稅制改革與稅收政策取向分析

提要：稅制改革不僅涉及稅制本身的優(yōu)化，而且還與稅改所面臨的宏觀(guān)環(huán)境以及宏觀(guān)調控的需要緊密相關(guān)，必須把稅制改革的內在要求與宏觀(guān)調控的總體要求有機地結合起來(lái)。本文正是從這一角度出發(fā)，對新一輪稅制改革的有關(guān)內容進(jìn)行了逐一剖析�！　≡谑袌�(chǎng)經(jīng)濟條件下，稅收具有籌集國家財政收入和對經(jīng)濟運行實(shí)施宏觀(guān)調控兩大基本功能。任何一項稅制的產(chǎn)生和完善，包括稅種、稅目、稅率的設置和調整，在籌集財政收入的同時(shí)，對經(jīng)濟運行都能夠發(fā)生特定的調節作用。就某一項稅制而言，無(wú)論改革方案是多么完善，但推出改革的時(shí)機也是至關(guān)重要的。當稅收調控與經(jīng)濟形勢對宏觀(guān)調控的要求相一致時(shí)，稅制改革就能夠順利推出；否則就難以推出。這就是說(shuō)，稅制改革不僅涉及稅制本身的優(yōu)化問(wèn)題，還與稅制改革所面臨的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境以及宏觀(guān)調控的需要緊密相關(guān)，必須把稅制改革的內在要求與宏觀(guān)調控的總體要求有機地結合起來(lái)。　　一、逐步推行增值稅由生產(chǎn)型改為消費型　　從完善稅制的角度看，必須將生產(chǎn)型增值稅轉為消費型增值稅。我國1994年進(jìn)行增值稅改革時(shí)，從當時(shí)控制固定投資規模膨脹的宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境和保持稅負基本穩定的需要出發(fā)，采用了國際上很少使用的生產(chǎn)型增值稅制。這種稅制只允許抵扣購進(jìn)原材料所含進(jìn)項稅金，不允許抵扣購進(jìn)固定資產(chǎn)所含進(jìn)項稅金，因而存在對資本品重復征稅的問(wèn)題，了企業(yè)投資的積極性，制約了資本有機構成高的企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)行消費型增值稅是國際通行的做法，就是在對企業(yè)征收增值稅時(shí)，允許企業(yè)抵扣購進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅金，可避免重復征稅，鼓勵企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，特別是鼓勵資本有機構成高的企業(yè)擴大投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構調整，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)。但是，在推行增值稅轉型時(shí)，要考慮到它對國民經(jīng)濟的影響和調節作用�！　∫皇且�考慮財政承受程度。 由于增值稅是我國最大的稅種， 2003年僅增值稅收入就達7341億元，占稅收總收入的1/3以上。①增值稅的轉型，從根本上說(shuō)，可以促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)，進(jìn)而帶動(dòng)稅收的增加。但從近期看，由于抵扣進(jìn)項稅額較多，在保持稅率不變的情況下，會(huì )減少一定數量的財政收入。靜態(tài)估算，若全面抵扣固定資產(chǎn)投資所含進(jìn)項稅金，一年約減少增值稅收入1500億元；若只抵扣機器設備投資所含進(jìn)項稅金，一年約減少增值稅收入1000億元。所以抵扣種類(lèi)只能先考慮機器設備，抵扣范圍只能先在部分地區進(jìn)行試點(diǎn)。中央決定，為了更好地實(shí)施振興東北地區老基地戰略，2004年將在東北地區8個(gè)行業(yè)（即裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農產(chǎn)品加工業(yè)）率先實(shí)施增值稅的轉型，允許企業(yè)抵扣當年新增固定資產(chǎn)中機器設備部分所含的進(jìn)項稅金（機器設備存量和房屋、建筑物所含的進(jìn)項稅金不予抵扣），一年約減少收入150億元。這樣既能夠有力扶持東北地區的工業(yè)發(fā)展，又能夠為今后全面推行這項改革積累寶貴的試點(diǎn)經(jīng)驗�！　《�是要考慮宏觀(guān)調控政策取向的需要。全面實(shí)行增值稅轉型相當于大規模的減稅，有利于刺激企業(yè)投資。但在投資增長(cháng)過(guò)快、投資規模過(guò)大的情況下，實(shí)行增值稅轉型的時(shí)機和條件就顯得不夠成熟，所以要在投資形勢有利時(shí)才能考慮推出這項改革。此外，財政宏觀(guān)調控仍以支出政策為主，加大對農業(yè)的投入，支持公共衛生、等社會(huì )事業(yè)的全面發(fā)展，加強國家重點(diǎn)工程建設，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略和振興東北地區老工業(yè)基地戰略等，都需要保持一定規模的財政支出。若全面推行增值稅的轉型，減少上千億元的增值稅收入，相當于較大規模的減稅，這就使財政宏觀(guān)調控政策取向面臨兩個(gè)抉擇：要么減少同等規模的財政支出，使財政宏觀(guān)調控政策的著(zhù)力點(diǎn)從以財政支出為主轉向以減稅為主；要么在不減弱財政支出力度的前提下，通過(guò)減稅，相應擴大財政赤字規模。所有這些，都需要結合當時(shí)的宏觀(guān)經(jīng)濟形勢和宏觀(guān)調控需要來(lái)考慮確定，或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面轉型的改革。　　二、落實(shí)出口退稅機制的改革措施　　原出口退稅機制導致政府欠企業(yè)退稅款，各方反映強烈。新一屆政府非常重視解決這個(gè)問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)在深入調查和廣泛征求意見(jiàn)的基礎上，于2003年10月，果斷作出改革出口退稅機制的決策，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”的改革原則。改革從2004年開(kāi)始正式實(shí)施，主要包括5個(gè)方面的措施：一是對出口退稅率進(jìn)行結構性調整，將目前出口退稅率平均下調3個(gè)百分點(diǎn)左右；二是改革后新增出口退稅由中央和地方按75：25的比例分擔，建立中央財政和地方財政共同負擔的出口退稅新機制；三是中央進(jìn)口環(huán)節增值稅、消費稅收入增量首先用于出口退稅；四是調整出口產(chǎn)品結構，推進(jìn)外貿體制改革；五是累計欠退稅款由中央財政負責償還�！　�從“新賬不欠”來(lái)看，中央財政沒(méi)有問(wèn)題，2004年中央財政已安排退稅指標2108億元，年中還可根據進(jìn)口“兩稅”增收情況增加退稅指標，保證全年退稅需要。②現在企業(yè)主要擔心的是地方政府能否保證及時(shí)足額退稅。特別是收購出口比例較高的地方，出于自身利益的考慮，地方政府可能會(huì )干預收購外地產(chǎn)品或對外購產(chǎn)品不予退稅，這些問(wèn)題不解決，都會(huì )影響企業(yè)拿到退稅款和影響出口�！　�從“老賬要還”來(lái)看，主要是看中央財政的償還方式。由于累計欠企業(yè)的退稅款多達二三千億元，從2004年開(kāi)始，在未償還退稅本金之前，中央財政可采取全額貼息方式，使企業(yè)資金占壓不受損失，同時(shí)也便于企業(yè)以退稅憑證做抵押，獲取銀行貸款。對于償還退稅本金這一關(guān)鍵問(wèn)題，目前輿論界有兩種意見(jiàn)：一是采取發(fā)行專(zhuān)項國債方式，由中央財政一次性予以?xún)斶�；一是分年償還，若干年內償還完畢。無(wú)論采取哪種方式，都與宏觀(guān)經(jīng)濟形勢密切相關(guān)。　　三、統一各類(lèi)稅收制度　　一是要按照WTO的原則，統一內外資企業(yè)稅收制度。我國加入WTO的過(guò)渡期已臨近結束，、商貿等服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)正全面向外資開(kāi)放，在外資企業(yè)享受?chē)�民待遇原則進(jìn)入國內市場(chǎng)的同時(shí)，原來(lái)對外資企業(yè)采取的一系列稅收優(yōu)惠政策要相應取消，這樣才符合WTO關(guān)于公平競爭的原則。統一內外資企業(yè)稅收制度包含許多方面，其中最主要的是統一內外資企業(yè)所得稅制。統一后的企業(yè)所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業(yè)的稅負，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，進(jìn)一步規范稅前扣除范圍和標準，促使實(shí)際稅負與名義稅負趨于一致。推進(jìn)這項改革涉及企業(yè)所得稅“兩法”合并，要與人大立法進(jìn)程相協(xié)調；同時(shí)還要考慮對外資的，以及周邊國家和地區為吸收外資采取的稅收政策。為減輕對外資企業(yè)的影響，統一內外資企業(yè)所得稅還可與增值稅轉型聯(lián)動(dòng)推進(jìn)�！　《�是結合稅費改革，統一內資企業(yè)的稅收制度。要按照黨的十六屆三中全會(huì )提出的“非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇”的要求，對現行稅費政策進(jìn)行調整，消除現行稅費制度對非公有制的歧視性待遇，促進(jìn)各類(lèi)所有制經(jīng)濟間的平等競爭，共同。　　四、改革個(gè)人所得稅制　　現行個(gè)人所得稅的費用扣除額為800元，是根據10年前的個(gè)人收入水平確定的，這就使廣大工薪階層成為納稅的主體，而對高收入者起不到應有的調節作用，個(gè)人收入差距繼續呈擴大趨勢。當然，合理調節個(gè)人收入差距，要多管齊下，但改革個(gè)人所得稅是重要一環(huán)。要調高個(gè)人所得稅費用扣除額，適當調整級距和稅率，加大對高收入者的調節力度。為嚴格征管，堵塞偷逃稅，要相應實(shí)行綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制，將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等有較強連續性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項目，實(shí)行統一的累進(jìn)稅率；對其他所得仍按比例稅率分項征收。進(jìn)一步規范稅前扣除范圍和標準，建立支付所得的單位與取得所得的個(gè)人雙向申報的納稅制度，強化個(gè)人納稅意識。同時(shí)，按照公平稅負、合理負擔、鼓勵引導個(gè)人投資公益事業(yè)的原則，適當提高個(gè)人捐贈支出的稅前扣除標準，鼓勵富裕階層回報，促進(jìn)社會(huì )捐助制度的建立�！　「母飩�(gè)人所得稅的同時(shí)，還可考慮開(kāi)征遺產(chǎn)稅。因為個(gè)人所得稅調節力度不宜太大，還有組織收入的重要功能，應配合開(kāi)征遺產(chǎn)稅。應當指出，黨的十六屆三中全會(huì )沒(méi)有講到的稅制改革，不等于完全不實(shí)行。開(kāi)征遺產(chǎn)稅已在黨的十五大等一系列中央文件中提出，關(guān)鍵是要充分論證和把握好出臺時(shí)機。開(kāi)征遺產(chǎn)稅，既要調節收入分配、防止貧富差距過(guò)分擴大，又要注意保護個(gè)人投資的積極性，避免資產(chǎn)向境外轉移。只有建立遺產(chǎn)稅，才有利于在一定程度上調整社會(huì )財富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現社會(huì )公平；有利于提倡勞動(dòng)致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調節個(gè)人收入的稅制，貫徹國際間稅收對等原則�！　∥�、取消農業(yè)稅，逐步實(shí)現城鄉稅制的統一　　2004年《政府工作報告》指出：2004年除煙葉外，取消農業(yè)特產(chǎn)稅。從2004年起，逐步降低農業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內取消農業(yè)稅。不久前，為了進(jìn)一步增加農民收入和刺激農民種糧的積極性，中央又加快了農業(yè)稅改革步伐，決定2004年對吉林、黑龍江取消農業(yè)稅，對全國11個(gè)糧食主產(chǎn)區省份降低農業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，加大對農業(yè)主產(chǎn)區的扶持力度，由此減少的收入通過(guò)精簡(jiǎn)鄉鎮機構、壓縮人員、增強財政轉移支付等渠道來(lái)解決。逐步取消農業(yè)稅，讓農民有個(gè)修養生息的時(shí)段，隨著(zhù)農業(yè)的不斷發(fā)展和農民收入水平的不斷提高，創(chuàng )造條件逐步實(shí)現城鄉統一稅制。如，探索將農民出售的農產(chǎn)品納入增值稅征收范圍，將農民從事農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)取得的收入納入個(gè)人所得稅征收范圍等。此外，國家正考慮修訂《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》。實(shí)行最嚴格的耕地保護制度是我國的一項基本國策。近年來(lái)，一些地方違法亂批濫占耕地現象比較嚴重，使耕地面積不斷減少，嚴重侵害了農民利益，甚至影響國家糧食安全。在這種情況下，及時(shí)修訂耕地占用稅暫行條例，擴大現行耕地占用稅范圍，適當提高稅額標準，清理減免稅政策，對切實(shí)依法保護耕地具有重要意義。　　六、適時(shí)出臺燃油稅的改革　　開(kāi)征燃油稅，就是以其取代長(cháng)期以來(lái)實(shí)行的公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費，以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費，意義十分重大。一是通過(guò)“費改稅”，可以替代和取消一大批收費項目，從根本上治理公路“三亂”，減輕社會(huì )負擔，促進(jìn)汽車(chē)消費；二是機動(dòng)車(chē)輛用油多少與其對道路的磨損程度基本相適應，可以體現“多用路多負擔，少用路少負擔”的原則，比較公平、合理；三是有利于汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)不斷研制和開(kāi)發(fā)新型節油車(chē)輛，加快淘汰耗油量大的老舊汽車(chē)，促進(jìn)我國汽車(chē)產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展；四是可以促使機動(dòng)車(chē)輛擁有者和使用者采取措施，降低油耗，節約能源，減少環(huán)境污染，促進(jìn)環(huán)境保護；五是可以確保道路維護具有穩定的資金來(lái)源，撤銷(xiāo)有關(guān)收費稽征機構，避免以費養人，保障資金專(zhuān)款專(zhuān)用，促進(jìn)道路維護和建設事業(yè)健康發(fā)展。國家有關(guān)部門(mén)已做好燃油稅的改革方案，要繼續做好出臺燃油稅的各項準備工作，密切關(guān)注國際市場(chǎng)石油價(jià)格走勢，建立和完善我國的石油價(jià)格形成機制，適時(shí)出臺燃油稅，確保這項改革順利實(shí)施。　　七、對不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統一規范的物業(yè)稅　　物業(yè)稅又稱(chēng)“不動(dòng)產(chǎn)稅”或“房地產(chǎn)稅”，主要針對不動(dòng)產(chǎn)，要求所有者或承租人每年都繳付一定稅款。推行這項改革，就是將現行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮土地使用稅以及土地出讓金等稅費合并，轉化為房產(chǎn)保有階段統一收取的物業(yè)稅，同時(shí)取消房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設環(huán)節設置的各種亂收費項目。這些稅屬于地方稅，可在中央統一指導下，選擇若干地區先行試點(diǎn)。實(shí)行物業(yè)稅，就是將現行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設、交易環(huán)節承擔的有關(guān)稅費，改為由擁有或使用房地產(chǎn)的單位和個(gè)人承擔。征收環(huán)節后移，可降低前期房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的稅費負擔，從而降低現行房屋售價(jià)水平，有利于中低收入者買(mǎi)房。以后房產(chǎn)所有者或承租人每年需繳納一定的物業(yè)稅，還要與物業(yè)管理改革結合起來(lái)，相應減少和規范物業(yè)管理收費，真正把物業(yè)管理納入政府監督指導下的社區管理范圍，為住房者提供良好服務(wù)，同時(shí)切實(shí)減輕住房者的稅費負擔�！　、佟抖愂占径葓蟾妗�2003年第4季度，中國稅務(wù)出版社2004年版，第11頁(yè)�！　、诮鹑藨c《關(guān)于2003年中央和地方預算招待情況及2004年中央和地方預算草案的報告》，《人民日報》2004年3月18日第3版。

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