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淺談環(huán)境審計的依據
環(huán)境 問(wèn)題 是人類(lèi) 社會(huì ) 面臨的重大課題。環(huán)境惡化不僅 影響 到 經(jīng)濟 的持續 發(fā)展 ，而且直接威脅到人類(lèi)的健康和生存，關(guān)系到每個(gè)人的切身利益。因此，各國越來(lái)越重視環(huán)境管理問(wèn)題。作為環(huán)境管理系統重要組成部分的環(huán)境審計，如何迎接“入世”的綠色挑戰，是廣大審計人員面臨的緊迫問(wèn)題。在我國，環(huán)境審計對各審計組織機構來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新 內容 ，有許多 理論 和實(shí)務(wù)問(wèn)題需要 研究 。本文試就環(huán)境審計依據的有關(guān)問(wèn)題談?wù)劥譁\看法。
一、環(huán)境審計依據的內容
審計是一項獨立的經(jīng)濟監督活動(dòng)。審計工作依法進(jìn)行審計就需要有審計依據。環(huán)境審計依據，是衡量和評價(jià)環(huán)境審計對象的真實(shí)性、合法性和效益性的準繩，也是審計人員對有關(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的環(huán)境方面查明事實(shí)真相后，據以判斷是非優(yōu)劣，作出審計結論的尺度。環(huán)境審計依據包括以下兩個(gè)方面：
�。ㄒ唬┯嘘P(guān)環(huán)境方面的 法律 、法規和規章。
2、法律。即由全國人大以及全國人大常委會(huì )制定的有關(guān)環(huán)境保護法的規范性文件。包括：《環(huán)境保護法》、《森林法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。
3、行政法規和規章。行政法規是由國務(wù)院制定或頒布的調整環(huán)境關(guān)系的規范性文件。如：《水土保持工作條例》、《森林法實(shí)施細則》、《噪聲污染防治條例》等。行政規章是由國務(wù)院下屬主管部門(mén)制定或頒布的規范性文件。如：《環(huán)境保護標準管理辦法》、《水污染物排放許可證管理辦法》、《土地復墾規定》等。
4、地方性環(huán)境法規和規章。即由縣以上地方人民代表大會(huì )、人民政府制定或頒布的有關(guān)環(huán)境方面的規范性文件。
5、國際公約中的環(huán)境保護規范。我國先后加入了一批保護資源和環(huán)境的一般性國際公約、協(xié)定和議定書(shū)。主要有：《國際捕鯨公約》、《聯(lián)合國海洋公約》、《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》、《保護臭氧層維也納公約》、《國際熱帶木材協(xié)定》等。這是衡量和評價(jià)我國在環(huán)境保護方面，履行國際公約和議定書(shū)情況的依據。
�。ǘ┯嘘P(guān)提高環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境標準。環(huán)境標準是國家為了控制污染、維護環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡而制定的各種環(huán)境技術(shù)指標和技術(shù)規范的總稱(chēng)。
1、環(huán)境質(zhì)量標準。即在一定時(shí)間和空間內，對各種環(huán)境介質(zhì)（大氣、水、土壤等）中，有害物質(zhì)所規定的允許含量與要求。它是確認環(huán)境是否已被污染的依據。
2、污染物排放標準。它是為實(shí)現環(huán)境質(zhì)量標準，根據經(jīng)濟和環(huán)境條件，對排出的污染物或有害因素所作的控制規定。它是確認排污行為是否合法的依據。
3、環(huán)境基礎標準。是對制訂環(huán)境標準的有關(guān)名稱(chēng)、符號、原則、指南等作出的統一規定，是制訂其他環(huán)境標準的基礎。
4、環(huán)境 方法 標準。它是為環(huán)境保護工作中的試驗、 分析 、抽樣、統計、 計算 方法等而制定的標準，是環(huán)境糾紛中確認各方面所出示的證據是否合法的依據。
5、環(huán)境樣品標準。是用來(lái)標定儀器、驗證測量方法具有確定性能的物質(zhì)所制定的標準，它是實(shí)現其他標準的基本物質(zhì)條件。
二、環(huán)境審計依據的特點(diǎn)
明確環(huán)境審計依據的特點(diǎn)，對合理制定和運用環(huán)境審計依據具有重要意義。環(huán)境審計依據的特點(diǎn)有以下幾方面：
1、綜合性。環(huán)境審計依據規范和調整的范圍涉及到環(huán)境利用、環(huán)境保護、環(huán)境污染的防治以及環(huán)境法律責任追究等方面，其內容緊連人們的生產(chǎn)活動(dòng)和生活活動(dòng)，牽涉到社會(huì )生活的方方面面，不僅立法主體多元，而且執法主體繁多，具有極大的廣泛性。
2、技術(shù)性。環(huán)境審計依據不單純規范和調整人與人之間的關(guān)系，更重要的是通過(guò)人與人之間關(guān)系的調整，來(lái)協(xié)調人與 自然 的關(guān)系。環(huán)境標準的確立，環(huán)境影響的評價(jià)，環(huán)境污染的控制等，均須建立在環(huán)境 科學(xué) 和工程技術(shù)的基礎上，因而，環(huán)境審計依據的科學(xué)技術(shù)含量高。
3、共益性。環(huán)境是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，它包括地球環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和人為環(huán)境。環(huán)境保護不只是某一部門(mén)、某一地域或某一國家的事情，而是一個(gè)全球性的問(wèn)題，環(huán)境污染沒(méi)有疆界，環(huán)境保護需要全人類(lèi)的共同努力。環(huán)境審計依據無(wú)論是規范行為還是調整利益關(guān)系，最終目的與整個(gè)人類(lèi)的共同利益是一致的。因而，它具有廣泛的共同性和公益性。
三、完善環(huán)境審計依據的必要性
環(huán)境審計依據既是環(huán)境保護和環(huán)境管理的重要手段，又是審計組織開(kāi)展環(huán)境審計的前提。在我國的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展進(jìn)程中，進(jìn)一步完善環(huán)境審計依據是十分必需的。
1、我國的環(huán)境狀況，需要完善環(huán)保法律、法規。我國正處在 工業(yè) 化和城鎮快速發(fā)展的時(shí)期。 目前 ，在自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和環(huán)境管理、保護方面，未能使經(jīng)濟建設與資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展。主要表現在：第一，從自然界取得的資源超過(guò)了自然界的再生能力，資源浪費嚴重。大面積植物被無(wú)計劃地砍伐，土地過(guò)度耕種，技術(shù)水平低下的礦產(chǎn)采掘，使有限資源被加速吞噬，造成資源日漸枯竭；野生動(dòng)物，頻遭偷捕。這些導致再生資源的生長(cháng)與捕獲比例失衡，不可再生資源大量浪費。第二，釋放到環(huán)境中的生產(chǎn)廢棄物超過(guò)了環(huán)境的凈化能力。一些生產(chǎn) 企業(yè) 產(chǎn)生的噪聲殃及居民、學(xué)校、 醫院 、機關(guān)；廢氣進(jìn)入大氣圈，形成酸雨；污水通過(guò)各種渠道進(jìn)人水域，污染河道和農田系統，污染飲用水源。每年因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的直接損失十分嚴重；而環(huán)境遭破壞所帶來(lái)的負面效應和潛在損失，更難以估量。凡此種種，說(shuō)明環(huán)境狀況需要國家和各級政府制定完善的環(huán)境法律、法規，以規范企業(yè)和人們的行為，使環(huán)境治理有法可依，從而，為開(kāi)展環(huán)境審計提供法律環(huán)境。
2、實(shí)施可持續發(fā)展戰略，需要完善環(huán)保法律、法規。我國 現代 化建設中，必須把實(shí)現可持續發(fā)展作為一個(gè)重大戰略�？沙掷m發(fā)展包括兩個(gè)基本點(diǎn)：一是強調人類(lèi)的經(jīng)濟行為應當與自然發(fā)展相協(xié)調，追求人與自然的和諧；不應憑借手中的技術(shù)，采取耗竭資源，破壞生態(tài)和污染環(huán)境的方式來(lái)追求發(fā)展；二是強調當代人在追求目前發(fā)展與消費時(shí)，力求使自己的機會(huì )與后代人的機會(huì )平等，不能使后代人由于現代經(jīng)濟過(guò)快發(fā)展而他受環(huán)境質(zhì)量下降的惡果。要實(shí)現這種可持續性目標，也應有相應的法律法規，否則，難以遏止以浪費資源和犧牲環(huán)境為代價(jià)換取暫時(shí)的經(jīng)濟快速增長(cháng)的不良現象。
3、拓寬審計領(lǐng)域，需要完善環(huán)保法律、法規。環(huán)境審計是協(xié)調環(huán)境、經(jīng)濟和社會(huì )三者效益相統一的紐帶。經(jīng)濟再生產(chǎn)過(guò)程是以自然再生產(chǎn)過(guò)程為前提條件，而自然再生產(chǎn)又受到經(jīng)濟再生產(chǎn)過(guò)程的影響。要使環(huán)境、經(jīng)濟和社會(huì )協(xié)調發(fā)展，關(guān)鍵是加強環(huán)境管理。而環(huán)境管理責任是由政府部門(mén)及企事業(yè)單位具體承擔的。其責任履行情況如何，需要由獨立于環(huán)境管理者之外的第三者加以監督、鑒證和評價(jià)。審計組織以其超脫地位和特有的功能實(shí)施環(huán)境審計，對環(huán)境管理所發(fā)揮的重要促進(jìn)和保障作用是其他機構無(wú)法替代的。目前尚缺乏環(huán)境審計方面的法律、法規。因此，只有通過(guò)環(huán)境審計的立法，擴大環(huán)境審計權限，建立可操作的環(huán)境審計工作細則，才能發(fā)揮審計組織在環(huán)境保護方面的特殊作用。
四、完善環(huán)境審計依據的對策
1、加強環(huán)境審計立法，規范環(huán)境審計工作。環(huán)境審計工作要依法審計，就要有環(huán)境審計依據。如果環(huán)境審計 法律 法規不完備、不配套，則審計監督難以實(shí)現。近二十年來(lái)，我國雖然頒布了一系列環(huán)保方面的法律法規，但缺乏具體規范環(huán)境審計工作的法規。已頒布的《審計法》、《 中國 獨立審計準則》等法規中，都沒(méi)有環(huán)境審計的 內容 和具體實(shí)施辦法，使環(huán)境審計實(shí)施缺少法律依據。因此，要通過(guò)立法，完善法律體系，使審計組織在環(huán)境監督、管理方面有特定的審計權限，充分發(fā)揮審計的作用。另一方面，要制定具有可操作性的環(huán)境審計工作細則，使環(huán)境審計的范圍、內容、程序和 方法 等走向制度化，使環(huán)境審計的實(shí)務(wù)操作規范化，提高環(huán)境審計工作質(zhì)量。
2、嚴格環(huán)境標準管理制度。環(huán)境標準管理制度是實(shí)施環(huán)境保護的基本保證，是環(huán)境監督管理的核心，它對提高環(huán)境質(zhì)量，推動(dòng)環(huán)境 科學(xué) 技術(shù)的進(jìn)步具有積極意義。二十多年來(lái)，我國在環(huán)境標準的建立方面雖已形成環(huán)境標準體系，但其中有些環(huán)境標準內容、功能、適用范圍等方面，難以滿(mǎn)足我國 經(jīng)濟 、 社會(huì ) 與環(huán)境保護協(xié)調 發(fā)展 的需要。因此，一方面要進(jìn)一步制定和完善相關(guān)的環(huán)境標準；同時(shí)，要積極采用國際環(huán)境標準。國際標準化組織已制定了ISO14000環(huán)境標準，運用這些標準，有助于形成統一的環(huán)境評價(jià)尺度，以適應環(huán)境審計國際交流的需要。另一方面，各級環(huán)保部門(mén)，要合理制定環(huán)境標準實(shí)施計劃，充分運用環(huán)境監測手段，監督檢查環(huán)境標準的執行。
3、在 企業(yè) 會(huì )計 準則中，增加報告環(huán)境責任的內容。我國在資源型初級產(chǎn)品方面，如鐵礦石、石油、木材等，現行的資源管理手段尚不完善，資源產(chǎn)品價(jià)格中求將環(huán)境成本 計算 在內。這樣勢必形成這種結果：一是加入WTO后，很難避免發(fā)達國家利用貿易方式攫取我國的戰略資源，從而增大對生態(tài)環(huán)境的壓力；二是進(jìn)行環(huán)境績(jì)效審計時(shí)，不利于對環(huán)境管理系統有效性的評價(jià)。因此，加快建立我國環(huán)境會(huì )計已是當務(wù)之急。但建立環(huán)境會(huì )計不是一蹴而就的， 目前 可以采取過(guò)渡性措施，即，通過(guò)修訂《企業(yè)會(huì )計準則》，增加報告環(huán)境責任的內容。具體可包括兩方面：一是對已進(jìn)入會(huì )計記錄的環(huán)境事項，規定在會(huì )計報表附注中加以披露；二是對未進(jìn)入會(huì )計記錄的環(huán)境事項，可通過(guò)“環(huán)境報告”予以揭示�！碍h(huán)境報告”的格式、報告的具體內容、報告周期等，在《企業(yè)會(huì )計準則》中另作規定。這樣，有利于增強企業(yè)的環(huán)保意識，明確環(huán)保責任，也有利于各審計組織能夠有效介入環(huán)境審計，促進(jìn)環(huán)境審計工作的深入發(fā)展。
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