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生態(tài)文明與土地管理
如今，越來(lái)越多的發(fā)達經(jīng)濟體注重從生態(tài)系統角度利用和管理土地，我國土地管理也經(jīng)歷著(zhù)從重數量，向數量、質(zhì)量、生態(tài)并重轉變，但目前還存在著(zhù)土地利用率低下、土地生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，并面臨著(zhù)一些體制機制障礙，需要從多個(gè)方面研究完善現行制度，提高土地的整體功能，促進(jìn)生態(tài)文明建設。究竟如何把生態(tài)文明融入土地管理主基調呢，我們一起來(lái)看看!
發(fā)達國家生態(tài)管護的措施
世界上許多發(fā)達經(jīng)濟體在走過(guò)“先污染后治理”的道路后，開(kāi)始重新審視“發(fā)展”的含義，并將國土資源的生態(tài)問(wèn)題提到了重要的地位，構建資源生態(tài)安全體系。
編制國土空間規劃。日本國土規劃的目標伴隨經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不斷調整，“一全綜”和“二全綜”以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，“三全綜”和“四全綜”以宜居生活為主，“五全綜”和“六全綜”以可持續發(fā)展為主，最終建立“美麗安全”的國土，促進(jìn)可持續發(fā)展為新的目標。1998年德國《空間規劃法》提出，空間規劃的主要理念之一是使“社會(huì )和發(fā)展對空間的需要與國土空間的生態(tài)功能相協(xié)調，并達到長(cháng)久的、大空間范圍平衡的秩序，從而保證空間的可持續發(fā)展”。
重視耕地數量質(zhì)量生態(tài)系統性保護。從20世紀中后期開(kāi)始，一些發(fā)達經(jīng)濟體的耕地保護政策出現一種趨勢，強調耕地的多功能性，將耕地保護的政策放在多目標中統籌考慮。如把耕地保護放在經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)、住房平衡、交通便利的一攬子政策中，改變以往旨在保護某些具體資源(農田、濕地、稀有和瀕危物種棲息地等)的政策做法，贏(yíng)得了廣泛支持。
土地整理注重生態(tài)要素。發(fā)達國家的土地整治，已跨越單純的農用地整治，進(jìn)入系統綜合的土地整治階段。進(jìn)入20世紀90年代后，德國土地整治內容更加綜合，村莊改造和生態(tài)環(huán)境改善成為土地整治的新目標。
重視農用地質(zhì)量監測網(wǎng)絡(luò )建設。1843年英國建立了洛桑實(shí)驗站，實(shí)現對土壤肥力和肥效長(cháng)期觀(guān)測。隨后，世界其他國家紛紛建立長(cháng)期土壤生態(tài)環(huán)境定位農業(yè)試驗站和生態(tài)環(huán)境監測研究網(wǎng)絡(luò )，有些實(shí)驗站(場(chǎng))已持續觀(guān)測60年以上，這為監測耕地資源質(zhì)量變化、生態(tài)環(huán)境限制及預測未來(lái)生態(tài)變化趨勢提供了可能。
我國土地生態(tài)管理理念在增強
耕地保護理念向“三位一體”管理轉變。一是耕地占補數量質(zhì)量雙平衡。為避免耕地“占優(yōu)補劣”，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，建設單位必須補充數量、質(zhì)量相當的耕地，補充耕地的數量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。二是更加重視對高質(zhì)量耕地的保護，劃定永久基本農田�！蛾P(guān)于做好106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久基本農田劃定工作有關(guān)事項的通知》要求，劃定永久基本農田，從重點(diǎn)城市周邊入手，實(shí)行永久保護。三是建立農用地質(zhì)量管理制度。2012年我國建立并實(shí)施《農用地質(zhì)量分等規程》《農用地定級規程》《農用地估價(jià)規程》3個(gè)國家標準，部署開(kāi)展了土壤質(zhì)量調查，初步查明了我國中東部主要農耕區耕地質(zhì)量地球化學(xué)狀況。四是注重耕地生態(tài)功能。我國已經(jīng)提出在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態(tài)嚴重退化地區開(kāi)展輪作休耕試點(diǎn)。中央四號文提出了耕地數量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護總要求。
節約集約用地制度逐步完善。按照中央決策，我國建立了最嚴格的節約用地制度，從規劃管控、計劃調節、標準控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價(jià)、共同責任8個(gè)方面建立制度。建設用地管理從重視規模擴張，向提質(zhì)增效、內涵挖潛轉變。
土地整治內涵多元化。20世紀80年代后期，我國開(kāi)始推進(jìn)土地復墾，各地因地制宜探索開(kāi)展了農用地整理，到目前我國土地整治(整理)規劃已經(jīng)實(shí)施了3輪，從土地開(kāi)發(fā)整理—土地整理—土地整治，不僅僅是概念上的變更，其內涵和外延也發(fā)生了深刻的變化，目標從過(guò)去重增加耕地數量，向增加耕地數量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變。
土地利用中存在的問(wèn)題
建設用地利用粗放低效�！笆濉逼陂g，我國國有建設用地年均供應量為975萬(wàn)畝，比“十五”和“十一五”分別增長(cháng)了170%和95%�！笆濉逼谀�，我國城鎮人口7.7億，比“十五”期末和“十一五”期末分別增加了37.2%和15.1%，建設用地供應增速大大超過(guò)城鎮人口增速，重數量擴張的粗放發(fā)展模式嚴重，而且建設用地利用效率低下。
耕地“三位一體”保護任務(wù)依然艱巨。雖然我國耕地保護已經(jīng)建立了相對完善的制度，但耕地“三位一體”保護任務(wù)依然艱巨。數量上，人口增長(cháng)和生產(chǎn)發(fā)展對糧食需求正在上升，工業(yè)化和城鎮化對土地需求還在剛性增長(cháng)。質(zhì)量上，據統計，全國耕地優(yōu)、高等地僅占耕地總面積的33%，平均等別僅處于中等水平，旱地比例超過(guò)了一半。
國土生態(tài)環(huán)境整體較差。國土空間開(kāi)發(fā)缺少統籌，空間開(kāi)發(fā)利用難以按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會(huì )生態(tài)效益相統一的原則，控制開(kāi)發(fā)強度，調整空間結構。各類(lèi)規劃與土地利用規劃之間無(wú)法有機銜接，確定的用地規模相差很大。
“三位一體”綜合管理思路
規劃統籌，劃好三條紅線(xiàn)。規劃是從源頭上保護生態(tài)的最有效途徑，加快實(shí)施全國國土規劃和編制好新一輪全國土地利用總體規劃，按照同一生命共同體理念，對山水林田湖進(jìn)行統一保護、統一修復。劃定并嚴守三條紅線(xiàn)，形成合理的空間開(kāi)發(fā)格局。
完善節約集約利用制度。建設生態(tài)文明，必須從資源使用這個(gè)源頭抓起，把節約資源作為根本之策。要建立健全科學(xué)合理、符合國情的節約集約用地標準體系;構建多方共同參與的監督管理機制;建立有效的監督、考評和處罰制度。
構建土地綜合功能保護的激勵機制。加大對耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般財政轉移支付規模的重要依據，實(shí)行保護責任與財政補貼掛鉤，探索建立耕地保護基金制度。對可以企業(yè)化運營(yíng)的公共服務(wù)項目用地，全面實(shí)行有償使用，擴大存量國有建設用地有償使用范圍。
建立國土資源綜合監測體系。在現有不同部門(mén)、不同資源質(zhì)量環(huán)境監測系統的基礎上，建設覆蓋全國的資源與生態(tài)環(huán)境綜合監測系統。
完善評價(jià)考核制度。建議將土地資源消耗納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)指標體系，尤其是將耕地保護面積、基本農田保護面積、單位GDP和固定資產(chǎn)投資土地消耗等體現國土資源保護和節約集約利用的核心指標，納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)綜合評價(jià)體系和領(lǐng)導干部實(shí)績(jì)考核指標體系。
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