三農問(wèn)題和生育政策

導致三農問(wèn)題的根源有很多，如農村稅負過(guò)重、城鄉二元結構等等。我不否認這些因素的根本性，但我認為當前我國的生育政策也部分地加重了三農問(wèn)題。我國實(shí)行計劃生育，控制人口增長(cháng)。其基本思路是一對城鎮居民夫婦只能生育一個(gè)子女，而一對農村居民夫婦則基本上可以生育兩個(gè)子女。原因在于，城鎮居民的養老由社會(huì )負擔，而農村的則由家庭負擔。因此，對于農民來(lái)說(shuō)，盡管有了兒子不一定會(huì )得到很好的照料，但沒(méi)有兒子幾乎等價(jià)于沒(méi)有人養老，因為女兒長(cháng)大了一般要出嫁，遠離父母。這也是我國歷代王朝解決農民養老的根本制度，也是所謂“孝”的一個(gè)主要內涵。表面上，“孝”是中華民族的傳統道德觀(guān)，但實(shí)際上，它是維持家庭養老的制度安排：通過(guò)賦予父母在家庭中的領(lǐng)導權來(lái)獲得財產(chǎn)支配權，達到實(shí)現家庭養老的目的。家庭養老再與“男婚女嫁”的觀(guān)點(diǎn)相結合，兒子就成了家庭養老制度的核心。所以，“不孝有三，無(wú)后為大”。這里，“后”指兒子。兒子也成了農民對未來(lái)的一項主要投資（女兒應盡的義務(wù)相對小得多）。這也造就農民重男輕女。不象我們通常所理解的那樣，重男輕女表明農民的狹隘，恰恰相反，體現他們理性。遺憾的是，到目前為止，我們還沒(méi)有解決農民的社會(huì )養老問(wèn)題。自然，我們也就不可能期待重男輕女的觀(guān)點(diǎn)在中國基本上消失。2000年的人口普查表明，第一胎、第二胎、第三胎新出生的嬰兒中，男孩的比例越來(lái)越高。這也就不足為怪了。

如果我們像對待城鎮居民一樣來(lái)解決農村居民的養老問(wèn)題，那么，我們也應該可以在農村推行一對夫婦只能生育一個(gè)子女的生育政策。有時(shí)候，讓人感到很奇怪是，我們批評城鄉居民不平等時(shí)，我們?yōu)槭裁床慌�評城鄉居民在生育權上的不平等呢？難道在生育權上農民天生就應該比城鎮居民有“特權”？而且，我們似乎沒(méi)有理性地看待農民的這種“特權”給農民自己、社會(huì )進(jìn)步帶來(lái)的危害。這以“特權”也似乎很沉重。

首先，農民自身的負擔加重。在現代社會(huì )養育一個(gè)子女的費用是很高的。這其中主要是教育費用，而不是養活子女的生活費用。在我國，農村子女的教育費用“蒸蒸日上”，學(xué)生入學(xué)的年級越高，費用往往越大。在某些地區，本應該實(shí)行九年義務(wù)教育，然而初等教育卻也成了一種產(chǎn)業(yè)。有些家庭甚至難以供養一個(gè)子女完成初等教育，更不用說(shuō)支持兩個(gè)子女了。適齡兒童的入學(xué)率甚至出現倒退。而入學(xué)兒童率低意味著(zhù)未來(lái)農民的素質(zhì)令人堪憂(yōu)。以后，社會(huì )又如何解決他們的就業(yè)問(wèn)題呢？相反，城鎮居民的子女在一定程度上享受了中央財政在義務(wù)教育上的補貼，比較輕松地就可以完成九年義務(wù)教育。這樣一來(lái)，城鄉居民收入差距自然也就越來(lái)越大。當然，如果農民子女考上大學(xué)，在目前高等教育產(chǎn)業(yè)化的背景下，對農民也是一個(gè)不小的負擔。盡管到此他們可能看到了生活的希望，但他們可能也快要破產(chǎn)了。因此，這一“特權”除了有助于支持家庭養老外，給農民帶來(lái)更多的是更重的負擔、更大的生活壓力，增加了社會(huì )貧困人口和低素質(zhì)人口。當然，接下來(lái)，在某些人看來(lái)，鄉村政治民主推進(jìn)受阻就有現實(shí)基礎了。低素質(zhì)農民也繼續使得中國農業(yè)在傳統農業(yè)的模式上重復。

其次，農村人口增長(cháng)過(guò)快，延緩了中國城鎮化進(jìn)程。我國約三分之二的人口是農民，是城鎮居民的兩倍。而每年農村新出生嬰兒數可能近乎是城鎮居民的四倍，因為農村人口差不多是城鎮的兩倍，而每對夫婦生育的子女也是城鎮居民的兩倍。因此，農村人口的自然增長(cháng)要遠高于城鎮。我們一方面要推行城鎮化，而另一方面我們的生育政策又加快農村人口的增長(cháng)速度。這豈不是一個(gè)悖論？但是，如果我們一方面加快城鎮化進(jìn)程，另一方面降低農村人口的自然增長(cháng)，那么，我國農民人口迅速會(huì )減少，三農問(wèn)題恐怕也沒(méi)有今天這么復雜了。當前，農民進(jìn)城途徑有三：（1）城鎮擴展到農村，農民變成城市人；（2）農民到城里做工；和（3）農民子女考大學(xué)。第一種途徑主要出現在江浙、福建和廣東等沿海一帶。在中部地區和西部地區，農民主要依靠第二種方式進(jìn)城。然而，當前對農民工的歧視是眾所周知的。城鎮在相當大程度上是這部分農民的“旅館”，或者他們只是過(guò)客，原因在于城鎮的確沒(méi)有足夠的財力和能力來(lái)接納增長(cháng)如此快、接受教育程度如此低的民工。第三種途徑造成的轉移的確有限。當前，我們期望主要通過(guò)第一種途徑來(lái)推進(jìn)城鎮化。問(wèn)題是，低素質(zhì)人口是否允許全國各地都按照沿海的模式城鎮化？

第三，我們的許多改革也因農民人口增長(cháng)更快而舉步維艱。例如，我們呼吁多年的戶(hù)籍制度改革就是一個(gè)例子。原因在于，取消戶(hù)籍制度以后，如此多的農民進(jìn)城，城市就得部分地負擔其子女的義務(wù)教育經(jīng)費，而且，這些農民的養老問(wèn)題如何解決呢？還有農村土地制度改革，就不多說(shuō)了。

因此，我們應該廢止農民夫婦可以生育第二個(gè)子女這以“特權”，取而代之以對農民實(shí)行社會(huì )養老和只能生育一個(gè)子女。換句話(huà)說(shuō)，在生育權上，農村居民和城鎮居民應該平等，農民不應該有“特權”。問(wèn)題是，農民的養老基金來(lái)自何方呢？我認為，既然我們已經(jīng)征收了超生子女的社會(huì )撫養費，我們可以把這筆費用用作農民的養老基金。而且，由于農民不能再免費地生育第二個(gè)子女，國家省下了大量的生育權。如果國家將這些生育權拍賣(mài)，將所獲得的資金可以用于農民的養老，那么，不僅人口增長(cháng)相對以前是一樣的，而且還可以減少低素質(zhì)人口和農民人口的比重。當然，如果資金還是不夠，國家財政可以部分彌補。在我的論文《中國計劃生育市場(chǎng)化的制度安排》中，我對此作了一個(gè)初步估計，發(fā)現資金缺口不是太大。對于農民而言，盡管他們不能免費地多生育子女，但他們生活負擔減少了，而且還額外地獲得養老金，老來(lái)有所養，增進(jìn)了其福利。對社會(huì )而言，農村人口增長(cháng)減緩了，貧困人口和低素質(zhì)人口的增長(cháng)速度也自然就慢下來(lái)，推進(jìn)城鎮化、減小城鄉差別也就更加容易多。只要社會(huì )經(jīng)濟在增長(cháng)，三農問(wèn)題更是一個(gè)時(shí)間性問(wèn)題。在我的論文《福利經(jīng)濟學(xué)與生育政策》中，我用經(jīng)濟學(xué)理論對這種效率改善作了論證。

這種制度安排不僅要求取消戶(hù)籍制度，鼓勵人口流動(dòng)，而且還有利于這些改革推進(jìn)。因為既然國家統一出售生育權，那么生育權在各地應該擁有平等的權利，這種平等也將帶動(dòng)人口的自由流動(dòng)。生育權的銷(xiāo)售收入用作農民的養老金，農民進(jìn)城的養老金障礙也就消除了，在這種情況下，一些小城鎮可能更愿意鼓勵農民進(jìn)城。
論文出處(作者):
電子政務(wù)與政府管理創(chuàng )新
公共行政的民主和責任取向析論

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