道路運輸行政處罰中應保留“兩罰制”

《中華人民共和國道路運輸條例》第65條規定對不符合規定條件的人員駕駛道路運輸經(jīng)營(yíng)車(chē)輛時(shí)要對駕駛員進(jìn)行相應的行政處罰，這實(shí)際上是拋棄了部2001年第7號令《營(yíng)業(yè)性道路運輸駕駛員職業(yè)培訓管理規定》中剛剛建立起來(lái)的道路運輸行政處罰“兩罰制”。

一、關(guān)于“兩罰制”。

“兩罰制”也稱(chēng)雙罰制，這原本是一個(gè)刑法學(xué)上的概念，一般是指對單位犯罪，既要處罰單位，又要處罰單位中的直接責任人員，這是一種較為合理且有效的處罰單位犯罪的制度。后來(lái)這個(gè)精神被行政法所吸收，在對單位實(shí)施的行政違法行為依法進(jìn)行行政處罰時(shí)，分別對單位和單位中的直接責任人員進(jìn)行處罰。我國的一些行政法規中也部分的采取了“兩罰制”的做法，如《中華人民共和國法》第四十二條的規定，就體現了“兩罰制”的原則；另外，《中華人民共和國消防法》第五章“法律責任”中大多采用了這一原則。

二、道路運輸行政處罰中的“兩罰制”。

2001年10月，交通部2001年第7號令頒布了《營(yíng)業(yè)性道路運輸駕駛員職業(yè)培訓管理規定》，在我國正式確定了營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理制度。這個(gè)交通部部門(mén)規章還第一次在道路運輸管理行政處罰領(lǐng)域體現了“兩罰制”觀(guān)念。該規章第二十三條規定，“未取得營(yíng)運駕駛員從業(yè)資格證書(shū)，駕駛機動(dòng)車(chē)從事?tīng)I業(yè)性道路運輸活動(dòng)的，處以200元以下的罰款�！薄　〉诙�十五條規定，“道路運輸經(jīng)營(yíng)者使用未取得營(yíng)運駕駛員從業(yè)資格證書(shū)的人駕駛機動(dòng)車(chē)從事?tīng)I業(yè)性道路運輸活動(dòng)的，處以200元以上1000元以下的罰款�！边@實(shí)際上意味著(zhù)，道路運輸管理機構查到未取得營(yíng)運駕駛員從業(yè)資格證在從事?tīng)I業(yè)性道路運輸活動(dòng)的，應該同時(shí)對駕駛員和聘用這名駕駛員的營(yíng)運車(chē)車(chē)主同時(shí)進(jìn)行相應形式和幅度的行政處罰，（駕駛員與車(chē)主為同一人的，應按第二十三條的規定處罰）這可以看成是一種新形式的“兩罰制”。

事實(shí)上，對營(yíng)運車(chē)車(chē)主進(jìn)行處罰具備行政處罰成立的構成條件：

首先，營(yíng)運車(chē)車(chē)主在主觀(guān)上具有直接或間接的違法違章故意。營(yíng)運車(chē)車(chē)主在聘用機動(dòng)車(chē)駕駛員前，應依法對駕駛員的身份證、駕駛證、從業(yè)資格證等相關(guān)證件進(jìn)行查驗，證件齊全的才可以聘用，并在聘用時(shí)對駕駛員的有關(guān)情況進(jìn)行登記。若車(chē)主明知駕駛員尚未取得營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格仍有意聘用或未經(jīng)查驗駕駛員的相關(guān)證件而直接聘用，都構成了主觀(guān)上的違法違章的故意。

其次，客觀(guān)上其行為具有危害性。道路運輸經(jīng)營(yíng)直接關(guān)系著(zhù)旅客的人身安全和貨主的財產(chǎn)利益，而運輸安全最重要的兩個(gè)因素就是車(chē)輛的安全狀況和駕駛人員的素質(zhì)。如果營(yíng)運車(chē)車(chē)主聘用了不具備相關(guān)條件的駕駛員從事?tīng)I業(yè)性道路運輸活動(dòng)，必然使道路運輸的安全系數大為降低，從而對旅客和貨主的利益造成潛在或實(shí)際的侵害，影響正常的道路運輸市場(chǎng)秩序。

三、取消“兩罰制”的后果。

新頒布實(shí)施的《中華人民共和國道路運輸條例》令人遺憾地摒棄了“交通部7號令”剛剛建立起來(lái)的“兩罰制”，其帶來(lái)的消極影響顯而易見(jiàn)。

首先，營(yíng)運車(chē)主的違法違章行為無(wú)法得到應有的法律制裁。

如上所述，營(yíng)運車(chē)主聘用不具備規定條件的機動(dòng)車(chē)駕駛員從事?tīng)I業(yè)性道路運輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，具有主觀(guān)上的故意和客觀(guān)上的違法性，事實(shí)上，如果沒(méi)有車(chē)主的聘用行為，駕駛員是不可能為車(chē)主提供駕車(chē)勞務(wù)的，兩者的違法行為相互聯(lián)系，不能分割。一旦營(yíng)運車(chē)駕駛員未取得從業(yè)資格而從事?tīng)I業(yè)性運輸的行為被發(fā)現，營(yíng)運車(chē)車(chē)主就會(huì )根據《中華人民共和國道路運輸條例》的規定，以法律只規定對駕駛員進(jìn)行處罰為由，將這二個(gè)違法行為帶來(lái)的不利后果全部轉嫁到駕駛員身上。而實(shí)際上，眾所周知，車(chē)主與駕駛員二者之間的地位相差懸殊，一般普通駕駛員的工資收入最多也就幾千元，讓駕駛員去繳納二百至二千的罰款，而經(jīng)濟實(shí)力更強的車(chē)主卻可以不承擔任何責任，于法于理都讓人難以接受。
其次，行政處罰決定將更難執行。

道路運輸管理機構在查到從事?tīng)I業(yè)性運輸的駕駛員無(wú)從業(yè)資格時(shí)，除當場(chǎng)處罰外，通常會(huì )對車(chē)輛的有關(guān)營(yíng)運證件進(jìn)行暫扣，在事實(shí)調查清楚并履行法定程序以后，才能正式作出處罰決定。駕駛員因害怕承擔責任，往往會(huì )向車(chē)主結清薪水后借故離開(kāi)，等車(chē)主知道車(chē)輛證件被查扣前去處理時(shí)，也完全可以以自己沒(méi)有違反規定，道路運輸管理機構不能暫扣他的證件為由要求交還證件，這時(shí)，道路運輸管理機構就會(huì )陷入一個(gè)十分尷尬的境地：如果交還證件,行政處罰決定將無(wú)法執行，如果不交還證件，可能因被指責違法行政而導致行政復議或訴訟。

再次，偽造從業(yè)資格證的行為將更為泛濫。

“部7號令”確立我國的營(yíng)業(yè)性運輸駕駛員從業(yè)資格證管理制度以后，對全面提高營(yíng)業(yè)性駕駛員素質(zhì)，保障道路運輸安全，提高運輸服務(wù)質(zhì)量，維護道路運輸市場(chǎng)秩序起到了重要的作用，但從業(yè)資格證管理制度推行以后，由于各種原因，在全國各地運輸市場(chǎng)上都出現了大量的偽造從業(yè)資格證，有的甚至泛濫成災。如安徽某縣運政稽查大隊，僅在一年的時(shí)間里，就查獲偽造從業(yè)資格證三百余本。摒棄“兩罰制”以后，為了應付檢查，為了避免只針對駕駛員的嚴厲處罰，同時(shí)為了省錢(qián)省時(shí)，營(yíng)業(yè)性運輸的從業(yè)人員肯定為鋌而走險，想方設法偽造有關(guān)證件。另外，由于駕駛員是否具有從業(yè)資格證對于營(yíng)運車(chē)主不再重要，車(chē)主對駕駛員的有關(guān)證件的查驗將必然放松，從而使偽造的證件更容易進(jìn)行道路運輸管理領(lǐng)域。

四、建議。

綜上所述，在道路運輸管理的行政處罰中，尤其是在營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理中，應該保留“兩罰制”。根據《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規定，部門(mén)規章可以依法設立有關(guān)行政處罰的種類(lèi)，建議在交通正在制定的某些部門(mén)規章中，在有關(guān)營(yíng)業(yè)性駕駛員從業(yè)資格證管理的責任條款中，重新使用“兩罰制”的制度。另外,在道路運輸管理中出現的其他違法違章行為,若涉及營(yíng)運車(chē)主與駕駛員應承擔各自責任的,也可嘗試推廣使用“兩罰制”。

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