中國城鄉養老保險制度差異問(wèn)題研究
中國城鄉養老保險制度差異問(wèn)題研究
中國城鄉養老保險制度差異問(wèn)題研究——基于城鄉統籌的視角
【內容提要】養老保險制度城鄉統籌具有必要性和可行性，養老保險制度城鄉差異成為養老保險制度城鄉統籌的關(guān)鍵問(wèn)題。中國養老保險制度城鄉差異表現為繳費責任主體的差異、國家財政責任的差異、參保方式的差異、保障水平的差異和管理體制的差異。應完善養老保險國家財政責任機制，改變城鄉居民養老保險制度的參保方式，縮小養老保險制度保障水平的差距，完善城鄉養老保險制度管理體制。
【關(guān) 鍵 詞】養老保險制度；城鄉統籌；制度差異
一、問(wèn)題的提出
我國為農村居民建立了新型農村養老保險制度，我國又實(shí)施了城鎮居民養老保險制度。隨著(zhù)城鄉居民養老保險制度的逐步建立，我國實(shí)現了養老保險制度的全覆蓋。在此背景下，探索城鄉養老保險制度的統籌實(shí)踐也在許多地區試點(diǎn)開(kāi)展。北京市統一了城鄉居民養老保險制度①，2010年，成都市實(shí)現了城鄉居民養老保險制度一體化，寶雞市統一了城鄉居民養老保險制度。全國有12個(gè)省級區域統一了城鄉居民養老保險制度。養老保險制度城鄉統籌的實(shí)踐引發(fā)了理論思考。然而，對養老保險制度城鄉統籌面臨的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行的專(zhuān)題研究還不多。事實(shí)上，城鄉養老保險制度的差異問(wèn)題是實(shí)現養老保險制度城鄉統籌面臨的關(guān)鍵。與城鎮企業(yè)職工養老保險制度相比，城鄉居民養老保險制度
發(fā)展水平較低，從而導致城鄉養老保險制度存在較多差異。在養老保險制度差異的問(wèn)題上，盡管有研究指出養老保險制度區域差異表現為籌資模式、計發(fā)模式不統一，管理系統不統一，征繳體制不統一，統籌層次不統一[1](P99－105)，而城鄉社會(huì )保障制度覆蓋面、保障待遇水平和服務(wù)范圍上存在較大差別[2](P52－60)，但對于差異的分析不夠全面系統，對于探討城鄉統籌視角下養老保險制度差異的應對策略研究不夠深入。因此，研究城鄉養老保險制度差異問(wèn)題并探索消除制度差異的路徑，具有重要的理論及實(shí)踐意義。
二、養老保險制度城鄉統籌：必要性及可行性
在我國經(jīng)濟社會(huì )雙重轉型的背景下，城鄉差距問(wèn)題受到社會(huì )的廣泛關(guān)注，城鄉統籌和城鄉一體化的改革思路也因此被提上日程。對于養老保險制度發(fā)展而言，通過(guò)城鄉統籌實(shí)現城鄉一體化的目標非常重要�，F階段，養老保險制度城鄉統籌具有必要性和可行性。
(一)養老保險制度城鄉統籌的必要性
首先，養老保險制度城鄉統籌是適應勞動(dòng)力流動(dòng)的需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國人口遷移和流動(dòng)規模不斷擴大。1978年以來(lái)，隨著(zhù)農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，大量的農村剩余勞動(dòng)力從土地上被解放出來(lái)，同時(shí)，我國頒布的法律法規為人口遷移提供了法律保障，人口遷移規模增加。1982－1987年、1985－1990年、1990－1995年和1995－2000年四個(gè)時(shí)期，我國人口遷移規模分別達3053.3萬(wàn)、3412.8萬(wàn)、3642.6萬(wàn)人和13122.37萬(wàn)[3](P40－46)。同時(shí)，流動(dòng)人口規模龐大，2002年我國流動(dòng)人口為12107萬(wàn)人，占人口總數的9.56％。2007年，我國農民工總量達22542萬(wàn)人，2011年，農民工人數達25278萬(wàn)人②。其中，跨省流動(dòng)人口是重要內容，2000年我國跨省流動(dòng)人口為4242萬(wàn)人，2005年跨省流動(dòng)人口為4779萬(wàn)人[4](P2－17)。其次，養老保險制度城鄉統籌是適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規律的需要。十六屆四中全會(huì )提出了兩個(gè)普遍趨向，即“工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實(shí)現工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向�！�2006年以來(lái)，隨著(zhù)和諧社會(huì )建設理念的形成，農村發(fā)展受到高度重視。因此，適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規律需要促進(jìn)社會(huì )建設，需要推進(jìn)養老保險制度城鄉統籌。
第三，養老保險制度城鄉統籌是縮小城鄉差距的現實(shí)需要�？s小城鄉差距既要縮小城鄉的經(jīng)濟發(fā)展差距，也要縮小城鄉的社會(huì )發(fā)展差距。養老保險制度作為促進(jìn)城鄉發(fā)展的重要社會(huì )政策，是縮小城鄉社會(huì )差距的重要內容。統籌城鄉養老保險制度是縮小城鄉社會(huì )發(fā)展差距的關(guān)鍵社會(huì )政策，同時(shí)由于養老保險制度具有收入調節功能，也可以有效縮小城鄉經(jīng)濟差距。
第四，養老保險制度城鄉統籌是構建和諧社會(huì )、實(shí)現社會(huì )公平的需要。和諧社會(huì )要求完善養老保險制度，保障群眾的基本生活；要求完善收入分配制度、規范收入分配秩序；要求完善公共財政制度、逐步實(shí)現基本公共服務(wù)均等化。和諧社會(huì )的基礎是社會(huì )公平，社會(huì )公平的實(shí)質(zhì)則是利益公平。養老保險制度的功能之一便是促進(jìn)社會(huì )公平，但養老保險制度本身必須首先實(shí)現公平享有。因此，從構建和諧社會(huì )、
實(shí)現社會(huì )公平的目標出發(fā)，要求統籌城鄉養老保險制度發(fā)展，縮小城鄉養老保險制度差距。
(二)養老保險制度城鄉統籌的可行性
首先，經(jīng)濟的快速增長(cháng)為養老保險制度城鄉統籌提供了經(jīng)濟條件。我國經(jīng)濟的快速增長(cháng)促使財政收入增加，進(jìn)而保障了養老保險制度城鄉統籌的財政支持能力。1978年以來(lái)，中國經(jīng)濟平穩、高速增長(cháng)，國內生產(chǎn)總值由3645.2億元增加到401202億元，這期間經(jīng)濟平均增速為9.9％，財政社會(huì )保障支出總額由1978年的18.91億元增加到2010年的9130.62億元③。
其次，制度內部機制的部分統一為養老保險制度城鄉統籌提供了制度條件。制度內部機制的統一有利于城鄉養老保險制度的銜接，有利于統一城鄉養老保險制度。中國養老保險制度內部機制已實(shí)現了部分統一。2006年以來(lái)，中國養老保險制度結構體系的調整主要是地區層面上新型農村養老保險制度的探索和國家層面上新型農村社會(huì )養老保險制度的全面建立。通過(guò)新型農村養老保險制度的建立和完善，城鄉養老保險制度實(shí)現了內部機制的部分統一。內部機制的部分統一主要表現在以下幾個(gè)方面：一是制度模式的統一，城鎮企業(yè)職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度均采取社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的`模式；二是責任主體的相似，城鎮企業(yè)職工養老保險制度責任主體主要包括國家、企業(yè)和個(gè)人，城鄉居民養老保險制度責任主體主要包括國家、集體和個(gè)人；三是繳費年限的統一，三項制度均采取繳費15年領(lǐng)取養老金的辦法，保證了繳費環(huán)節的統一；四是給付月數的統一，三項制度均采取按照60歲退休時(shí)給付139個(gè)月的個(gè)人賬戶(hù)養老金的給付辦法[5](P97－103)。
三、養老保險制度城鄉統籌的關(guān)鍵問(wèn)題：制度差異
城鄉統籌是實(shí)現養老保險制度協(xié)調發(fā)展和城鄉一體化的重要手段。養老保險制度城鄉統籌內容包括養老保險制度項目統籌、區域統籌和城鄉統籌，需要縮小不同養老保險制度項目保障水平的差距，整合不同養老保險制度的資源，完善不同養老保險制度的內容。因此，不同養老保險制度的差異構成養老保險制度城鄉統籌的關(guān)鍵問(wèn)題。而養老保險制度城鄉統籌的差異主要表現在責任主體、國家財政責任機制、保障水平和管理體制等方面。
(一)養老保險制度繳費責任主體的差異
城鎮企業(yè)職工養老保險制度與城鄉居民養老保險制度在繳費責任主體上存在差異。依據1995年頒布的《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養老保險制度改革的通知》，城鎮企業(yè)職工養老保險制度的繳費來(lái)源于企業(yè)和個(gè)人。依據2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，新型農村社會(huì )養老保險制度的繳費來(lái)源于個(gè)人、集體和政府。依據2011年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮居民社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，城鎮居民社會(huì )養老保險的繳費來(lái)源于個(gè)人和政府�？梢�(jiàn)，在繳費責任的主體上，城鄉居民養老保險制度繳費責任主體相同④，城鎮企業(yè)職工養老保險制度與城鄉居民養老保險制度在繳費責任主體上存在差異。差異主要表現為國家主體的責任差異以及企業(yè)主體的責任差異。國家主體的責任差異表現為：在城
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