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工商行政管理所的行政處罰權限
[摘要]根據《工商行政管理所條例》和《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規定》的規定，工商行政管理所在一定范圍內可以以自己的名義作出具體行政行為，即享有一定的行政處罰權。但這些規定對工商所以自己名義實(shí)施的行政處罰缺乏程序性的規定和授權，沒(méi)有明確規定工商所以自己的名義處罰的權限有多大，這就造成實(shí)踐中對工商所的處罰權限有不同的理解，更不便于地方工商機關(guān)的具體操作，因此，明確工商所的行政處罰權限是十分必要的。
[關(guān)鍵詞]工商行政管理所;行政處罰權限
工商行政管理所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商所)是區、縣(含縣級市)工商行政管理機關(guān)的派出機構，是工商部門(mén)的最基層單位，是工商行政管理主體的重要組成部分，肩負著(zhù)市場(chǎng)監管和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的重任，在市場(chǎng)監管活動(dòng)中，大量的行政執法工作任務(wù)由工商所來(lái)完成，它是整個(gè)工商行政管理工作的基礎，是工商行政管理機關(guān)的“手腳”。為保證工商所能規范、正確執法，必須要明確工商所的行政處罰權限。
一、明確工商所行政處罰權限的必要性
一般情況下，行政機關(guān)的派出機構不具有獨立的行政執法主體資格，不能以自己的名義而應以派出該機構的行政機關(guān)的名義實(shí)施行政行為;但為了提高行政效率節約社會(huì )資源，根據行政授權理論，可將行政職權授予事業(yè)組織或行政機關(guān)的派出機構等原本不具有獨立行政主體資格的機構、組織，使其取得獨立的行政主體資格，以其自己的名義實(shí)施行政行為，即授權執法。行政授權，必須有法律依據并遵循法定規則�！缎姓幜P法》
第l7條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權范圍內實(shí)施行政處罰。”因此，行政授權的內容是行政處罰權時(shí)，應以法律、法規為依據 。
根據《工商行政管理所條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)①的規定，工商所是區、縣工商局的派出機構，除非有特別授權，一般不能直接以自己的名義實(shí)施行政處罰。該條例第8條規定：“工商所的具體行政行為是區、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：(一)對個(gè)體工商戶(hù)違法行為的處罰;(二)對集市貿易中違法行為的處罰;(三)法律、法規和規章規定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。前款第(一)、(二)項處罰不包括吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照。”
從這一規定可以看出，該條賦予工商所的行政處罰權限主要存在以下不足：一是工商所以自己的名義行使的行政權限設置不科學(xué) J。該條授權工商所“對個(gè)體工商戶(hù)違法行為的處罰;對集市貿易中違法行為的處罰”，從字面上理解，對個(gè)體工商戶(hù)在集市貿易中發(fā)生的所有違法行為，包括違反登記法規行為、欺詐行為、商標侵權行為、不正當競爭行為、質(zhì)量違法行為等等，工商所均有權以自己的名義實(shí)施處罰。但實(shí)際上，目前一般只是對違反《城鄉個(gè)體工商戶(hù)管理暫行條例》及其《實(shí)施細則》的行為和違反《城鄉集市貿易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實(shí)施行政處罰;而根據《反不正當競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規定，查處個(gè)體工商戶(hù)及集貿市場(chǎng)中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當競爭行為等，只有縣級以上工商行政管理機關(guān)才有權行使，所以對“個(gè)體工商戶(hù)”或者“集市貿易中”發(fā)生的其他違法行為，執法實(shí)踐中都以縣級以上工商行政管理機關(guān)的名義實(shí)施處罰，這說(shuō)明對法律、法規明確執法主體為縣級以上執法機關(guān)，工商所無(wú)權依據該法查處此種違法行為。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處個(gè)體工商戶(hù)及集貿市場(chǎng)中發(fā)生的相關(guān)違法行為，這就出現了《條例》與相關(guān)法律相沖突的情況;二是《條例》對工商所以自己名義實(shí)施的行政處罰缺乏程序性的規定和授權，沒(méi)有明確規定工商所以自己的名義處罰的權限有多大。以工商所名義實(shí)施的行政處罰能否適用簡(jiǎn)易程序，法律沒(méi)有明確規定。
在實(shí)際中，經(jīng)辦人經(jīng)立案、調查、調查終結后報經(jīng)工商所的法制員核審，再由所長(cháng)審批。而《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》) 規定一般程序由核審機構核審，由局長(cháng)審批。并規定工商行政管理所以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負責核審�！稐l例》對法制員和所長(cháng)無(wú)相應的授權，對程序法定原則缺乏必要、明確的規定。由此可見(jiàn)：
現行法律和行政法規規定的工商行政處罰權均限于縣級以上工商行政管理機關(guān)行使，唯有《條例》
對工商所有特別授權，而且主要限于對個(gè)體工商戶(hù)的違法行為及在集市貿易中的違法行為進(jìn)行行政處罰。這不僅不利于工商所真正發(fā)揮市場(chǎng)監管執法前沿陣地的作用，也不利于工商行政管理職能到位。-3 為了便于操作，一些地方做出規定，明確了工商所以自己的名義處罰的權限。
在2001年工商系統實(shí)行市場(chǎng)管辦脫鉤之前，工商所的工作主要集中在集貿市場(chǎng)的培育、管理、收費方面，行政執法工作在工商所工作中只占很小的一部分。市場(chǎng)管辦脫鉤后，工商所的工作重心轉向行政執法工作，即對轄區內的市場(chǎng)主體進(jìn)行日常監管和對違法行為進(jìn)行行政處罰。由此，工商所的行政處罰權限問(wèn)題日益凸顯，而且不容回避。
近幾年來(lái)，隨著(zhù)工商系統行政執法體制的不斷改革，工商所的職能不斷調整，“小局大所”的格局逐步形成。在此基礎上，各地工商機關(guān)對工商所的行政處罰權限開(kāi)始有所規定，并希望國家工商總局在《條例》尚沒(méi)有修訂的情況下，以規章的形式對工商所的行政處罰權限作出規定，以適應執法實(shí)際的需要，也便于地方工商機關(guān)操作。顯然，規定工商所行政處罰權限的必要性是客觀(guān)存在的。
二、目前有關(guān)工商所行政處罰權限的規定
根據目前有關(guān)法律、法規的規定，可以將工商所行政處罰權限劃分為以下幾類(lèi)。
(一)一般權限根據《條例》第8條規定，工商所可以以自己的名義作出以下三種具體行政行為：1.對個(gè)體工商戶(hù)違法行為的處罰;2.對集市貿易中違法行為的處罰;3.法律、法規和規章規定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為。其中第l、2項處罰不包括吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照。
根據這條規定，工商所可以對個(gè)體工商戶(hù)違法行為和對集市貿易中的違法行為進(jìn)行處罰，這種處罰在目前一般只是對違反《城鄉個(gè)體工商戶(hù)管理暫行條例》及其《實(shí)施細則》的行為和違反《城鄉集市貿易管理辦法》的行為，工商所才能以自己的名義實(shí)施行政處罰;對“個(gè)體工商戶(hù)”或者“集市貿易中”發(fā)生的其他違法行為，如不正當競爭行為等，是以縣級以上工商行政管理機關(guān)的名義實(shí)施處罰。因此，工商所不能以自己的名義適用《反不正當競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規查處個(gè)體工商戶(hù)及集貿市場(chǎng)中發(fā)生的相關(guān)違法行為，如不正當競爭行為、侵犯注冊商標專(zhuān)用權的行為、違反公司或者企業(yè)法人登記管理規定的行為、廣告違法行為、利用合同進(jìn)行的違法行為、無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照的處罰等�！冻青l個(gè)體工商戶(hù)管理暫行條例實(shí)施細則》第2O條規定：“工商所可以依照本細則以自己的名義對個(gè)體戶(hù)的違法行為作出警告、罰款、沒(méi)收非法所得的處罰。罰款、沒(méi)收非法所得的數額由省級工商行政管理機關(guān)在本細則規定的范圍內決定”。這說(shuō)明具體的數額要遵守省級工商行政管理機關(guān)的規定。
(二)法律授權根據《規定》第7條規定，工商行政管理所依照法律、法規規定以自己的名義實(shí)施行政處罰的具體權限，由省級工商行政管理機關(guān)確定。如：廣西壯族自治區工商局《關(guān)于調整我區工商行政管理所執法權限的通知》(桂工商發(fā)[2003]23號)文件規定，工商所以自己名義適用一般程序作出的行政處罰案件的罰款數額為5000元以下。雖然目前只有《條例》對工商所的行政處罰權限作了規定，但不排除將來(lái)因執法體制不斷完善等原因，法律、法規對工商所的行政處罰權限作出新的規定。故而，《規定》第 條規定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的依韜是“法律、法規”。同時(shí)由于各地工商所的實(shí)際情況存在較大差別 如果《規定》制定工商所實(shí)施行政處罰的統一標準，反而不利于各地的工作。此外，考慮到實(shí) 省以下垂直管理體制后，由省級工商行政管理機關(guān)根據率地區的實(shí)際情況以及工商所的執法能力決定工商所的行政處罰權限更為適宜，《規定》第7條同時(shí)規定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的具體權限“由省級工商行政管理機關(guān)確定”。
(三)委托授權根據《工商行政管理暫行規定》第1 1條規定，上級工商行政管理機關(guān)認為需要，可以委托下級工商行政管理機關(guān)代為行使其部分職權。委托機關(guān)對受委托機關(guān)在委托權限內實(shí)施的行為，承擔法律責任�！豆ど绦姓芾頃盒幸幎ā返趌O條規定：“工商所在《條例》規定授權范圍內，以自己名義履行職責”。根據這一規定，工商所對違反公司或者企業(yè)法人登記管理法規行為、不正當競爭行為、侵犯注冊商標專(zhuān)用權的行為、質(zhì)量違法行為、廣告違法行為、利用合同進(jìn)行的違法行為等，或者罰款數額超過(guò)5000元的，可以經(jīng)縣局(分局)同意，以縣局(分局)名義作出處罰。
(四)對超出工商所執法權限的委托授權國家工商總局《關(guān)于加強工商行政管理系統基層建設的意見(jiàn)》明確規定，對超出工商所執法權限的，可由縣級以上工商局委托授權，以委托單位名義做出行政處罰決定。委托的權限由縣級以上工商局根據各地實(shí)際情況依法自行決定。國家工商總局《關(guān)于加強對企業(yè)屬地監督管理工作的通知》規定：“工商所對住所(經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所)在本管轄區域內的各級企業(yè)登記主管機關(guān)登記注冊的企業(yè)，均有權進(jìn)行監督管理，包括公司、非公司制企業(yè)、外商投資企業(yè)及非法人經(jīng)營(yíng)單位。其具有檢查權、調查權、建議權、處罰權(在行政法規規定的處罰權限內，有權對企業(yè)進(jìn)行行政處罰)”。
(五)適用簡(jiǎn)易程序實(shí)施行政處罰權限工商行政管理行政處罰的簡(jiǎn)易程序是指工商行政管理機關(guān)及其執法人員對于公民、法人或者其他組織違反工商行政管理法律、法規的行為當場(chǎng)作出行政處罰決定的行政處罰程序�！兑幎ā返�60條規定：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據，對公民處以五十元i三l下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場(chǎng)作出處罰決定。”對違反《城鄉個(gè)體工商戶(hù)管理暫行條例實(shí)施細則》第l4條、第l5條、第i6條規定的當事人，應給予警告或者罰款處罰的，工商行政管理機關(guān)及被委托授權的工商所的執法人員，可按照行政處罰簡(jiǎn)易程序當場(chǎng)執罰。對違反《企業(yè)法人登記管理條例施行細則》第66條的有關(guān)規定，如復印執照，不按規定懸掛執照等易于當場(chǎng)確認違法事實(shí)的違法行為，并且其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當于一千元以下的罰款的處罰(即指不超過(guò)一千元罰款)，工商行政管理機關(guān)及被委托授權的工商所的執法人員，可以按照行政處罰簡(jiǎn)易程序當場(chǎng)執罰。
三、確定工商所行政處罰權限應注意的問(wèn)越
(一)授權工商所實(shí)施行政處罰的授權范圍，應以實(shí)施行政處罰的種類(lèi)和處罰幅度來(lái)限定《條例》第8條，是以違法主體的經(jīng)濟性質(zhì)和違法行為的實(shí)施地來(lái)限定授權工商所實(shí)施行政處罰的授權范圍的。實(shí)踐證明，此種授權方式并不妥當，已不適應工商行政管理的發(fā)展需要，也是導致對授權范圍爭議的一大原因。對于授權工商所實(shí)施行政處罰的范圍，一般認為，首先應排除吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執照或許可證、責令停產(chǎn)停業(yè)、較大數額罰款等屬于聽(tīng)證范圍的行政處罰，因為工商所畢竟只是派出機構，授權其實(shí)施的行政處罰不應過(guò)重;其次，由于對違反工商行政管理法律法規的行為除設定了罰款處罰外，對有違法所得或非法財物的還常常要求首先沒(méi)收違法所得或沒(méi)收非法財物，因此授權的范圍應包括警告、一定數額的罰款及沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物;最后，對罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物的最高限額，可參照國家工商總局有關(guān)聽(tīng)證的規定確定為5000元。 對于工商所的罰款數額、沒(méi)收違法所得的數額和沒(méi)收非法財物的數額還需要省級工商局進(jìn)一步確定。
(二)工商所在法律規定的范圍內可以適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行處罰現行法律對工商所行政處罰權當中對當場(chǎng)處罰權規定不是很具體，《規定》施行后，對當場(chǎng)處罰權作了具體規定，但其對工商所當場(chǎng)處罰權的規定也比較模糊。按《行政處罰法》第33條規定：違法事實(shí)確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場(chǎng)作出行政處罰決定。對符合當場(chǎng)處罰條件的，工商所的執法人員可以按照《規定》第四章關(guān)于行政處罰的簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規定實(shí)施，是以工商所的名義還是以派出工商局的名義處罰可以根據違法主體、違法行為等具體情況決定。
(三)工商所行使行政處罰權應遵守的一般程序工商所可以以自己的名義作出具體行政行為，但工商所在以自己的名義行使行政處罰權的時(shí)候，其具體程序是什么，《條例》未作規定。關(guān)于工商所是否適用《規定》有關(guān)程序的規定，取決于：亡商所的辦案權限。工商所作為獨立的行政執法主體時(shí)，在實(shí)施行政處罰時(shí)應當適用《規定》。在此范圍外，工商所作為基層執法機關(guān)的派出機構，在實(shí)施有關(guān)的調查取證或相應的執法檢查時(shí)，也宜遵守《規定》。目前有必要針對工商所的特點(diǎn)，對工商所以自己名義實(shí)施行政處罰的一般程序作出以下具體規定：(1)立案。工商所執法人員對發(fā)現的案源認為應當立案查處的，應當填寫(xiě)立案審批表，并附上相關(guān)的材料報本所負責法制工作的人員審查，法制人員審查后提出意見(jiàn)報所長(cháng)批準，并由所長(cháng)指定兩名以上辦案人員負責調查處理。
工商所人員較少的，可以由所長(cháng)兼法制工作人員，直接負責審查和批準。(2)調查。案件調查應當按照《行政處罰法》和《規定》關(guān)于行政處罰一般程序的相關(guān)規定進(jìn)行，及時(shí)收集、調取證據。在這方面，工商所和縣級工商局沒(méi)有什么區別。但如果需要實(shí)施行政強制措施的，應當報經(jīng)縣級工商局局長(cháng)批準，并以縣級工商局的名義實(shí)施。(3)核審。案件調查終結后，辦案人員應當寫(xiě)出調查終結報告，并提出處理意見(jiàn)，連同案卷交由法制工作人員核審�！兑幎ā返�47條規定工商所以自己的名義實(shí)施行政處罰的案件，由工商所法制員負責核審。對于以工商所名義做出的行政處罰程序應在《條例》中予以補充修訂，同時(shí)要明確工商所法制員、工商所長(cháng)的權限。
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注釋?zhuān)?/p>
�、� 1991年4月1日國務(wù)院批準，1991年4月22日國家工商行政管理局令第6號發(fā)布。
�、� 國家工商行政管理總局令第28號，《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規定》已經(jīng)中華人民共和國國家工商行政管理總局局務(wù)會(huì )議審議通過(guò)，自2007年10月1日起施行。
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