淺析加強救災款物管理的對策

【摘要】本文以汶川地震中的救災款物管理為基礎，全面分析了救災款物在籌集、分配、管理和使用中存在的管理程序不到位、手續不完善、分配不合理、信息披露不充分等問(wèn)題，提出了建立應急狀態(tài)下的資金物資管理制度、定向捐贈款物管理使用層級反饋制度和捐贈款物使用結果反饋制度、捐贈物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度等制度，建議補辦物資收發(fā)手續，建立和完善備災救災體系，進(jìn)一步完善捐贈款物管理使用信息公開(kāi)制度，并規范救災款物賬冊登記和實(shí)物管理工作。同時(shí)，還要統籌規劃災后重建資金的合理使用。
　　 【關(guān)鍵詞】救災；款物；管理；對策
　　
　　四川汶川“5·12”地震發(fā)生后，社會(huì )各界紛紛伸出援助之手，捐款捐物十分踴躍，為奪取抗震救災決定性勝利奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎。但是，在面對這些大量的抗震救災款物時(shí)，有關(guān)部門(mén)也暴露出在應急狀態(tài)下款物管理經(jīng)驗明顯不足、制度缺乏、手續簡(jiǎn)單、管理不夠規范等問(wèn)題。同時(shí)，還有一個(gè)如何合理安排使用救災資金進(jìn)行災后重建的問(wèn)題。本文擬就以上問(wèn)題進(jìn)行探討。
　　
　　一、 救災款物管理中存在的問(wèn)題
　　
　�。ㄒ唬┣闆r緊急下物資管理程序不到位
　　“5·12”地震震級高，歷史罕見(jiàn)，人員傷亡嚴重，財產(chǎn)損失巨大。在賑災工作的前期，大量工作由志愿者參與，重中之重主要是把災區急需的款物送到災區。在這種情況下，對于部分捐贈物資，接受時(shí)未能?chē)栏襁M(jìn)行清點(diǎn)，有的數量不詳，有的品名不清，有的價(jià)值不明，有的捐贈人含糊；物資調運時(shí)，有的手續不健全，也未及時(shí)補辦手續；部分物資接受清單未能返回物資發(fā)放點(diǎn)，致使部分物資的來(lái)龍去脈不夠清楚。
　�。ǘ�）部分物資接收手續不完善
　　經(jīng)查閱物資單據，發(fā)現部分物資接收無(wú)捐贈函或捐贈清單，無(wú)入庫驗收清單，未取得捐贈單位提供的營(yíng)業(yè)執照、生產(chǎn)許可證和質(zhì)量檢驗合格證，部分捐贈物資價(jià)值的確定缺乏依據。此外，部分運送物資的志愿者未能留下其個(gè)人信息和聯(lián)系方式。
　�。ㄈ�）部分物資分配程序不符合規定
　　在抗震救災的前期，由于急需把物資送到災區，部分物資分配由物資接收點(diǎn)直接審批或個(gè)人審批，未經(jīng)集體研究決定。有的物資分配還存在已發(fā)貨但無(wú)審批簽字的情況。
　�。ㄋ模┎糠治镔Y送到災區后未取得“貨物出庫審批單送貨回執”
　　物資接收點(diǎn)發(fā)到各災區的物資，部分未能收回“貨物出庫審批單送貨回執”。1.災區接收物資的機構較多，事后不能查明具體接收單位。2.有的志愿者未將送貨回執交回，又無(wú)法與其聯(lián)系3.有的物資可能直接送往村鎮，未通過(guò)當地對口物資接收單位。此外，也有少數回執單遺失等情況發(fā)生。
　�。ㄎ澹┪镔Y收發(fā)情況未按規定進(jìn)行賬冊登記
　　表現為以下幾個(gè)方面：1.未及時(shí)登記物資賬冊。本次地震后災區接收的物資數量巨大，有關(guān)部門(mén)來(lái)不及對物資的收發(fā)存情況進(jìn)行逐一登記，致使物資信息公布滯后。2.物資收發(fā)品名和數量未能一一對應。由于短時(shí)間內物資收發(fā)數量巨大且滾動(dòng)收發(fā)，未能對應每批物資的收發(fā)品名和數量，致使物資賬簿無(wú)法對應登記，也無(wú)法弄清每批次物資的來(lái)龍去脈。3.物資的實(shí)物管理較為粗放。由于物資收發(fā)數量大、情況緊急、志愿者等非專(zhuān)業(yè)人員參與等原因，實(shí)物管理較為粗放，未能規范管理，內部控制也未能有效實(shí)施。
　�。�六）救災物資發(fā)放方面存在不合理的現象
　　據了解，雅安地區部分物資出現過(guò)剩的情況，甚至有些物資的堆放也成為難題。而有的災區卻又極其缺乏相關(guān)物質(zhì)。對于舊衣物、礦泉水、方便面，帳篷等物資的發(fā)放，也存在品種搭配不合理的問(wèn)題。
　�。ㄆ撸┚葹木栀浛钗锕芾硎褂眯畔⑴�露不規范
　　主要表現為：1.未及時(shí)公布捐贈物資的來(lái)源、數額，分配去向、用途、數額等信息。2.未及時(shí)公布捐贈資金的使用結果。3.只按日公布捐贈明細清單，不方便群眾按捐贈人或捐贈金額進(jìn)行查詢(xún)。4.未公布在捐贈資金中提取使用管理費用的情況。上述情況不符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》（國辦發(fā)［2008］ 39號，2008年5月31日發(fā)布實(shí)施）第三條和《汶川地震抗震救災資金物資管理使用信息公開(kāi)辦法》（2008年6月1日發(fā)布實(shí)施）第七條第一款、第二款和第三款的規定。
　　
　　二、 對救災款物管理的建議
　　
　　我國地域廣大，災害發(fā)生頻繁，救災款物管理應制度化、規范化。筆者根據本次地震救災款物管理的經(jīng)驗教訓，提出以下對救災款物管理的建議。
　�。ㄒ唬┙�立和完善備災救災體系
　　本次地震救災的基本生活物資如礦泉水、方便面等，相當部分通過(guò)空運等方式運送，成本太高（有的一瓶礦泉水達到50元/瓶，一般的也要10多元/瓶），存在資源的浪費情況。因此，在應急狀態(tài)下，如何快速、有效、低成本地組織救災物資，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。筆者建議遵循救災基本生活物資就近提供的原則，政府備災部門(mén)應建立救災物資供應企業(yè)名冊，應直接從備災生產(chǎn)企業(yè)中就近生產(chǎn)和提供，減少基本生活物資的長(cháng)途運送，最大限度地降低成本。
　�。ǘ�）建立應急狀態(tài)下的資金物資管理制度
　　地震事發(fā)突然，在救災款物的管理上，有時(shí)不太可能?chē)栏駡绦姓�常狀態(tài)下的管理制度。因此，有必要建立應急狀態(tài)下的救災款物管理制度。要充分考慮到在災害發(fā)生后，大量物資的收發(fā)工作主要是志愿者參與的具體情況，建立起既保證資金物資的安全，又能保證救災工作正常進(jìn)行的符合實(shí)際的應急制度。
　�。ㄈ�）補辦物資收發(fā)手續
　　在緊急情況下，對于救災物資的收發(fā)采取特事特辦的做法，這是可以理解的。但一旦救災工作逐漸進(jìn)入正常程序，則需要全面清理前期物資收發(fā)情況，補辦物資收發(fā)手續。
　　對于確實(shí)不能完善手續的，建議單獨造冊、專(zhuān)門(mén)公布，接受社會(huì )各界的監督。對于后期物資管理，則手續必須完善，否則要依法嚴肅處理。
　�。ㄋ模┙�立定向捐贈款物管理使用層級反饋制度和捐贈款物使用結果反饋制度
　　對于定向捐贈款物，目前采取“層層下?lián)�、逐層分配、分級管理”的方式，致使捐贈款物使用結果的信息難以準確歸集和公布，捐贈人和社會(huì )各界對定向捐贈的最終使用結果以難以知曉。這就可能影響到境內外廣大捐贈人的積極性。
　　筆者建議采取定向捐贈款物的層級反饋制度，建立“定向捐贈款物分配與發(fā)放跟蹤卡”和填報“捐贈款物管理使用情況反饋報表”，以此為基礎向社會(huì )公布一一對應的定向捐贈款物使用信息。同時(shí)，向每個(gè)捐贈人書(shū)面反饋“捐贈款物使用結果”（若數量太多也可以只對大額捐贈書(shū)面反饋，而小額捐贈采用公示方式反饋），接受捐贈人和社會(huì )各界的監督。
　�。ㄎ澹┩晟凭栀浛钗锕芾硎褂眯畔⒐�開(kāi)制度
　　筆者建議采用以下形式：
　　1.實(shí)行捐贈賬冊公開(kāi)制度。社會(huì )要求對捐贈物資信息實(shí)行公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高，接受捐贈的部門(mén)或單位應順應民心，公開(kāi)捐贈款物的專(zhuān)門(mén)賬冊，供社會(huì )各界查詢(xún)。
　　2.分類(lèi)公開(kāi)捐贈款物信息。對于捐贈款物，均應公布其來(lái)源、數額、分配去向、用途、數量及使用結果（數額）等信息。對于定向捐贈款物，應努力做到一一對應，說(shuō)明捐贈款物的來(lái)龍去脈；對于非定向捐贈款物，也應按規定公布信息，接受社會(huì )各界的監督。
　　3.建立捐贈款物信息數據查詢(xún)庫。將全部捐贈款物信息輸入數據庫，查詢(xún)人可通過(guò)輸入捐贈者姓名或名稱(chēng)查詢(xún)捐贈款物的信息，也可通過(guò)輸入捐贈金額等其他參數進(jìn)行查詢(xún)，這樣將極大地方便群眾。
　　4.建立有關(guān)部門(mén)管理費用提取使用的公開(kāi)制度。有關(guān)部門(mén)在管理救災物資和資金時(shí)，要發(fā)生相應的成本費用。是否提取管理費，這是社會(huì )比較關(guān)注的問(wèn)題。有關(guān)部門(mén)應及時(shí)公布管理費提取及使用情況，并應將此制度化。（六）定向捐贈款物應按規定調劑分配
　　定向捐贈的款物，在捐贈款物過(guò)于集中同一地方同一項目的情況下，接受捐贈部門(mén)和單位要主動(dòng)征求捐贈人的意見(jiàn)，經(jīng)捐贈人書(shū)面同意后，按有關(guān)規定調劑使用。如都江堰市聚源中學(xué)，通過(guò)紅十字會(huì )的定向捐贈資金就超過(guò)一億元，對于這種捐贈款項過(guò)于集中的情況，可按《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》（國辦發(fā)［2008］ 39號，2008年5月31日發(fā)布實(shí)施）等規定進(jìn)行調劑分配。
　�。ㄆ撸┙y籌規劃災后重建資金的合理使用
　　災后重建工作量巨大，涉及的資金物資數量也很大。如何有效合理地使用重建資金，是一個(gè)需要慎重考慮的問(wèn)題。筆者建議：要對各種災后重建資金的來(lái)源加以統計，如定向和非定向資金，政府、紅十字會(huì )、慈善總會(huì )等投入的資金等。對重建資金的分配要統籌考慮，比如，要合理安排定向捐贈資金的使用方向和領(lǐng)域，如果捐贈資金過(guò)于集中，在征求捐贈人的意見(jiàn)的基礎上，按有關(guān)規定進(jìn)行調劑；對于公益性社團組織的資金，要尊重這些組織的自主性，由這些組織按規定程序對資金自主使用；對于沒(méi)有得到定向捐贈和社團資金支持的災區，則由政府統籌安排，確保災后重建資金分配的公平、公開(kāi)和透明。
　�。ò耍┮幏毒葹目钗镔~冊登記和實(shí)物管理工作
　　物資接受單位應派專(zhuān)人負責補辦物資收發(fā)手續，補充完善款物的賬冊登記，切實(shí)做到手續完備、專(zhuān)賬管理、專(zhuān)人負責、專(zhuān)戶(hù)存儲、賬目清楚。同時(shí)，要嚴格按照國家的有關(guān)規定公布信息，接受社會(huì )各界的監督。
　�。ň牛┙�立捐贈物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度
　　捐贈物資接受單位不具備對物資品質(zhì)和價(jià)值進(jìn)行鑒定的能力，可能會(huì )導致公益性捐贈物資出現假冒偽劣和價(jià)值虛高的情況，個(gè)別捐贈單位甚至可能利用公益性捐贈可以按年度利潤總額12%扣除應納稅所得額（而國發(fā)〔2008〕21號文則規定汶川地震捐贈可全額扣除）的稅收政策，進(jìn)行不正當的稅務(wù)調整，從而給國家造成損失。筆者建議國家有關(guān)部門(mén)出臺規定，建立捐贈物資價(jià)值和品質(zhì)鑒定制度，配備價(jià)值評估人員和質(zhì)量鑒定人員參與捐贈物資接受工作。
　　
　　【主要參考文獻】
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　�。�7］ http://www.scredcross.org.cn/index.asp.

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