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土地掛鉤項目審計的內容和方法
城鄉建設用地增減掛鉤項目主要是依據農村建設用地整體規劃和項目區規劃等，通過(guò)對項目區內村莊的撤并和用地布局的調整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設用地進(jìn)行復墾利用，將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標。
一、掛鉤項目審計的內容
執行國家政策情況。全面了解掛鉤項目實(shí)施和相關(guān)部門(mén)執行國家掛鉤政策情況，關(guān)注各級政府在掛鉤項目管理中出臺了哪些政策措施和取得了哪些成效。分析了解該項工作開(kāi)展以來(lái)存在的困難、采取的措施及獲得的經(jīng)驗教訓，發(fā)現項目實(shí)施中存在的體制機制制度問(wèn)題。
項目資金的籌集、撥付、管理和使用情況。摸清掛鉤項目的資金來(lái)源及構成，了解各級政府對項目的投入情況，項目單位建設資金籌集情況。重點(diǎn)調查項目資金是否足額撥付，是否產(chǎn)生預期的經(jīng)濟效益。審查項目資金使用情況是否公開(kāi)、透明，檢查有關(guān)單位、鄉鎮、行政村資金管理是否規范，是否落實(shí)項目資金專(zhuān)賬管理、獨立核算、專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉運作等有關(guān)規定，資金的管理是否執行財經(jīng)制度，項目開(kāi)支是否合理、合法等。規范財政資金的管理，查處利用項目建設、材料采購等便利、挪用、套取項目資金等違法違規問(wèn)題。
掛鉤指標的申報、實(shí)施及驗收情況。通過(guò)對項目建設程序的審查，關(guān)注項目建設是否按規定辦理相關(guān)用地和建房手續，項目規劃是否合理，項目建設、材料采購是否進(jìn)行招投標，手續是否完備，是否按照“先安置后拆舊、先拆舊后使用”的原則實(shí)施等。掛鉤項目是否按規定的時(shí)間、數量、質(zhì)量完成，檢查有無(wú)未按審批指標實(shí)施項目，已竣工項目是否按規定程序和標準進(jìn)行驗收，復墾土地是否達到規定的要求等問(wèn)題。評價(jià)掛鉤項目是否達到增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量的目標。
拆遷群眾安置、補償情況。拆遷、安置問(wèn)題是目前社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，因此，審計要重點(diǎn)關(guān)注項目區的拆舊、安置工作，檢查拆遷補償、住房安置是否公開(kāi)、透明，是否履行了復核、公示等規定程序，分析了解補償、安置方案是否合理，是否得到執行，是否存在“被拆遷”和“被上樓”等問(wèn)題，關(guān)注補償資金是否及時(shí)、足額到位，是否存在以拆遷、安置為名亂收費的問(wèn)題，了解村民對掛鉤安置方案的滿(mǎn)意程度，切實(shí)維護群眾利益。
掛鉤項目實(shí)施效益情況。在全面掌握掛鉤項目總體狀況的基礎上，從項目資金的管理利用、耕地面積和質(zhì)量是否有效增加、拆遷農民是否滿(mǎn)意等方面，全面分析掛鉤項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，以保護耕地、保障農民權益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現改善農村生產(chǎn)生活條件、優(yōu)化用地結構和集約用地的目標。
二、掛鉤項目審計的主要方法
圍繞“三條主線(xiàn)”。圍繞財政資金的籌集、撥付和利用情況，關(guān)注項目資金使用的規范性。從財政部門(mén)對項目資金的籌集、撥付入手，檢查資金的到位情況，對項目資金的來(lái)源、撥付渠道逐級核對，發(fā)現并糾正擠占、挪用、截留、滯留項目資金等問(wèn)題并分析原因。由于項目單位眾多，可抽查部分項目實(shí)施單位，核實(shí)項目預算編制的合理性，包括定額的套用，取費的標準，特別是協(xié)商價(jià)格以及材料價(jià)格是否符合當時(shí)的市場(chǎng)公允價(jià)格，同時(shí)檢查施工合同與預算、招標文件的邏輯關(guān)系以及關(guān)聯(lián)性;核實(shí)隱蔽工程記錄的完整性和真實(shí)性，有無(wú)相關(guān)單位和管理人員多方簽名認可，包括變更項目程序上的合法性，有無(wú)相關(guān)部門(mén)的批示意見(jiàn)等手續;關(guān)注工程結算的資料，包括中介組織審核結論，必要時(shí)采取現場(chǎng)核實(shí)工程量等方法，核實(shí)結算與合同約定的工作內容是否一致，特別是對增加的工程量是否有完備的認定等。要重點(diǎn)審查項目資金的支付手續、票據和結算資料是否真實(shí)、合規，看有無(wú)采取虛開(kāi)或重復報銷(xiāo)原始票據、虛列工程支出、高估冒算等方式，實(shí)施虛報冒領(lǐng)等違法違規行為。
圍繞土地掛鉤指標完成狀況，分析掛鉤項目實(shí)施的土地效益。查閱掛鉤項目的有關(guān)審批臺賬、卷宗，對照政府在掛鉤方面出臺的政策、規定，審查項目立項以及實(shí)施方案的可行情況，包括項目選址是否符合城鄉規劃，項目立項依據是否充分，報批程序是否合規，對已批復和立項項目，有無(wú)擅自調整和改變項目計劃的問(wèn)題，以及調整和改變的原因。特別要關(guān)注實(shí)施方案的科學(xué)性、合理性，必要時(shí)可請相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行評估。審查項目中的住房建設，土地復墾工程勘察、設計、施工、監理單位合同的簽訂和履行是否規范、嚴格，是否存在合同簽訂后，將工程肢解發(fā)包、違法發(fā)包、轉包等問(wèn)題，以及由于未嚴格履行合同，導致項目施工緩慢、工程施工質(zhì)量不達標，造成損失浪費、資金流失的問(wèn)題。查閱土地復墾驗收資料，抽取部分建設項目現場(chǎng)查看項目區建設狀況、土地復墾狀況、掛鉤結余指標完成情況、復墾耕地質(zhì)量達標情況等作出評價(jià)。
圍繞項目區村民拆遷、安置情況，了解村民的生活狀況，評價(jià)掛鉤項目產(chǎn)生的社會(huì )效益。采用座談、走訪(fǎng)或問(wèn)卷調查等方式，了解村民對掛鉤政策的了解情況，在拆遷、安置中遇到的困難，對掛鉤安置的滿(mǎn)意程度，搬遷后的生活狀況。查閱項目區拆遷補償和住房安置方案，對方案的科學(xué)性進(jìn)行評價(jià)，檢查其落實(shí)情況，督促相關(guān)惠民政策的落實(shí)，防止出現損害農民利益的問(wèn)題。
關(guān)注“四個(gè)問(wèn)題”。拆遷補償不到位，農民的合法權益得不到保障。由于項目建設中經(jīng)常出現拆遷區補償標準過(guò)低、安置區村民購房負擔過(guò)重，農民生活質(zhì)量和生活水平得不到改善，宅基地轉化后的增值收益無(wú)法保障等問(wèn)題。另外，村民長(cháng)久生活的地方已形成了特定的文化和社會(huì )生態(tài)，他們是否愿意搬遷，也往往被忽視。
過(guò)分追求建設用地指標，復墾耕地質(zhì)量不高。政府一味追求建設用地指標，忽略了掛鉤的真正目標。由于對拆遷、安置重視不夠，資金投入不足，未在規定的時(shí)間內歸還掛鉤周轉指標和預支掛鉤指標的問(wèn)題比較普遍，已耕種的復墾土地雖然表面上實(shí)現了土地面積上的“占補平衡”，但質(zhì)量難以達到要求。
項目資金落實(shí)困難，掛鉤項目進(jìn)展緩慢。資金是掛鉤項目實(shí)施中的關(guān)鍵環(huán)節。建新區、拆舊區的群眾補償，土地整理、群眾安置需要墊付大筆資金，而政府在實(shí)施項目過(guò)程中難以籌措足夠的資金，擠占、挪用、套取項目建設資金問(wèn)題比較突出。項目論證不充分、規劃選址有待改善，項目實(shí)施的社會(huì )效益不高。主要表現為：一是前期論證不充分，立項時(shí)對建新安置和拆遷整理所需的資金、項目拆遷安置中的困難等論證不充分，致使部分項目進(jìn)展緩慢或無(wú)法實(shí)施;二是項目建設缺乏統一規劃，個(gè)別項目選址不合理;三是部分掛鉤項目居民點(diǎn)建設區未安排掛鉤周轉面積，只能采用“先拆遷后安置”的方式實(shí)施;四是居民點(diǎn)建設標準低，配套設施不完善;五是對土地結構和資源利用的優(yōu)化考慮不足，留下了不少社會(huì )發(fā)展與生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。
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