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2017農村宅基地改革
2017農村宅基地改革關(guān)乎到很多人的切身利益，備受大家關(guān)注，今天我們就一起來(lái)看看相關(guān)資訊吧!
日前，中辦、國辦《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》出臺后，在社會(huì )各界引起強烈反響。輿論普遍認為，承包地“三權分置”是深化農村改革的重要舉措，必將對中國特色新型農業(yè)現代化發(fā)展起到重大促進(jìn)作用。筆者認為，農村宅基地與承包地盡管功能各異，但在農村發(fā)展穩定中的作用和改革面臨的制度障礙相似，可以借鑒承包地“三權分置”辦法，實(shí)行宅基地所有權、占有權、使用權“三權分置”。
改革呼喚制度突破
我國農村宅基地制度是新中國成立60多年來(lái)逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶(hù)一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(cháng)期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節約集約、保障農民住有所居、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定中發(fā)揮了基礎作用。
隨著(zhù)城鄉社會(huì )結構變化、城鄉空間結構演化和經(jīng)濟體制改革深化，現行宅基地制度存在的問(wèn)題和面臨的挑戰也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖銳，新增宅基地取得困難;人口大量遷移和土地退出不暢，閑置、空閑宅基地增多;圈占宅基地隱形利益大，違法用地點(diǎn)多面廣;宅基地財產(chǎn)價(jià)值未能顯化，大量土地資產(chǎn)處于“沉睡”狀態(tài);宅基地隱形非法交易禁而不止，擾亂市場(chǎng)秩序，等。改革農村宅基地制度刻不容緩。
去年初，農村宅基地制度改革試點(diǎn)在全國部分縣市拉開(kāi)大幕。改革目標確定，即通過(guò)試點(diǎn)探索，逐步建立起依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度;改革重點(diǎn)明確，即完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度。各地高度重視、積極探索，“兩完善、兩探索”不同程度取得進(jìn)展。
試點(diǎn)中也反映出一些矛盾和困難，主要表現在：宅基地有償使用范圍偏小，單純對超標占地和“一戶(hù)多宅”等收取有償使用費，使農民獲得感不強;宅基地流轉機制活力不足，允許宅基地按照自愿、有償原則以轉讓、出租等方式流轉，但流轉范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內部，抑制了流轉交易需求;宅基地有償退出面臨資金困難，允許閑置宅基地由農民集體經(jīng)濟組織回購，整治后在縣域范圍內統籌使用，限制了指標收益能力，集體收益不足又影響到回購宅基地的能力;宅基地抵押存在處置風(fēng)險，允許宅基地使用權與農民住房所有權一并抵押，但要求在抵押物處置時(shí)，受讓人原則上限制在本集體經(jīng)濟組織內部，導致銀行難以行使處置權，增加了抵押風(fēng)險，影響到銀行開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)的積極性。
宅基地改革試點(diǎn)中面臨的矛盾和困難表明，必須站在全局的高度進(jìn)一步做好頂層設計。
為此，需要在以下幾個(gè)問(wèn)題上深入研究：一是如何在保證農村村民住有所居的前提下，推動(dòng)宅基地合理配置和節約利用，發(fā)揮宅基地的要素作用;二是如何在保留宅基地的福利屬性和保障功能的基礎上，賦予宅基地更加完整的用益物權，顯化宅基地的資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)價(jià)值;三是如何在推進(jìn)宅基地使用權流轉的情況下，既嚴格維護集體和農戶(hù)土地權益，又平等保護各經(jīng)營(yíng)使用主體的利益。以上問(wèn)題歸結到一點(diǎn)，就是必須在宅基地產(chǎn)權制度上加大創(chuàng )新、尋求突破。
“三權分置”的現實(shí)意義
承包地“三權分置”對宅基地制度改革具有重要啟發(fā)，可以說(shuō)，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于實(shí)行宅基地“三權分置”。
總的考慮，就是參考承包地“三權分置”辦法，進(jìn)一步明晰、豐富和細化宅基地產(chǎn)權權能，將宅基地權能由目前的“兩權”(虛置的集體所有權、無(wú)限期的農戶(hù)占有和使用權)進(jìn)一步細分為“三權”(所有權、占有權和使用權)，并按照落實(shí)集體所有權、穩定農戶(hù)占有權、放活土地使用權的思路推進(jìn)改革，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局，充分發(fā)揮“三權”的各自功能和整體效用。綜觀(guān)農村改革實(shí)踐和土地產(chǎn)權制度建設需要，實(shí)行宅基地“三權分置”意義重大。
(一)實(shí)行“三權分置”可以豐富宅基地用益物權，激活存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)農民增收。
2007年頒布的《物權法》雖然賦予宅基地用益物權，但只規定具有占有、使用權，與建設用地使用權和土地承包經(jīng)營(yíng)權相比少了收益權，更沒(méi)有明確出租、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押。
上述規定的出發(fā)點(diǎn)是要保障農民基本居住權，特別是防止集體經(jīng)濟組織外的城鎮居民到農村購地建房，改變農村社會(huì )結構。但相關(guān)規定也否定了宅基地的財產(chǎn)權利，既不公平，也不符合農村現實(shí)，實(shí)際上，在廣大沿海地區、城鄉接合部宅基地私下出租、轉讓已很普遍。實(shí)行宅基地“三權分置”，在堅持和強化宅基地集體所有的基礎上，允許農戶(hù)宅基地占有權自愿、有償在集體經(jīng)濟組織內部轉讓?zhuān)厥褂脵嘧栽�、有償在集體經(jīng)濟組織內外有條件流轉和抵押，既可以顯化宅基地財產(chǎn)價(jià)值，激活大量“沉睡”的農村土地資產(chǎn)，規范宅基地流轉行為，有效增加農民土地財產(chǎn)性收入，又能有效維護集體成員權利，防止非集體成員侵占集體所有土地，保證農村社會(huì )穩定。
(二)實(shí)行“三權分置”可以?xún)?yōu)化農村土地資源配置，促進(jìn)用地節約，推動(dòng)農村發(fā)展。
我國目前宅基地無(wú)償無(wú)限期的福利分配制度，一方面，助長(cháng)了農戶(hù)多要、多占宅基地，加劇違法占地、違法建房，導致宅基地不斷擴張和蔓延;另一方面，大量進(jìn)城農民的宅基地缺乏合法退出渠道，處于閑置、固化狀態(tài)，農村不能更新又進(jìn)一步導致新增用地需求難以滿(mǎn)足，加大農民建房困難。隨著(zhù)人口城鎮化進(jìn)程加快，每年有1000萬(wàn)以上農民轉移進(jìn)城，但村莊用地每年還要增加一二百萬(wàn)畝。歷年農村建房違法用地宗數一般占違法用地總宗數的八成左右。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮面積的2.09倍，其中大部分是宅基地。
實(shí)行宅基地“三權分置”，農戶(hù)宅基地可以在集體經(jīng)濟組織內部有償退出和轉讓?zhuān)厥褂脵嗫梢栽诟蠓秶鷥扔邢奁诹鬓D，既有利于盤(pán)活利用閑置、空閑土地，減少農民建房難和農村違法用地，又有利于發(fā)揮土地資源的要素功能，助力農村經(jīng)濟發(fā)展。
(三)實(shí)行“三權分置”可以明晰宅基地產(chǎn)權關(guān)系，維護土地權益，促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展。
我國農村宅基地無(wú)償分配、無(wú)限期占用的制度，造成宅基地權利邊界模糊、權能關(guān)系混亂，由此導致集體所有權事實(shí)上被虛置，集體經(jīng)濟組織失去了對宅基地必要的處分權和收益權，集體所有的權利無(wú)從體現;農戶(hù)宅基地使用權事實(shí)上成為農戶(hù)私有權，有的農戶(hù)還通過(guò)私下交易掌握了收益權，但無(wú)論是轉讓、出租人還是受讓、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不確定性。
實(shí)行宅基地“三權分置”，在法律和政策上明晰“三權”權能邊界、權能關(guān)系，有利于堅持和鞏固集體所有制，維護所有者、占有者、使用者各方權益，既可以增加集體和農戶(hù)經(jīng)濟收入，穩定經(jīng)濟預期，促進(jìn)新農村建設;又保障了農戶(hù)長(cháng)期保留或自愿退出宅基地的權利，解除進(jìn)城農民的后顧之憂(yōu)，促進(jìn)新型城鎮化。
(四)實(shí)行“三權分置”可以協(xié)調推進(jìn)相關(guān)改革，形成改革合力，放大改革效應。
實(shí)行宅基地“三權分置”，對于農村宅基地制度改革試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，破解了流轉一律限定在集體經(jīng)濟組織內部的制度障礙，農戶(hù)在更大范圍內流轉宅基地收益將顯著(zhù)增加，流轉動(dòng)力和活力將全面激發(fā);流轉收益增加后，集體財力會(huì )相應增強，將促進(jìn)宅基地有償退出;有償退出和有償流轉的擴大，充分顯化宅基地價(jià)值后，將倒逼宅基地有償使用的全面實(shí)施，從而有力推動(dòng)農村宅基地制度改革試點(diǎn)工作。對于農民住房財產(chǎn)權和宅基地抵押擔保轉讓試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，不再將宅基地使用權流轉限定在集體經(jīng)濟組織內部，有利于對抵押物處置權的實(shí)現，這將顯著(zhù)激發(fā)金融機構開(kāi)展抵押業(yè)務(wù)的積極性。
另外，同步推進(jìn)承包地“三權分置”和宅基地“三權分置”，對于舉家遷往城鎮、希望同時(shí)轉讓承包地和宅基地的農戶(hù)來(lái)說(shuō)，也創(chuàng )造了有利條件。
總之，實(shí)行宅基地“三權分置”，可有效化解相關(guān)改革面臨的難題，協(xié)同推進(jìn)改革，取得更大成果。
搞好制度設計
我國宅基地在歷史上一直承載著(zhù)穩定社會(huì )、穩定農民的特殊功能，即使在今天，宅基地在廣大農村腹地仍然承載著(zhù)民生保障功能，這也使得宅基地制度改革成為農村土地制度改革中最為復雜、最為敏感的領(lǐng)域。因此，必須樹(shù)立底線(xiàn)思維，搞好改革設計，審慎穩妥推進(jìn)。
宅基地“三權分置”與承包地“三權分置”相比，既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的底線(xiàn)是保證農民不失地，農村宅基地制度改革的底線(xiàn)是保證農民不失所，改革主線(xiàn)都是正確處理農民和土地的關(guān)系。
但與承包地相比，宅基地也有自身特點(diǎn)。比如，宅基地戶(hù)均規模較小，一般不足半畝，并受到嚴格控制，而承包地一般十多畝，在鼓勵規�；a(chǎn)的情況下還呈增加趨勢。又如，宅基地對區位十分敏感，沿海與內地、城市近郊與農村腹地宅基地潛在價(jià)值和可流轉性相差很大，而承包地質(zhì)量主要受肥力影響，各地差異相對較小。
再如，宅基地流轉利用一般基礎投入較大、經(jīng)營(yíng)周期較長(cháng)，相比之下，承包地流轉利用一般基礎投入要小、經(jīng)營(yíng)周期要短。因此，在“三權”內涵界定、權能賦予上既要充分借鑒，也要區別對待。
(一)落實(shí)集體所有權。宅基地制度改革，與承包經(jīng)營(yíng)制度改革一樣，必須堅持集體所有權的根本地位。針對宅基地集體所有權虛置問(wèn)題，在改革過(guò)程中應把維護和鞏固集體所有權作為重要任務(wù)，提出更高要求。
落實(shí)宅基地集體所有權，核心是明確處分權和收益權。處分權方面，首先應明確集體經(jīng)濟組織對村莊用地的規劃利用權，現階段，在城鎮化地區應立足未來(lái)，提倡統一規劃、集中建設，在傳統農區應因地制宜，提倡統規自建、多戶(hù)聯(lián)建;其次應適度強化集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權利，對違法建設、超標建設和長(cháng)期閑置的，賦予集體經(jīng)濟組織及時(shí)糾正和有條件調整、收回的權能;再次應賦予集體經(jīng)濟組織對宅基地使用的監督權，在宅基地流轉、征收時(shí)行使民主協(xié)商和決策監督的權能。
收益權方面，應明確集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權轉讓時(shí)按照一定比例分享流轉收益，在征地補償時(shí)參與收益分配，維護集體土地權益，促進(jìn)社會(huì )主義新農村建設。
(二)穩定農戶(hù)占有權。從財產(chǎn)權的角度看，農戶(hù)對宅基地的占有權與對承包地的承包經(jīng)營(yíng)權十分相似，都是農村社會(huì )穩定的基本保障，都需要保持穩定并長(cháng)期不變，因此，要與嚴格保護農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權一樣，嚴格保護農戶(hù)宅基地占有權。
穩定農戶(hù)宅基地占有權，核心是保障居住權和財產(chǎn)權。居住權是農戶(hù)作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉，都不能改變農民家庭作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權。財產(chǎn)權是收益權的前提，既要保證宅基地可交易性、顯化宅基地財產(chǎn)價(jià)值，又要防范城市資本到農村大肆炒房炒地、損害農民財產(chǎn)權，現階段有必要將宅基地占有權流轉限定在本集體經(jīng)濟組織內部。也即農戶(hù)有權通過(guò)轉讓、互換、出租方式在本集體經(jīng)濟組織內流轉宅基地占有權并獲得收益，有權依法依規就宅基地使用權設定抵押、擔保，有權自愿有償退出宅基地。農戶(hù)宅基地被征收的，有權依法獲得相應補償、參與社會(huì )保障。不得違法調整農戶(hù)宅基地，不得以退出宅基地占有權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。
(三)放活土地使用權。對于符合條件的宅基地流轉，賦予流轉主體更有保障的土地使用權，是改革宅基地制度的關(guān)鍵。
目前東部沿海地區、大中城市城鄉接合部、旅游區，宅基地的保障功能明顯減弱，而要素功能則顯著(zhù)增強;一般農村腹地，宅基地仍有較強的保障功能，但處于零星、分散狀態(tài)，除非政府統一組織土地整治，否則難以自發(fā)形成較大市場(chǎng)。
因此，適度放活宅基地使用權風(fēng)險可控。放活宅基地使用權，核心是賦予收益權，這是發(fā)揮土地要素功能的基礎，是盤(pán)活利用閑置宅基地、優(yōu)化土地資源配置的要義所在。要在依法保護集體所有權和農戶(hù)占有權的前提下，平等保護承租人依流轉合同取得的土地使用權，保障其經(jīng)營(yíng)預期。
考慮到宅基地制度的敏感性，現階段放活宅基地使用權應當嚴格限定期限、用途，特別是不能進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，以免對城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和農村社會(huì )結構造成沖擊。
加強相關(guān)理論研究
宅基地制度改革具有長(cháng)期性、復雜性，宅基地“三權分置”更是一個(gè)重大的制度創(chuàng )新設想，要在實(shí)踐探索基礎上，深化相關(guān)理論研究。
(一)加強“三權分置”與《物權法》的銜接研究�，F行《物權法》按照大陸法系傳統，沒(méi)有將“占有權”作為獨立的物權對待，僅將占有權作為物權權能之一。這有可能引發(fā)人們對宅基地“三權分置”中單獨設立“宅基地占有權”合法性的質(zhì)疑�！段餀喾ā分袥](méi)有單獨設立“占有權”，并不能成為創(chuàng )設“宅基地占有權”不可逾越的法律鴻溝，理由是：
其一，《物權法》第241條規定，“基于合同關(guān)系等產(chǎn)生的占有，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的使用、收益、違約責任等，按照合同約定;合同沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照有關(guān)法律規定”。也就是說(shuō)，可以依照合同約定或者法律規定，確定農戶(hù)占有宅基地的“使用、收益、違約責任”。進(jìn)而可以說(shuō)，創(chuàng )設“宅基地占有權”，并賦予其定限的占有、使用、收益權利，并不違反《物權法》精神。
其二，《物權法》中也沒(méi)有單獨規定“土地承包權”的物權屬性，但“土地承包權”與“宅基地占有權”一樣，在我國農村產(chǎn)權實(shí)踐中已獨立存在，法制建設不能無(wú)視這一事實(shí)。其實(shí)，《物權法》設有專(zhuān)章對物權“占有”進(jìn)行規范，表明立法者已注意到現實(shí)中“占有”權能的普遍性。
其三，從國外法看，也不乏規定“占有權”的先例。如《俄羅斯聯(lián)邦民法典》就規定了公民的土地終身繼承占有權，明確土地占有人對繼承的土地享有占有和使用的權利，也可以將土地出租給他人或交付他人供其無(wú)償有限期使用，但不允許占有人出售、抵押土地或實(shí)施導致土地轉讓的其他法律行為。這與我國農村村民對宅基地的占有權利相似。另從英美土地制度傳統來(lái)看，也多將不動(dòng)產(chǎn)權利劃分成多種權利，如終身地產(chǎn)權、租借地產(chǎn)權、地役權等。當然，對國外經(jīng)驗也不宜直接“拿來(lái)”，要結合國情進(jìn)行研究借鑒。
(二)加強“三權”權能內涵和權利關(guān)系研究。土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革的目標是健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產(chǎn)權制度，這一目標取向對宅基地制度改革也基本適用。但對于宅基地“三權”權能、權利邊界及其相互關(guān)系，還必須結合宅基地產(chǎn)權特點(diǎn)深入研究確定。
總體而言，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，宅基地占有權人對宅基地依法享有占有、使用和收益的權利，宅基地使用權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、使用并取得相應收益的權利。
應支持在實(shí)踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督占有宅基地的農戶(hù)和使用主體充分、合理、規范利用土地等的具體方式，鼓勵深入研究農民集體和占有農戶(hù)在宅基地占有上、占有農戶(hù)和使用主體在宅基地流轉中的權利邊界及相互權利關(guān)系等問(wèn)題，不斷完善“三權”關(guān)系。
(三)加強宅基地各種產(chǎn)權權益研究。權益是產(chǎn)權權能的最終體現，由“三權分置”所帶來(lái)的產(chǎn)權權益需要在集體、農戶(hù)和流轉主體之間公平合理分配。對集體經(jīng)濟組織來(lái)說(shuō)，土地征收與土地流轉、無(wú)償分配與有償使用宅基地的流轉、集體成員內與集體成員外的宅基地流轉，其收益比例應有區別。
對宅基地在集體經(jīng)濟組織內部流轉來(lái)說(shuō)，歷史繼承的宅基地、集體經(jīng)濟組織無(wú)償分配的宅基地、集體經(jīng)濟組織有償出讓的宅基地等，在集體和個(gè)人的收益分配上也應有所不同。對宅基地向集體經(jīng)濟組織外部租賃、抵押來(lái)說(shuō)，不僅期限、用途要限定，收益分配和權利處分也需要加以明確。以上方面需要結合農村土地制度改革試點(diǎn)，抓緊深化研究和探索，為宅基地“三權分置”提供有力支撐。
實(shí)行宅基地“三權分置”是一項政策性很強的工作，要加強配套制度和政策研究，重視改革風(fēng)險管控研究，超前部署確權、規劃等基礎研究和管理工作，確保改革有序推進(jìn)。
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