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關(guān)于我市城市管理行政執法工作情況的調研報告
主任、各位副主任、秘書(shū)長(cháng)，各位委員：
按照市人大常委會(huì )2011年工作要點(diǎn)，市人大常委會(huì )組成以市人大常委會(huì )副主任劉志斌為組長(cháng)，部分常委會(huì )委員、城建環(huán)資委委員和市人大代表為成員的調研組，于3月31日至4月1日，就我市城市管理行政執法工作情況進(jìn)行了調研。調研組聽(tīng)取了市人民政府工作匯報，實(shí)地查看了青工路便民市場(chǎng)、富強南路人力市場(chǎng)、鞍山道五四市場(chǎng)、學(xué)府道市場(chǎng)的清理整頓情況以及東寶明膠西側、和平三隊、昌福村、三道沙河村、和平市場(chǎng)等地違法建設的拆除情況，并與市人民政府交換了意見(jiàn)。市人民政府副市長(cháng)�？⊙�、副秘書(shū)長(cháng)劉程民，市城市管理行政執法局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)市執法局)領(lǐng)導及相關(guān)人員參加了調研活動(dòng)�，F將調研情況報告如下：
一、基本情況
為適應城市發(fā)展和城市管理需要，我市于2008年3月成立了城市管理行政執法局，綜合行使城市規劃、綠化、市容環(huán)境衛生、市政管理以及部分環(huán)境保護、工商行政、公安交通的城市管理行政執法職能。三年來(lái)，市人民政府及市執法局等有關(guān)部門(mén)認真開(kāi)展城市管理綜合行政執法工作，不斷探索執法管理體制機制，依法履行城管執法職能，為改善城市環(huán)境，提高城市管理水平做出了積極努力。特別是今年以來(lái)，緊緊圍繞創(chuàng )建國家衛生城市這個(gè)目標，強化落實(shí)創(chuàng )衛任務(wù)，全面履行市區兩級城管執法職能，城管綜合行政執法各項工作取得了積極進(jìn)展。主要體現在：
(一)建章立制，理順體制，城管執法向規范化方向發(fā)展
市執法局成立以來(lái)，先后制定出臺了《包頭市查處違法建設暫行辦法》、《包頭市店招設置和迎街外立面裝飾裝修管理辦法》、《包頭市社會(huì )市面商店展示、促銷(xiāo)、文化、體育、慶典儀式和宣傳活動(dòng)管理辦法》、《包頭市城區道路公共場(chǎng)地分類(lèi)管理辦法》等一系列規范性文件。對規范和完善城管執法工作起到了積極作用，城市管理行政執法工作逐步走上規范化和制度化的軌道。確立了“市區結合，以區為主”的城市管理綜合行政執法體制，確定了城管執法職能和兩級執法主體，明確了市執法局與市規劃、建設、公安、環(huán)保、工商等部門(mén)的執法職能銜接問(wèn)題。推行并逐步完善城市管理“網(wǎng)格化”制度，把城市管理的重心落實(shí)到基層，形成“包片劃段、明晰權責，一層抓一層、層層抓落實(shí)”的工作機制。
(二)集中整治，疏堵結合，強化市容市貌長(cháng)效管理
三年來(lái)，積極配合文明城市再評選、創(chuàng )衛等重大任務(wù)安排，及時(shí)開(kāi)展市容市貌集中整治和重點(diǎn)鞏固活動(dòng)，開(kāi)展了數十次大規模的市容市貌、戶(hù)外廣告和各類(lèi)標識專(zhuān)項整治行動(dòng)，共治理“六亂”現象5萬(wàn)余處;取締亂設燈箱、立地廣告3200余處;取締燒烤攤點(diǎn)800余處，規范100余處;規范工地圍擋289處;簽訂“門(mén)前三包”責任書(shū)2萬(wàn)多份，有效改善了城市市容環(huán)境。針對市容市貌執法管理的特點(diǎn)，采取疏堵結合的管理模式，將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)的過(guò)程中實(shí)現管理目標。如在整治占道經(jīng)營(yíng)零散攤點(diǎn)的執法中，不再簡(jiǎn)單地取締封殺或罰款處罰，而是從便民利民出發(fā)，管理與服務(wù)并舉，積極聯(lián)系場(chǎng)地，尋找市場(chǎng)空閑資源或新開(kāi)市場(chǎng)，引導占道商販“進(jìn)店面、進(jìn)居民小區、進(jìn)市場(chǎng)”規范經(jīng)營(yíng)。通過(guò)服務(wù)，把“強行取締”變“合理安置”，既達到了改善市容面貌的目的，又保障了商販的經(jīng)營(yíng)權益，取得了較好的社會(huì )效果。
(三)嚴格執法，日常巡查，抓好違法建設的查處和拆除工作
三年來(lái)，重點(diǎn)對G6高速公路兩側、“城中村”、城鄉結合部等地的違法違規建筑進(jìn)行了集中整治拆除。共組織大型拆除行動(dòng)180余次，出動(dòng)執法人員35000人次，執法車(chē)輛6600臺次，動(dòng)用大型工程機械400臺次，拆除各類(lèi)違法建設3300多處、100多萬(wàn)平米，拆除違法圈地3000余畝，砌墻2萬(wàn)余延長(cháng)米，拔除違法栽種苗木近60萬(wàn)株。通過(guò)有力控制和拆除非法建設，為市區兩級政府直接減少征拆費用約20億元。每天均保證400余名執法人員(占全系統總人數的三分之一)在一線(xiàn)巡查，對違法建設基本做到了早發(fā)現、早介入、早查處，力求將違法建設消除在萌芽狀態(tài)。目前全市違法建設得到有效遏制，基本實(shí)現了“增量為零、存量遞減”的目標。
(四)內練素質(zhì)，強化監督，樹(shù)立城市管理執法隊伍的新形象
市執法局組建以來(lái)，始終高度重視干部隊伍建設，以建設一支素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精、效率高、作風(fēng)正的行政執法隊伍為目標。先后制訂完善了《包頭市城市管理行政執法局行政執法文書(shū)使用規定》、《行政處罰案卷規范》等一系列內部規章制度，逐步建立起一套系統、科學(xué)、行之有效的管理制度;抓崗位培訓、組織技能競賽、開(kāi)展理論研討，規范執法行為和執法程序，執法人員的業(yè)務(wù)水平和案件處理能力明顯提高;正確處理好嚴格執法與文明執法的關(guān)系，嚴格落實(shí)城管執法人員的“五條禁令”，執法隊伍的凝聚力和戰斗力不斷增強。設立12319群眾投訴舉報熱線(xiàn)等，主動(dòng)接受社會(huì )各界、人民群眾、新聞媒體的監督，積極辦理市民和社會(huì )對城管執法工作的建議、意見(jiàn)和投訴。2010年，全系統共查處損害群眾利益的行風(fēng)案件11件，除名和處分違規違紀人員21名。在全市民主評議政風(fēng)行風(fēng)工作中，得分和排名較以往都有所提高，城市管理執法得到廣大市民的理解和支持。?
二、存在的問(wèn)題
(一)城市管理綜合行政執法的主體資格、主要職權等仍需進(jìn)一步明確
目前，國家還沒(méi)有針對城市管理行政執法的法律法規，其他城市的城市管理從體制、機制上都不統一。我市在成立執法局時(shí)，按照三定方案，實(shí)行“統一領(lǐng)導、分級管理”的體制，集中行使“7+1”項職能，將城市規劃、綠化、市容衛生、市政、環(huán)保、工商、公安交通等部分行政處罰職權統一由執法局行使。這些職權都是從其他部門(mén)劃轉過(guò)來(lái)，劃轉的職能也不很完整，其主體資格、主要職能、管理權限、強制措施以及與其他相關(guān)部門(mén)的關(guān)系都沒(méi)有完全理順。另外，城市管理執法涉及的法律法規較多，這些法規都是一些專(zhuān)項法規，互相之間沒(méi)有呼應，缺乏系統性和連貫性，導致執法過(guò)程中出現法律漏洞和矛盾。執法隊伍對一些違法行為的查處，缺乏充分的法律依據。
(二)行政執法的機制還不順暢，科學(xué)、規范、高效的城市管理體系仍未形成
目前市區兩級執法部門(mén)之間的管理體制不暢，沒(méi)有形成全市城管工作統一領(lǐng)導的格局。我市現行的“統一領(lǐng)導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的城管體制，市區兩級執法局之間的關(guān)系不是領(lǐng)導關(guān)系，而是指導關(guān)系，難以對區局形成有效的管理，工作難以得到有效貫徹和落實(shí)。同時(shí)，城管執法部門(mén)與政府其他相關(guān)部門(mén)之間的執法職責存在交叉，科學(xué)、規范、高效的城市管理體系仍有待建立和完善。
(三)由于市場(chǎng)布局不合理，城市管理難度加大
違章占道經(jīng)營(yíng)現象在我市一些新建小區和街道依然較為突出。流動(dòng)擺賣(mài)、亂設攤點(diǎn)，導致市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序混亂，市場(chǎng)周邊環(huán)境臟亂差，給城管執法帶來(lái)很大的工作難度。雖經(jīng)多次整治，但效果不理想，主要是因為市場(chǎng)布局不合理、數量不足、相對規模較小，難以滿(mǎn)足群眾生活需求和個(gè)體商販的經(jīng)營(yíng)需求。如果只是一味取締整治(即堵)，而不能科學(xué)合理規劃設置市場(chǎng)(即疏)，違章占道經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題將會(huì )不斷反彈，屢禁不止。
(四)城市管理信息化水平較低，管理手段相對落后
現代城市管理需要現代的科學(xué)技術(shù)手段。隨著(zhù)我市經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，城市管理數字化已經(jīng)勢在必行。積極推進(jìn)數字化城市管理工程建設，建立城市管理信息平臺，將有效提升城市管理水平。我市目前城市管理的信息化水平相對滯后，對城市道路、園林綠化、市政設施的監管仍是傳統的人力為主的管理模式，管理效能較低。
(五)行政執法保障還不夠有力，執法人員素質(zhì)有待提高
目前市執法局仍沒(méi)有自己的辦公場(chǎng)所，一直租用著(zhù)個(gè)體企業(yè)的用房，幾個(gè)直屬大隊都分別借住在臨時(shí)場(chǎng)所，辦公設施陳舊、環(huán)境擁擠。各區執法局辦公經(jīng)費仍顯不足，執法車(chē)輛等必要的執法裝備也相對缺乏，這些都一定程度地制約了工作的正常開(kāi)展。城管執法人員臨時(shí)工及合同制聘用人員占現有人員近一半，這些人待遇較低，素質(zhì)參差不齊，存在執法不規范、不文明的現象，有的甚至態(tài)度粗暴，引起了群眾的反感;有的不注意工作方法，習慣于“以罰代管”;還有個(gè)別執法人員存在吃拿卡要的行為，損害了隊伍形象。
三、幾點(diǎn)建議
(一)建立健全城管執法法規制度體系，進(jìn)一步理順城管執法機制
要結合我市實(shí)際，總結工作經(jīng)驗，適時(shí)制定統一的操作性強的城市管理行政執法法規，明確城管機構的執法主體地位、職權責任、管理依據、工作規則，把城市管理行政執法納入法制化軌道。要修改完善城市管理相關(guān)辦法，并制定具體實(shí)施細則。研究制定加強城管執法的考核辦法，建立有效的獎懲考核機制，通過(guò)建章立制、落實(shí)責任、嚴格考核，確保長(cháng)效管理各項措施落到實(shí)處。要按照權責一致的原則，以提高行政執法效能為目的，合理調整政府有關(guān)部門(mén)之間以及市區兩級城管部門(mén)之間的職責與權限，進(jìn)一步明確劃分和理順各相關(guān)部門(mén)在城市管理中的職能分工，建立相應的協(xié)調配合機制，逐步建立起一套科學(xué)、合理、高效、有序的城管執法工作長(cháng)效機制。
(二)加大宣傳工作力度，營(yíng)造良好的執法環(huán)境
城市管理行政執法工作代表著(zhù)政府的形象，需要得到市民的理解和支持。要深入社區和居民家庭開(kāi)展宣傳教育。大力宣傳城市管理方面的法律、法規、政策，提高市民的自身素養和城管意識，使廣大市民能夠自覺(jué)自愿地理解、支持、參與、配合城管執法工作，鼓勵市民對違法行為履行舉報義務(wù)，從而為城管執法工作營(yíng)造良好的執法環(huán)境。
(三)進(jìn)一步加強城市基礎設施規劃建設，科學(xué)合理設置便民市場(chǎng)
在城市基礎設施和公用設施的規劃中要統一考慮市容市貌、環(huán)境衛生、居民生活需求和居住小區功能配套等問(wèn)題，科學(xué)合理地規劃設置農貿市場(chǎng)、便民商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等。要加大投入，逐步完善市政基礎設施和公用設施建設，從源頭上解決馬路市場(chǎng)、市容市貌雜亂等問(wèn)題。同時(shí)可以考慮在尚未配套的老舊小區、市民聚居區、背街小巷劃出一些空地，作為便民市場(chǎng)。特別是在低收入群體集中的地區，投資建設一些低租金或者免租金的菜市場(chǎng)，在解決居民生活需求的同時(shí)，兼顧解決部分低收入群體的生存問(wèn)題。
(四)加強城市管理信息化建設，提高城市管理效率
要抓緊做好城市管理的信息化建設，依托全市電子政務(wù)統一平臺，建立城市道路、園林綠化、市政設施等城市管理的數字化監控體系以及市民投訴平臺。盡快實(shí)現數字城管，有效優(yōu)化管理資源，建立跨部門(mén)的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制，實(shí)現城市管理事件的及時(shí)發(fā)現、統一調度和快速響應，提高城市管理的工作效率和科學(xué)化水平。?
(五)正確處理嚴格執法與文明執法的關(guān)系，力求取得更好的執法效果
要牢固樹(shù)立城市管理執法就是服務(wù)的理念，既要嚴格執法，切實(shí)履行職責，維護執法的嚴肅性，又要推行文明執法，著(zhù)力改進(jìn)執法方式。要從實(shí)際出發(fā)，關(guān)注民生。切實(shí)改變以罰代管的傳統執法模式，杜絕粗暴執法行為的發(fā)生。要通過(guò)提高管理與執法的服務(wù)意識，變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù)，減輕執法阻力，降低執法成本。要大力推行陽(yáng)光執法，通過(guò)建立內部監督制度，提高管理與執法的透明度，置城市管理執法工作于廣大市民和社會(huì )輿論的監督之下，力求取得更好的執法效果。
(六)進(jìn)一步加強執法隊伍自身建設，樹(shù)立城管新形象
要加強城管執法人員的職業(yè)道德教育，強化法律知識和執法技能培訓，實(shí)行執法人員業(yè)績(jì)考評、資格管理和輪崗制度，切實(shí)提高聘用人員待遇，增強執法隊伍活力。要逐步改善行政執法裝備和辦公條件，確保城管執法部門(mén)合理的經(jīng)費安排。要深入研究執法安全保障問(wèn)題，不斷增強執法人員安全意識和防范技能，建立城管執法與公安機關(guān)聯(lián)動(dòng)機制，建立暴力抗法的預先控制和應急處置機制，依法嚴厲打擊暴力抗法行為，切實(shí)維護執法人員合法權益。
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