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談我國行政裁決制度的完善
摘要：行政裁決是當前理論界研究的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，由于學(xué)術(shù)界對其基本理論的研究至今還未達成一致，極大地制約了這一制度功能的有效性和適用的可操作性。文章從行政裁決的基本理論開(kāi)篇，針對我國行政裁決制度現存的主要問(wèn)題提出相應的改進(jìn)性意見(jiàn)，以期能找到完善我國行政裁決制度的方案。
關(guān)鍵詞：行政裁決；基本理論；主要問(wèn)題；完善方案
隨著(zhù)我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的不斷完善，行政管理范圍日益擴大，行政裁決的作用也日趨強大。由于行政裁決具有專(zhuān)業(yè)性強、程序簡(jiǎn)便、高效便捷的優(yōu)點(diǎn)，在“時(shí)間就是金錢(qián)”的市場(chǎng)經(jīng)濟時(shí)代更凸顯了它獨特的魅力。但由于我國的行政裁決制度缺乏應有的法律規制，致使行政裁決在實(shí)踐過(guò)程中不能發(fā)揮其應有的作用。因此，如何對行政裁決制度進(jìn)行必要的完善，以充分發(fā)揮其在行政管理中的作用已成為當務(wù)之急。
一、行政裁決基本理論闡述
(一)行政裁決的概念
在我國行政法領(lǐng)域，對行政裁決的概念，由于解釋者的角度不同，于是在理論界產(chǎn)生了最廣義、廣義、狹義三種不同的解說(shuō)，其外延與內涵也有較大區別。最廣義說(shuō)認為，行政裁決是指行政機關(guān)依照某種特定程序，對特定人的權利義務(wù)作出具有法律效力決定的活動(dòng)，這種行政裁決除了解決民事糾紛、行政糾紛外，還直接運用準司法程序對相對人實(shí)施制裁，提供救濟。廣義說(shuō)認為，行政裁決是指行政機關(guān)解決民事糾紛、行政爭議的活動(dòng)，它與行政立法、行政執法一起構成行政行為這一整體。狹義說(shuō)認為行政裁決僅指行政機關(guān)解決民事糾紛的活動(dòng)，即行政裁決是行政主體依照法律授權，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。目前，第三種學(xué)說(shuō)已成為我國學(xué)界的主流，許多教材和法學(xué)著(zhù)作都作出了與此基本相同的表述、筆者對這個(gè)定義也表示贊同，認為它比較準確地概括和說(shuō)明了行政裁決制度的基本內容和特征。
行政裁決概念除了理論認識不統一外，不同法律及其他規范性文件中使用“裁決”這一法律術(shù)語(yǔ)的涵義也很不一致，許多規定徒有行政裁決之名而無(wú)行政裁決之實(shí)，這在很大程度上影響了我國行政裁決制度的運行。此外，一些本屬于行政裁決的規定卻采用了諸如“責令”、“處理”、“調處”、“仲裁”等術(shù)語(yǔ)。筆者建議今后在立法中為“行政裁決”統一其名，同時(shí)規范其他相關(guān)法律術(shù)語(yǔ)，杜絕現在這種法律術(shù)語(yǔ)混亂不清、交叉使用的現象。
(二)行政裁決的性質(zhì)
探討行政裁決的性質(zhì)可謂行政裁決的核心問(wèn)題，它關(guān)系到對其概念的深刻理解和把握，又關(guān)系著(zhù)對行政裁決所有問(wèn)題的研究以及對完善行政裁決制度的設計。筆者認為，行政裁決同時(shí)具有行政行為和司法行為的特征，行政裁決權是行政權與司法權的有機結合：
1．行政裁決是行政主體行使其行政職權的一種具體行政行為
行政裁決與其他典型行政行為有共同之處：第一，實(shí)施行政裁決行為的主體是行政機關(guān)或法律法規授權的組織，其權力來(lái)源于法律、法規的明確授予。因此，其本質(zhì)上仍屬于國家行政機關(guān)依法管理社會(huì )公共事物的具體行政行為范疇。第二，行政裁決體現的是行政機關(guān)單方面意志。行政裁決是行政主體依職權或相對人的申請，對平等主體之間發(fā)生的特定民事糾紛進(jìn)行裁決的行為。它既不是行政相對人單個(gè)或者共同的意志，也不是當事人與行政主體協(xié)商一致的意志，而是行政機關(guān)實(shí)現行政管理目標的行為，是國家管理社會(huì )意志的體現。第三，行政職權的對象是與行政活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。在現代社會(huì )，由于某些糾紛自身的特殊性和行政管理的需要，法律才規定由行政主體行使對那些與行政管理和公共利益密切相關(guān)的民事糾紛的裁決權。實(shí)質(zhì)上，行政主體正是通過(guò)行政裁決這種間接手段而不是以直接的行政命令手段來(lái)管理經(jīng)濟、維護社會(huì )秩序，從而實(shí)現其行政管理職能的。因此，“處理平等主體之間一部分民事、經(jīng)濟糾紛的職能，一經(jīng)法律規定從司法機關(guān)轉移到行政機關(guān)手中，就應是行政機關(guān)的法定職能”。第四，行政裁決后果具有強制性。行政裁決是行政主體代表國家去實(shí)現管理目標的行為，它具有較強的強制性。第五，行政裁決行為不同程度地具有確定力、約束力、執行力。行政裁決一經(jīng)作出，即具有法律效力，對當事人之間的權利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響。從上述五個(gè)方面我們不難看出，行政裁決行為是行政主體履行行政管理職能，對特定人和事作出的具有法律效力的具體行政行為。
2．行政裁決是行政主體進(jìn)行的司法裁判(居間)活動(dòng)，屬于行政司法范疇
行政司法行為“是指行政機關(guān)根據法律授權，按照準司法程序審理和裁決有關(guān)爭議或糾紛，以影響當事人之間的權利義務(wù)關(guān)系，從而具有相應法律效力的行為”。與其他典型行政行為不同，行政裁決是一種行政司法行為，具有司法的屬性：第一，設立行政裁決權的目的是出于解決糾紛的考慮；第二，在裁決關(guān)系中，保持獨立性、中立性的裁決主體是作為獨立于糾紛當事人之外的第三方參與其間的，從而形成了裁決關(guān)系中三方關(guān)系；第三，行政裁決以民事糾紛為解決對象，其所適用的法律主要是民事實(shí)體法，程序上也采用準司法程序。
二、我國行政裁決制度存在的主要問(wèn)題
(一)行政裁決主體分散，欠缺獨立性
現階段，在我國有權解決行政裁決的機構主要有三類(lèi)：(1)行政機關(guān)的執法機構。我國通過(guò)一些行政法規、規章設立有行政裁決，如建設部發(fā)布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》；(2)專(zhuān)門(mén)機關(guān)。專(zhuān)利、商標糾紛及勞動(dòng)爭議由專(zhuān)門(mén)機關(guān)管轄；(3)各級人民政府。在這里，民事?tīng)幾h不管由哪級行政主體管轄，均應由鄉級人民政府和縣級人們政府及其工作部門(mén)以上的行政主體來(lái)管轄。
從總體上來(lái)說(shuō)，我國行政裁決機構絕大部分隸屬于行政機關(guān)，基本上不具有獨立性，中立裁判也就無(wú)從談起，公正的行政裁決難以保障，而這也正是我國行政裁決主體的缺陷所在。
(二)行政裁決的法律名稱(chēng)不統一
我國現行頒布的一系列規定行政機關(guān)有權裁決處理特定民事糾紛的法律、行政法規和規章中，所使用的行政裁決的名稱(chēng)不盡相同。
根據行政裁決的法定名稱(chēng)的差異，可以分為以下幾種：(1)處理。如《中華人民共和國土地管理法》第13條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商，協(xié)商不成的由人民政府處理�！�(2)停止侵害，賠償損失。如《土地管理法》第53條規定：“侵犯土地的所有權或者使用權的，由縣級以上地方人民政府土地管理部門(mén)責令停止侵害、賠償損失……”(3)裁決賠償損失。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十八條規定，被裁決賠償損失或者醫療費用的……(4)責令恢復�！吨腥A人民共和國草原法》第十九條、二十條均有“責令恢復植被”的規定。(5)責令采取補救措施�！吨腥A人民共和國水法》第四十七條、《中華人民共和國水土保持法》第三十二條均有同樣的規定。(6)裁決。如《治安管理處罰條例》第33條規定：“對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關(guān)裁決……”(7)裁定。如《商標法》第4l條規定：“對已經(jīng)注冊的商標有爭議的，可以自該商標經(jīng)核準注冊5年內，
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