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關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障的立法思考
【摘要】針對目前我國專(zhuān)門(mén)針對進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì )保障法律制度缺失，具體分析了我國進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障權的現狀以及進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障法律制度建立的必要性，指出根據我國實(shí)際建立健全專(zhuān)門(mén)針對進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì )保障法律制度，是我國目前進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì )保障法律制度的必然形式。針對我國具體國情，借鑒國外經(jīng)驗，提出完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障制度的幾點(diǎn)立法建議。
全國總工會(huì )的調查顯示，2003年全國農村勞動(dòng)力外出就業(yè)的人數為9820萬(wàn)，并以每年500萬(wàn)的數字增加，每3個(gè)產(chǎn)業(yè)工人就有2個(gè)來(lái)自農村。進(jìn)城務(wù)工人員已成為一個(gè)不容忽視的規模巨大的特殊社會(huì )群體，但由于戶(hù)籍的限制，他們被排斥在社會(huì )保障體系之外，在生活條件、就業(yè)、醫療等諸多方面，都處于一種隨時(shí)受到威脅的狀態(tài)。進(jìn)城務(wù)工人員的社會(huì )保障制度是我國社會(huì )保障制度中重要的組成部分，不僅關(guān)系到他們的權益問(wèn)題而且直接影響到中國經(jīng)濟的發(fā)展與社會(huì )的穩定。①
一、外來(lái)務(wù)工人員的社會(huì )保障權的現狀
戶(hù)籍制度導致的城鄉二元結構，讓外來(lái)務(wù)工人員背負著(zhù)“農民”的身份，從事著(zhù)非農產(chǎn)業(yè)的工作，卻被排除在城鎮社會(huì )保障體制之外;因為離開(kāi)了農村，離開(kāi)了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外來(lái)務(wù)工人員是特殊的社會(huì )群體，他們的社會(huì )保障權利基本上得不到保護。
(一)外來(lái)務(wù)工人員的“農民”的身份，使他們游離于城鎮社會(huì )保障體系之外
中國勞動(dòng)力市場(chǎng)在建國后的四十多年中一直處于分割狀態(tài)，農村勞動(dòng)力轉移受到嚴格的控制，直到1980年代末對農村勞動(dòng)力轉移才逐漸有所放松。1990年代初開(kāi)始在城市工作的農村勞動(dòng)力大幅度增加，1988年大約有2500萬(wàn)，1995年為8000萬(wàn)，2003年達到9820萬(wàn)人。在20世紀90年代中期，農村外出打工的勞動(dòng)力約占全部農村勞動(dòng)力的18%。勞動(dòng)力流動(dòng)已成為中國經(jīng)濟增長(cháng)中不可忽視的因素和潛在的動(dòng)力。“民工潮”已成為我國社會(huì )特有的經(jīng)濟現象和社會(huì )現象，它折射出中國大量的農民群體的流動(dòng)軌跡，折射出傳統的農業(yè)大國向工業(yè)化邁進(jìn)的歷程。②盡管如此，中國的戶(hù)籍制度仍然將在城市的勞動(dòng)力明確地分成戶(hù)籍勞動(dòng)力和外來(lái)勞動(dòng)力，在住房、就業(yè)政策、醫療保障、養老保障等方面區別對待。進(jìn)城務(wù)工人員在城市生活并從事非農產(chǎn)業(yè)的工作，但是由于從戶(hù)籍上來(lái)說(shuō)他們的身份仍然是農民，所以在制度的歧視下，他們不能與城鎮居民享受同等的待遇，權益得不到保障。1億左右的進(jìn)城務(wù)工人員沒(méi)有相對穩定的基本社會(huì )保障。③
1.社會(huì )保障制度最核心的是失業(yè)保險。由于城鄉隔離的二元戶(hù)籍制度的存在，進(jìn)城務(wù)工人員因其農民身份的限制無(wú)法在城鎮中成為國有企事業(yè)單位和行政機關(guān)的正式職工。所以大多數進(jìn)城務(wù)工人員只能選擇在中小企業(yè)或城里人不愿意干的崗位工作。因為法律制度不健全，許多中小企業(yè)的老板，為了降低勞動(dòng)成本，不為在企業(yè)打工的進(jìn)城務(wù)工人員辦理社會(huì )保險。進(jìn)城務(wù)工人員常常面臨失業(yè)的危險，由于他們中的大多數沒(méi)有失業(yè)保險，所以在失業(yè)期間不能像城鎮居民一樣享受失業(yè)補助。
2.進(jìn)城務(wù)工人員大多從事建筑業(yè)和制造業(yè)等風(fēng)險最多的工作，工傷事故是對他們最大的生活風(fēng)險。由于工作的流動(dòng)性大，他們普遍沒(méi)有工傷保險，在發(fā)生工傷后，他們只能從老板那里得到少量賠償甚至得不到賠償。
3.進(jìn)城務(wù)工人員工作環(huán)境惡劣，工資待遇低，他們抗風(fēng)險的能力比一般的城鎮居民更弱，但是由于制度的限制，他們卻不能享受城鎮最低生活保障，只能由自己承擔自然災害、疾病、年老等帶來(lái)的風(fēng)險。
(二)進(jìn)城務(wù)工人員失去了農村社會(huì )保障制度的保護
目前，大部分農村進(jìn)城務(wù)工人員還保留著(zhù)戶(hù)口所在地的承包土地，但是他們已經(jīng)主要從事非農業(yè)勞動(dòng)，他們或利用自己的閑暇時(shí)間從事農業(yè)生產(chǎn)，或利用家庭輔助勞動(dòng)力來(lái)經(jīng)營(yíng)農業(yè)，但是只有在確實(shí)毫無(wú)選擇的情況下他們才會(huì )選擇回家種地。對于進(jìn)城務(wù)工者來(lái)說(shuō)，種地只能在沒(méi)有生活保障時(shí)滿(mǎn)足基本的生存需要，是在現有制度安排下進(jìn)城農民規避社會(huì )生活風(fēng)險的一種行為安排�，F實(shí)是我國人均耕地少，對土地的投入大產(chǎn)出小，對于農民來(lái)說(shuō)保障功能已經(jīng)是附帶性的較低的保障。對于進(jìn)城務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，這些土地資源更是不能成為經(jīng)濟資源為他們帶來(lái)收益。
現行的農村保障制度基本是以縣為單位的進(jìn)行統籌。農村保障中的養老保險、合作醫療制度、五保戶(hù)制度、救濟制度，也因為他們離開(kāi)生長(cháng)的地方進(jìn)城務(wù)工而失去保障的功能。
所以，進(jìn)城務(wù)工人員被普通農民所享受的極低且不完善的社會(huì )保障制度排除在外。
二、建立進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )法律保障制度的必要性
(一)有利于推動(dòng)我國的城市化進(jìn)程
我國正處于快速推進(jìn)城市化的關(guān)鍵階段，在這個(gè)過(guò)程中農村人口流入并能夠很好地融入城市生活十分關(guān)鍵。
傳統體制下與戶(hù)籍身份緊密相聯(lián)的就業(yè)、居住、教育等方面的制度安排正在逐漸發(fā)生變化，由于這些制度安排所導致的對農村人口城市化的阻礙作用正在減弱并逐漸消除。而唯有社會(huì )保障制度依然維持了城鄉居民之間的利益差別，迄今為止，我國已經(jīng)建立起來(lái)的社會(huì )保障制度，依然保持了城鄉分割的格局，即使是那些已經(jīng)在事實(shí)上實(shí)現了非農化的人口，也依然被排斥于城鎮的社會(huì )保障體系之外。因此，真正阻礙農村人口城市化進(jìn)程的最大障礙并不是戶(hù)籍制度，而是我國社會(huì )保障制度的不完善。④正是由于進(jìn)城務(wù)工人員不能與城鎮居民在社會(huì )保障方面享有平等待遇，使他們在進(jìn)城時(shí)心存憂(yōu)慮，不能完全放棄土地的保障，極大地阻礙了他們流入并融入城市生活。這樣的現實(shí)影響到了我國城市化進(jìn)城的步伐。只有將進(jìn)城務(wù)工人員納入完善的社會(huì )保障體系之內，為他們提供基本的生活保障，使他們完全離開(kāi)土地，從事非農業(yè)生產(chǎn)，才能推動(dòng)我國城市化的進(jìn)程。
(二)有利于實(shí)現社會(huì )公平，促進(jìn)社會(huì )穩定
我國《憲法》第45條明文規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì )獲得物資幫助的權利。國家發(fā)展為公民享有這些權利所需要的社會(huì )保險、社會(huì )救濟和醫療衛生事業(yè)。”進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮職工從事同樣的工作，為城市發(fā)展作出了重大貢獻，理應平等地同城鎮居民一起享受社會(huì )保障權利，這是社會(huì )公平的應有之意。
在進(jìn)城務(wù)工人員由于收入低下，抗風(fēng)險能力弱，他們中的一部分人成為了新的城市貧困階層，由于進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障制度缺失，會(huì )使他們連基本的生存條件也不具備，這將導致社會(huì )對立和矛盾，是導致社會(huì )不穩定的因素。通過(guò)完善進(jìn)城務(wù)工人員社會(huì )保障法律制度，保障其基本的生存需要，減輕他們的生存壓力，有利于緩解社會(huì )矛盾，實(shí)現社會(huì )穩定。
(三) 有利于促進(jìn)城鄉一體化社會(huì )保障制度的建立
中國的社會(huì )保障制度及改革一直沿襲的是以城鄉“二元”的做法，農村居民始終處于中國社會(huì )保障體系的邊緣，目前大部分社會(huì )保障的內容仍然將整個(gè)農村人口排擠在保障體制以外。城鎮社會(huì )保障制度改革自改革開(kāi)放以來(lái)一直在不斷完善過(guò)程中，并且新舊制度能有效對接，但在農村，自從原有的集體保障和合作醫療制度隨著(zhù)以社隊為基礎的集體經(jīng)濟的瓦解而喪失之后，農村陷入了不得不依靠單一的傳統家庭保障的境地，真正意義上的社會(huì )保障才剛剛起步，統籌層次低，覆蓋面小，共濟性差，管理水平低，可持續性弱。城鄉社會(huì )保障制度的發(fā)展有很大差距，要實(shí)現城鄉社會(huì )保障制度的一體化還有待時(shí)日。
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