表達自己的需求,實(shí)現自己的利益,提供公民自我發(fā)展與選擇的基礎，是公民自我教育的重要方式和公民能力進(jìn)步的重要手段。另外，公民可以通過(guò)參與政治活動(dòng)，發(fā)現和挖掘政治社群內部的共同體意識，從而加深信任和互利互助的基礎。對于社群中的個(gè)人，參與行動(dòng)將可以解放個(gè)人潛能、建構有效能的公民,以及治療現代公民精神及心理上的疾病。?
對政府來(lái)說(shuō)，公民參與能夠實(shí)現并擴大政治體系的正當性基礎，進(jìn)步了決策質(zhì)量，促進(jìn)了政策的執行實(shí)施，彌補政府失靈。公民對于政治體系的認同是公民參與的條件，因此公民參與提供了政府正當性基礎。在決策層面，公民是有效信息的來(lái)源，科學(xué)決策建立在對大量有效信息的采集和分析的基礎上。另一方面，公民參與為橫向同等的社會(huì )資本模式的建立提供了可能性和可行性。另外，社會(huì )監視也得以同時(shí)進(jìn)行，社會(huì )資本得到有效的利用。當社會(huì )群體開(kāi)始充當政府協(xié)作者和監視者，新型的公民政府一體的合作模式也就應運而生了。? 2.2 公共政策執行過(guò)程中的效率和公平?
首先，社會(huì )資本的信息渠道影響著(zhù)公共政策過(guò)程的效率。公共政策過(guò)程中，需要有資料收集、傳遞、處理、分析、選擇、整合、執行、溝通以及反饋等程序循環(huán)往復，這一過(guò)程離不開(kāi)兩個(gè)根本性的因素：政策信息發(fā)送者、接收者進(jìn)行溝通的醫院和積極性；另一個(gè)是政策信息流通渠道本身。公共政策過(guò)程是一個(gè)政府決策職員與外界環(huán)境不斷交流、溝通、反饋的過(guò)程，社會(huì )資本在這一過(guò)程中扮演著(zhù)無(wú)法替換的角色，在一般的結構理論中，大部分社會(huì )資本都是以不同比例的垂直關(guān)系和水平關(guān)系所組成。良性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )往往可以增加效率，降低執行本錢(qián)，并且為政策結果的評估做好預備�？偠灾�，就政策題目的發(fā)現和選擇而言，政策客體能夠及時(shí)地將政策需求、政策信息反饋給政府，政府也就能最大限度地占有相關(guān)政策題目的信息，從而能夠將有限的政策資源投放在最需要的地方以達成較高的政策效益；就政策方案的形成和抉擇而言，方案的形成過(guò)程中能夠充分地占有決策信息和集思廣益以能夠設計盡可能多的備選方案終極形成較優(yōu)的政策方案；就政策執行而言，政策主客體之間發(fā)達的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )能夠幫助政策信息快速、保真地傳達到各政策執行層從而既有利于執行層對政策精神的領(lǐng)會(huì )又有利于因地制宜地落實(shí)，此外暢達的溝通渠道有助于政策執行過(guò)程中政策實(shí)施信息的反饋以便及時(shí)對政策執行的偏離和走樣進(jìn)行糾正；最后就政策評估和政策調整來(lái)說(shuō)，在發(fā)達的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )中具有較高積極性的政策客體通過(guò)暢達的信息溝通渠道及時(shí)地將對政策以及政策執行的看法和意見(jiàn)反饋上來(lái)從而有利于加強政策評估的客觀(guān)性和政策調整方向的明朗。?
另外，社會(huì )資本存量的差異影響著(zhù)公共政策過(guò)程的公平性。社會(huì )資本的存量代表共享資源的大小，社會(huì )資本存量大有利于關(guān)系網(wǎng)老的發(fā)展和信任等共叫性規范效用范圍的擴大。一旦共叫性規范增大，那么尋求特殊利益的群體效用范圍就減小，換句話(huà)說(shuō)，為個(gè)體或團體利益的服務(wù)減少，這就在一定程度上防止了公共政策過(guò)程的“尋租”行為，增加了公共政策過(guò)程的公平性。?
3 結論?
社會(huì )資本是以信任的核心，以公民參與的網(wǎng)絡(luò )和互利互惠的規范為來(lái)源的一種資源集合體，它是公共政策過(guò)程中的基礎因素之一，它影響著(zhù)公共政策制定過(guò)程中的公民參與模式，也影響著(zhù)公共政策執行過(guò)程中的效率和公平。為了避免囚徒困境和權力尋租，相信進(jìn)一步研究和評估社會(huì )資本的變量和對公共政策過(guò)程的影響將對政治實(shí)踐產(chǎn)生重大作用。?
參考文獻?
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