人民銀行事后監督工作的實(shí)踐與思考
【摘要】人民銀行事后監督作為會(huì )計核算的最后一道關(guān)口，為防范資金風(fēng)險發(fā)揮了積極作用。本文首先闡述了人民銀行事后監督幾年來(lái)工作開(kāi)展的情況，在此基礎上分析了目前工作實(shí)踐中的瓶頸，最后從統一監督標準、開(kāi)發(fā)綜合系統、構建大監督機制、全面提高監督人員素質(zhì)四方面提出了相應的建議。
【關(guān)鍵詞】事后監督 會(huì )計 風(fēng)險。
人民銀行分支行事后監督部門(mén)自成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)各方努力，在制度健全、監督方式創(chuàng )新、協(xié)調機制建設等方面取得了可喜的成績(jì)，有力地發(fā)揮了防范資金風(fēng)險的作用。隨著(zhù)新業(yè)務(wù)核算系統的上線(xiàn)運行，以及會(huì )計改革步伐的不斷加快，事后監督工作面臨著(zhù)新的問(wèn)題和挑戰 ,如何充分發(fā)揮事后監督的有效性成了亟待解決的課題。
一、事后監督工作為央行資金安全發(fā)揮了積極的作用。
1.監督制度日益健全，為監督工作有效開(kāi)展保駕護航。各地事后監督部門(mén)從健全制度入手，不斷夯實(shí)監督基礎，以制度規范工作，基本建立了涵蓋崗位職責、工作管理、業(yè)務(wù)監督一體化的事后監督制度體系，且都能夠及時(shí)進(jìn)行修訂、完善，確保監督工作有據可依。在加強制度建設的同時(shí)，各地事后監督部門(mén)注重提高制度執行力，加強對干部職工的制度教育和風(fēng)險防范教育，嚴格執行監督人員日常監督、科長(cháng)抽查再監督和處長(cháng)不定期檢查相結合的三級監督模式，真正把風(fēng)險防范措施落到了實(shí)處。
2. 監督方式及手段不斷完善，監督效率不斷提高。
一是在全面復核的基礎上實(shí)施重點(diǎn)監督。即加強對重要業(yè)務(wù)、特殊業(yè)務(wù)、大額業(yè)務(wù)以及關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)如年終決算日、崗位輪換日的監督。二是根據需要開(kāi)展現場(chǎng)監督。有的事后監督部門(mén)對重要空白憑證、登記簿、內控制度執行情況進(jìn)行了現場(chǎng)檢查，一定程度上彌補了非現場(chǎng)監督的盲點(diǎn)。三是開(kāi)發(fā)監督系統，提高監督的技術(shù)含量。有的事后監督部門(mén)開(kāi)發(fā)了《國庫會(huì )計事后監督系統》，有效解決了國庫業(yè)務(wù)監督不到位和效率低下問(wèn)題;有的針對保管的會(huì )計檔案種類(lèi)多、調閱量大且調閱頻繁等情況，開(kāi)發(fā)了《會(huì )計檔案管理系統》。
3.更加注重了協(xié)調合作，監督合力進(jìn)一步增強。監督工作中，各地事后監督部門(mén)堅持服務(wù)與監督并重理念，積極加強與被監督部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，以形成合力共同防范資金風(fēng)險。一是定期召開(kāi)有關(guān)部門(mén)聯(lián)席會(huì )議，通報會(huì )計核算監督情況，研究和解決監督工作中遇到的問(wèn)題，取得核算部門(mén)的理解和支持。二是不定期召開(kāi)工作座談會(huì )，對日常工作中需要與核算部門(mén)統一思想的新情況、新問(wèn)題，及時(shí)與被監督部門(mén)座談溝通，共同研究解決辦法。
4. 調查研究的力度不斷加大，培訓形式豐富多樣。
一是圍繞監督工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，積極探索監督工作的新思路、新方法。重點(diǎn)關(guān)注新形勢下各類(lèi)核算業(yè)務(wù)的改革變化，制度建設和風(fēng)險控制，并形成了高質(zhì)量的分析報告。二是采取多種形式全面提高監督人員素質(zhì)。除常規采取組織學(xué)習、現場(chǎng)觀(guān)摩、向其他兄弟行學(xué)習外，有的事后監督部門(mén)利用內聯(lián)網(wǎng)資源，開(kāi)辟處(室)欄目;有的組織多種形式的業(yè)務(wù)競賽活動(dòng)。
二、事后監督工作面臨的新情況、新問(wèn)題。
1. 側重合規性監督，風(fēng)險導向作用發(fā)揮不夠。目前，事后監督工作還較多停留在合規性監督層面，即對被監督部門(mén)會(huì )計核算業(yè)務(wù)的憑證、賬表等逐一進(jìn)行勾對、整理、裝訂、編號和歸檔，較多地注重微觀(guān)差錯檢查，對發(fā)現的問(wèn)題，也只是就問(wèn)題談建議，忽視了對會(huì )計核算業(yè)務(wù)的風(fēng)險評估和判斷，對風(fēng)險的潛在發(fā)生更沒(méi)有起到警示作用，缺乏能夠幫助被監督部門(mén)提前發(fā)現并有效防范、化解核算業(yè)務(wù)中潛在風(fēng)險問(wèn)題的有效信息。目前，雖然有的銀行通過(guò)分析業(yè)務(wù)流程，開(kāi)展了風(fēng)險評估，但也只是定性分析與歸類(lèi)，沒(méi)有采取定量手段對風(fēng)險加以計量，且目前還處在探索階段，也沒(méi)有形成具體的操作措施。
2. 監督手段落后，監督質(zhì)量和效果不到位�，F有的事后監督系統只是針對會(huì )計集中核算系統，而國庫業(yè)務(wù)、發(fā)行業(yè)務(wù)和外幣清算業(yè)務(wù)至今還沒(méi)有形成規范化的監督系統，監督只是采取人工比對(牛長(cháng)青，2006)。事后監督的手段跟不上前臺核算手段的變化，即前臺核算已經(jīng)實(shí)現電子化，而監督仍采用手工化，兩種手段的懸殊差異造成監督耗費時(shí)間長(cháng)、準確性差、監督效率低，對有些電子賬務(wù)的監督更是束手無(wú)策。例如國庫會(huì )計核算業(yè)務(wù)處理時(shí)，信息化程度很高，但事后監督工作仍處在手工監督，對參數的監督、計算機合成的會(huì )計憑證監督較難。此外，事后監督缺乏科學(xué)的分析工具、管理流程和信息系統，大都只以糾錯為主，有效監督尚難保證。
3.管理制度缺失，同級監督協(xié)調難。被監督部門(mén)對事后監督部門(mén)提出的問(wèn)題，以種種理由申辯，造成一些問(wèn)題協(xié)商解決比較困難;對提出的風(fēng)險隱患，反映不積極。究其原因，主要是管理制度的缺失，現有總行下發(fā)的文件基本上都是針對會(huì )計核算方面的制度，而有關(guān)會(huì )計管理方面的制度幾乎為零，這在某種程度上往往造成被監督部門(mén)錯誤地認為事后監督人員沒(méi)有權利提出一些有關(guān)制度和操作方面的問(wèn)題。管理制度缺失的深層次原因是現有制度的設計沒(méi)有針對會(huì )計核算的不同環(huán)節從系統或整體來(lái)考慮，把會(huì )計控制系統相互關(guān)聯(lián)的整體人為錯誤地分割為單獨的每一個(gè)節點(diǎn)，造成了事后監督部門(mén)對監督處理意見(jiàn)的落實(shí)整改情況缺乏強有力的處置手段，其監督效力大打折扣。
4. 監督成果得不到充分利用，造成監督資源浪費。
一是被監督部門(mén)認識不一，導致事后監督成果利用成效不佳。如很少主動(dòng)分析差錯產(chǎn)生的原因，對事后監督部門(mén)指出的問(wèn)題和整改建議研究不力，對可能存在的漏洞和風(fēng)險隱患未一一排查，致使一些問(wèn)題屢查屢犯，難以從根本上消除。二是內部監督之間脫鉤，導致事后監督成果利用范圍狹窄。盡管事后監督成果具有獨立性、及時(shí)性以及全面性等特點(diǎn)，是會(huì )計檢查、內部審計、紀檢監察等無(wú)法比擬的，但事后監督成果的利用仍限于事后監督部門(mén)本身、主管領(lǐng)導和被監督部門(mén)，監督成果利用范圍的局限性造成了監督成本增加，監督資源浪費。三是由于實(shí)行屬地管理體制，各地事后監督部門(mén)之間的學(xué)習交流很少，使得一些具有普遍性的監督成果和先進(jìn)的監督經(jīng)驗、做法難以被推廣和利用。
三、做好新形勢下事后監督工作的建議。
1. 統一監督標準和流程，提高監督的權威性和可操作性�！吨袊嗣胥y行會(huì )計核算監督辦法》提出了會(huì )計全過(guò)程監督的理念，但實(shí)際工作中，事前監督、事中監督、事后監督的劃分操作起來(lái)有難度。為此，建議各業(yè)務(wù)主管部門(mén)制定與之相適應的會(huì )計、國庫、貨幣發(fā)行等業(yè)務(wù)的監督操作規程，詳細規定各業(yè)務(wù)種類(lèi)的監督工作程序和監督方法，并明確相應的權利和義務(wù)。同時(shí)針對目前風(fēng)險導向性監督研究不一的現狀，建議統一制定風(fēng)險監督流程，用統一的制度規范事后監督行為，推進(jìn)監督業(yè)務(wù)標準化管理，防范監督盲點(diǎn)，以增強風(fēng)險評估和預警的權威性和可操作性。
2.統一開(kāi)發(fā)監督系統，避免各地自行開(kāi)發(fā)帶來(lái)的成本過(guò)高問(wèn)題。針對目前國庫、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)監督手段落后，以及各地開(kāi)發(fā)的國庫會(huì )計監督系統、貨幣發(fā)行會(huì )計監督系統標準、方案不同等現狀，建議總行統一開(kāi)發(fā)國庫會(huì )計數據集中系統(TCBS)和貨幣發(fā)行會(huì )計監督系統。這樣一方面可以避免各地自行開(kāi)發(fā)帶來(lái)的`資金、人力資源過(guò)度浪費現象，另一方面也便于統一監督流程、標準的制定。同樣，對于檔案管理各地也都有實(shí)現檔案電子化管理的設想和呼聲，建議總行統一開(kāi)發(fā)相應的電子檔案系統。若條件允許，建議總行開(kāi)發(fā)集會(huì )計、國庫、貨幣發(fā)行、檔案管理于一體的綜合監督系統。此綜合監督系統除具有監督各項核算業(yè)務(wù)功能外，還具有對監督信息和業(yè)務(wù)數據的統計分析功能。這樣，一方面利用收集整理的監督結果歷史數據，運用同期對比、發(fā)展趨勢預測等方法，開(kāi)展業(yè)務(wù)風(fēng)險監測和評估，提高事后監督的前瞻性和預見(jiàn)性;另一方面根據對業(yè)務(wù)數據的整理，及時(shí)分析資金的流向和數據的變化，研究對貨幣政策傳導機制的影響效果及政策風(fēng)險，如對再貼現、準備金率變化、公開(kāi)市場(chǎng)外匯操作及代理境外央行債券買(mǎi)賣(mài)等業(yè)務(wù)分析，為宏觀(guān)調控決策服務(wù)。
3. 構建大監督機制，解決監督資源過(guò)于分散現象，切實(shí)發(fā)揮監督的合力。鑒于每年支付結算部門(mén)組織聯(lián)行檢查、會(huì )計財務(wù)部門(mén)組織會(huì )計檢查、內審部門(mén)開(kāi)展內控檢查、事后監督部門(mén)每日連續性審核等現狀，如果這些檢查結果不能很好地被充分利用，其結果不但增加了被檢查部門(mén)的負擔，而且導致許多重復而無(wú)效的勞動(dòng)。相比而言，事后監督部門(mén)的審核較其他部門(mén)檢查更具有及時(shí)性和全面性。為此，建議以充分利用事后監督成果為核心，開(kāi)發(fā)相應的核算業(yè)務(wù)綜合監督信息系統，搜集、整理各部門(mén)監督信息，進(jìn)而構建信息共享、職能互補、整體聯(lián)動(dòng)的大監督機制。
4. 開(kāi)展多層次、多樣化的交流形式，全面提高監督人員素質(zhì)。一是各級行會(huì )計主管部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)應強化對事后監督部門(mén)人員會(huì )計、國庫、貨幣發(fā)行等核算業(yè)務(wù)知識和審核技巧的培訓，可采取現場(chǎng)或遠程培訓形式，以實(shí)現監督人員知識的及時(shí)跟進(jìn);二是多創(chuàng )造相關(guān)交流經(jīng)驗和心得的機會(huì )，如可采取現場(chǎng)或電視電話(huà)會(huì )議形式，以促進(jìn)相互學(xué)習和借鑒;三是充分利用互聯(lián)網(wǎng)搭建交流平臺，將事后監督依據，好的做法和經(jīng)驗，以及監督工作中遇到的問(wèn)題、解決的措施等欄目歸類(lèi)，以方便監督人員相互借鑒和學(xué)習。
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