實(shí)施穩健財政政策的探討

　摘要：穩健財政政策是財政政策重要類(lèi)型之一。在總量上，財政收支基本平衡，在結構上則是“有松有緊，有保有控”，其實(shí)質(zhì)是協(xié)調政策。實(shí)施穩健財政政策要注重投資政策導向調整，注重稅收政策的結構性調整，注重促進(jìn)進(jìn)步，注重構建促進(jìn)可持續發(fā)展的政策體系，注重與貨幣政策的恰當配合。　　我國積極財政政策實(shí)施七年來(lái)，拉動(dòng)了增長(cháng)，促進(jìn)了經(jīng)濟結構調整，取得了令人矚目的成效。但宏觀(guān)經(jīng)濟環(huán)境所發(fā)生的變化以及宏觀(guān)財政運行所客觀(guān)存在的隱憂(yōu)，需要相應地調整財政政策，為此，積極財政政策的“淡出”和穩健財政政策的實(shí)施是順時(shí)應勢之舉。本文就穩健財政政策的基本內涵和實(shí)施對策作一探討。　　一、穩健財政政策的實(shí)質(zhì)是協(xié)調發(fā)展政策　　關(guān)于什么是穩健性財政政策，不同的學(xué)者有不同的看法，但基本上大同小異�！　〗鹑藨c[1]主要是從宏觀(guān)調控方面來(lái)談?wù)摲�健性財政政策的。他認為實(shí)行穩健的財政政策就是經(jīng)濟學(xué)上講的中性財政政策，主要是要服從服務(wù)于改革發(fā)展大局，服從服務(wù)于中央宏觀(guān)調控大局，宏觀(guān)上既要防止通貨膨脹的苗頭繼續擴大，又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現；既要堅決控制投資需求膨脹，又要努力擴大消費需求；既要對投資過(guò)熱的行業(yè)從緊，又要著(zhù)力支持經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節。政策核心是松緊適度、著(zhù)力協(xié)調、放眼長(cháng)遠。具體來(lái)說(shuō)，要注重把握“控制赤字、調整結構、推進(jìn)改革、增收節支”十六字方針�！　≠Z康[2]為，宏觀(guān)調控政策“中性”的導向，是以總量特征的直觀(guān)形式給出當前財政政策轉型的基本定位與趨向。動(dòng)態(tài)上看，“中性”就是總量上既不擴張也不收縮，其中的基本含義是宏觀(guān)經(jīng)濟運行態(tài)勢變化之后，現階段還不宜簡(jiǎn)單采取“全面緊縮”的調控，既不能“不轉彎”，又不能“急轉彎”，而應當是在穩健把握之下著(zhù)力協(xié)調，在調減擴張力度中區別對待，即“有保有控”。按發(fā)展觀(guān)實(shí)施公共財政職能，既有不少“越位”需要退出，又有許多“缺位”和“不到位”需要填補和加強。這里強調的是總量控制、松緊適度下的結構優(yōu)化調整，即對有些項目降低支持、放緩支持或者不支持，而對有些項目繼續支持。以這種區別對待的方式，通過(guò)調整財政收支的流向與流量，達到總量中性和結構優(yōu)化的效果�！　「吲嘤耓3]認為，所謂中性財政政策，就其本來(lái)含義講，就是財政收支保持平衡，不對社會(huì )總需求產(chǎn)生擴張或緊縮的。就當前宏觀(guān)經(jīng)濟調控的主要任務(wù)而言，對中性財政政策的基本要求，就是不給經(jīng)濟帶來(lái)擴張性的影響�！　￡惞瞇4]發(fā)表論文，提出其觀(guān)點(diǎn)：按財政原理，穩健財政政策維持赤字規模不變，基本上可以稱(chēng)之為中性�，F在命名為穩健性財政政策，這種提法的缺陷，是政策目標不夠明確，但它的好處是穩妥，可以根據經(jīng)濟形勢的變化靈活調整松緊關(guān)系，做到松緊適度。并認為，在經(jīng)濟增長(cháng)和經(jīng)濟調整時(shí)期，不可能實(shí)行緊縮政策，也不可能實(shí)行中性政策。因為第一，既然存在赤字，則說(shuō)明仍然是松的政策；第二，如果維持赤字的原有規模，而赤字占GDP的比重會(huì )出現下降趨勢，實(shí)際上對財政支出有所緊縮，則以上兩點(diǎn)體現了松中有緊；第三，如果再考慮為了支持體制改革和體制創(chuàng )新而適度控制財政收入的增長(cháng)速度，則是對市場(chǎng)或的放松，也是松中有緊。因而認為，保持適度的赤字和國債規模，從政策類(lèi)型來(lái)看，仍然是一種偏松政策，或者是一種松中有緊的政策�！　【C上所述，可以認為，穩健財政政策基本內涵包括四個(gè)方面：（1）基本維持現有規模的水平，保持政策的連續性和穩定性；（2）合理調整財政收入的增長(cháng)速度，增強市場(chǎng)對資源配置的基礎作用；（3）優(yōu)化支出結構，加強管理，提高效率；（4）促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)方式向集約型轉變�？梢哉J為，穩健財政政策屬中性政策類(lèi)型，在總量上，財政收支基本平衡，在具體結構方面，則是“有松有緊”、“有保有控”，在涉及到諸如科技創(chuàng )新、、能源、農業(yè)等薄弱領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加大投入力度；而在諸如水泥、鋼鐵、電解鋁等行業(yè)，則需要進(jìn)行控制。因而，穩健財政政策的目標，首先是配合經(jīng)濟的宏觀(guān)調控，緩解當前的結構性矛盾，從長(cháng)遠目標著(zhù)眼，則必須標本兼治，致力于經(jīng)濟結構調整，轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式，建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )，走新型化道路。其實(shí)質(zhì)是全面協(xié)調可持續發(fā)展，也可稱(chēng)為協(xié)調發(fā)展政策。　　二、實(shí)施穩健性財政政策的若干對策措施　　1.注重投資政策導向調整　　由于當前投資規模仍然偏大、投資增長(cháng)仍然偏快，投資增長(cháng)的“軟著(zhù)陸”目標還未達到，國家對投資的控制應當嚴格些。出現這種狀況，部分是由于政策時(shí)滯因素的作用未充分顯現，還有，房地產(chǎn)和城建投資增長(cháng)仍然存在相當的盲目性和嚴重的結構性投資失衡。因此，要繼續采取經(jīng)濟、和必要的行政手段，加強和完善對投資增長(cháng)的宏觀(guān)調控�！　⊥顿Y調控政策不僅要在“兩個(gè)層面”做到“有保有壓”，更要采取靈活的措施，一方面要抑制房地產(chǎn)和城市建設投資繼續過(guò)熱增長(cháng)，另一方面，又要防止投資增長(cháng)下滑過(guò)多，主要是為民營(yíng)投資創(chuàng )造更為寬松的環(huán)境，推進(jìn)投資的市場(chǎng)化。特別是后者，要在進(jìn)一步加快投資體制改革上采取更加積極措施，使投資體制或結構盡快實(shí)現“兩大轉變”，即使投資增長(cháng)真正由政府主導型轉變?yōu)槠髽I(yè)主導型；政府對投資的監管方式由“硬干預”轉變?yōu)椤败浉深A”。政府需加快從私人物品供給上（投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)）退出，而公共物品供給在加強監管的條件下，鼓勵民營(yíng)資本參與，實(shí)現投資主體的多元化。政府“軟干預”則主要依靠法律法規、技術(shù)和環(huán)保標準、市場(chǎng)化的手段如利率和利率杠桿來(lái)調控投資的增長(cháng)�！　〗窈�，政府投資要嚴格控制用國債資金和預算內資金上新項目，而把重點(diǎn)放在支持在建項目盡快建成，加強基礎設施建設、加快農村基礎教育和衛生建設、大型生態(tài)工程和大型公共設施工程及西部開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等方面。其中更應加大對農村公共方面的投資、鐵路及城市公共的投資�！　�2.注重稅收政策的結構性調整　　稅收政策是財政政策最重要的上具之一。在實(shí)行穩健的財政政策下，應當注重稅收政策的結構性調整，促進(jìn)經(jīng)濟內生增長(cháng)，以實(shí)現既定的財政政策目標�！　。�1）適當調整稅制結構，提高資本形成質(zhì)量。一個(gè)良好的稅制是兼顧了稅收效率與公平的稅制。但我國的稅制結構存在較多不合理的地方，如間接稅與直接稅的結構不合理，具體稅種設置不合理，還有一些稅未開(kāi)征，如社會(huì )保障稅等。目前，應當將增值稅轉型、內外資企業(yè)所得稅統一并適當降低稅率、改進(jìn)個(gè)人所得稅、完善消費稅、實(shí)施城鎮建設稅費改革，條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統一規范的物業(yè)稅，相應取消有關(guān)稅費，完善地方稅制度等。通過(guò)這樣的結構性調整，優(yōu)化我國的經(jīng)濟結構，推動(dòng)資本有機構成高的基礎產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)結構�！　。�2）調整投資課稅政策，提高投資效益。如在增值稅方面，首先應加快轉型步伐，在增值稅稅率未變的情況下，將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅后，由于允許抵扣的進(jìn)項稅款增加，實(shí)際上相當于減稅。從實(shí)踐方面看，東北增值稅轉型試點(diǎn)工作效應已顯現，黑龍江、吉林、遼寧三省生產(chǎn)總值和民營(yíng)經(jīng)濟投資增長(cháng)率均高于全國平均幅度�？梢钥闯�，民間投資對減稅的反應是相當積極的。其次，擴大征稅范圍。將與工業(yè)生產(chǎn)和商品流通密切相關(guān)的交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、代理業(yè)、倉儲業(yè)等納入增值稅征稅范圍，這個(gè)過(guò)程要注意和稅收征管能力相結合，采取分步推進(jìn)的方式�！　。�3）改善人力資本投資的稅收政策。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，技術(shù)水平的提高，將逐步由物質(zhì)資本刺激經(jīng)濟增長(cháng)轉向由增加人力資本投資主導的經(jīng)濟增長(cháng)。首先，開(kāi)征教育稅，增加稅收收人，為國家教育提供盡可能充裕的財力基礎。我國目前已征收的城鄉教育費附加及各種名目繁多的教育費，大多已具有準稅收性質(zhì)。應該說(shuō)，費改稅的時(shí)機基本成熟�；�本思路可以是，實(shí)行專(zhuān)稅專(zhuān)用，稅基由國家統_規定，稅率可由省級政府根據需要和可能自主決定。其次，運用稅收政策，鼓勵社會(huì )對人力資本的培育和開(kāi)發(fā)。如對民間辦學(xué)實(shí)行稅收優(yōu)惠，對社會(huì )投資辦學(xué)實(shí)行稅收鼓勵。個(gè)人對人力資本進(jìn)行自我投資�？梢钥紤]在現行個(gè)人所得稅制中，把教育支出計入費用扣除�！　。�4）調整稅收政策，促進(jìn)儲蓄向投資轉化。目前實(shí)現儲蓄向投資轉化的主要目標是啟動(dòng)民間投資，而中小企業(yè)是我國民間投資的主體。但從我國目前增值稅運行來(lái)看，小規模納稅人和一般納稅人并沒(méi)有同等對待，這種做法，一定程度上阻礙了儲蓄向投資的轉化。應及時(shí)調整小規模納稅人的增值稅政策，對建賬完整、財務(wù)核算健全的小規模納稅人經(jīng)主管稅務(wù)機關(guān)認定后，可轉為一般納稅人，允許其使用增值稅專(zhuān)用發(fā)票�！　￠_(kāi)征保障稅，減少不確定因素，完善和健全社會(huì )保障體系，減少預防性?xún)π钫季用窨們π畹谋戎�，居民的消費行為和消費傾向才會(huì )發(fā)生重大變化，社會(huì )消費需求才會(huì )真正擴大，進(jìn)而刺激的投資需求�！　⊥晟乒善倍愔�，促進(jìn)資本市場(chǎng)的，拓寬投資渠道，增大直接投資的比例，也有利于儲蓄轉化為投資�！　�3.注重促進(jìn)進(jìn)步的財政政策的　　鑒于科技、人力資本對我國發(fā)展的巨大作用，我們必須作出相應的政策安排。一是加大科技投入，積極運用各種財政扶持方式，促進(jìn)科技進(jìn)步。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家的經(jīng)驗看，作為技術(shù)進(jìn)步的主要組織和經(jīng)費的主要提供者的政府，除了直接的財政撥款或采購的方式對科技發(fā)展形成支持手段外，還可以采取一些間接手段來(lái)達到支持科技發(fā)展的目的。財政擔保和財政資助是兩種比較可行的。（1）財政擔保。政府為促進(jìn)科技的進(jìn)步與發(fā)展，對真正具有良好前景但也具有較高風(fēng)險的科技創(chuàng )新項目或高新技術(shù)企業(yè)，以政府信用為后盾給企業(yè)提供擔保，保證企業(yè)能籌集到足夠的資金開(kāi)展科技創(chuàng )新活動(dòng)，這一方法應成為重要的促進(jìn)科技發(fā)展的財政支撐手段。（2）財政資助。包括直接提供設備與服務(wù)的資助，也包括財政貼息以鼓勵銀行低息貸款的間接資助，都是政府可以采用的能有效促進(jìn)科技發(fā)展的財政支持手段�！　《�是調整科技投入結構，建立和完善全社會(huì )、多渠道、多層次的科技投入體系。我們在加大財政對技術(shù)投入力度的同時(shí)，要調整對科技的投入結構。國家財政投入的重點(diǎn)是那些以滿(mǎn)足公共需要為目的的科研活動(dòng)，如基礎性、戰略性、全局性的技術(shù)進(jìn)步與科技創(chuàng )新活動(dòng)。要運用經(jīng)濟杠桿和政策手段，特別是要重視發(fā)揮稅收優(yōu)惠對科技投入的導向作用，鼓勵和引導企業(yè)成為技術(shù)進(jìn)步的主體。必須明確的是，我國企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的資金供求今后主要是依靠市場(chǎng)機制來(lái)實(shí)現。三是加強人力資本（與培訓）投資，為科技的持續進(jìn)步奠定堅實(shí)的基礎�！　�4.注重構建促進(jìn)可持續發(fā)展的財政政策體系　　可持續發(fā)展是指經(jīng)濟、社會(huì )、資源和環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展，它們是一個(gè)密不可分的系統，既要達到發(fā)展經(jīng)濟的目的，又要保護好人類(lèi)賴(lài)以生存的資源和環(huán)境�！　…h(huán)境保護是可持續發(fā)展的重要方面。在實(shí)施穩健財政政策中，要建立有利于環(huán)保投入穩定增長(cháng)的預算支出政策措施�！　。�1）調整和優(yōu)化財政支出結構，建立政府環(huán)保投入穩定增長(cháng)機制。一是按照公共財政的要求，清晰界定財政支出范圍。在環(huán)保領(lǐng)域，財政支出主要介入市場(chǎng)完全失靈的領(lǐng)域（如跨流域大江大河的整治等）、通過(guò)市場(chǎng)能夠解決但解決不好的事項（如污水處理、垃圾處理等）。二是合理界定中央與地方的環(huán)境事權，明確各級政府環(huán)境事權劃分及其投資范圍和責任，使中央和地方在環(huán)境保護方面權責對等，分職治事。在加強中央對環(huán)境保護的宏觀(guān)調控和轉移支付力度的同時(shí)，充分調動(dòng)地方參與生態(tài)建設與環(huán)境治理的積極性，實(shí)現環(huán)境保護與可持續發(fā)展的共同目標。三是優(yōu)化財政支出結構，提高國家環(huán)保投入占整體GDP的比重，為環(huán)境保護提供強有力的資金保障�！　。�2）進(jìn)行預算支出科目改革，為財政履行環(huán)境保護職能提供制度保證。在進(jìn)行預算支出調整時(shí)，應將環(huán)境保護作為支出的一大類(lèi)單列，并下設環(huán)境監測、污染治理、環(huán)境規劃等子目。把環(huán)保支出作為財政的經(jīng)常性支出，加強政府財政對環(huán)保支出的保障力度，通過(guò)公共財政改革為環(huán)境保護提供新的資金支持渠道�！　。�3）建立預算績(jì)效評價(jià)體系，促進(jìn)財政支出效益最大化。此外，要建立有利于環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策體系�！　�5.注重財政政策與貨幣政策的恰當配合　　我國下一步宏觀(guān)經(jīng)濟政策總體目標或著(zhù)力點(diǎn)是“穩定預期、保持景氣、防控通脹”，所以，財政政策與貨幣政策應當繼續搭配使用，并且應當促使財政政策和貨幣政策本身微觀(guān)化，并講究?jì)炔看钆涫褂�。這就要求，財政政策和貨幣政策既要有明確的總體性取向，又要在各自本身的內部結構上有松有緊，保持必要的彈性和靈活性�！　≡谪斦�政策方面，應運用預算支出政策進(jìn)行短期的需求管理，用調節短期需求量的辦法實(shí)現短期供求平衡；用稅收政策來(lái)調節中長(cháng)期供給量變化，改善供給結構，實(shí)現中長(cháng)期供給穩定和結構優(yōu)化。稅收政策要“有增有減、有松有緊”。預算支出政策應繼續保持一定程度的積極姿態(tài)，尤其是國債投資政策方面，要將著(zhù)力點(diǎn)放在中長(cháng)期供給能力建設、結構改進(jìn)和供給穩定機制建設方面來(lái)�！　≡谪泿耪�策方面，既要保持貨幣政策必要的連續性和相對的穩定性，以鞏固前一階段宏觀(guān)調控的成果；又要注意賦予政策一定的靈活性和應變性，相機抉擇、斟酌使用�？紤]到資金供給已經(jīng)比較緊張而物價(jià)回落有一定的滯后期，下一步不宜出臺新的總量性緊縮措施，可根據實(shí)際情況適時(shí)適度進(jìn)行微調。穩健的貨幣政策要，從“適度從緊”轉變?yōu)椤翱傮w穩健、適度放松，有緊有松、結構優(yōu)化”，可以適當擴大公開(kāi)市場(chǎng)貨幣投放、降低準備金率和再貼現率，同時(shí)進(jìn)一步運用差別準備金率調整信貸結構，緩解可能出現的資金緊張局面。　�。�　　[1]金人慶。實(shí)行穩健的財政政策促進(jìn)經(jīng)濟平衡較快發(fā)展[J].財政與稅務(wù)，2005，�。�1）�！　�[2]賈康。從積極到穩健——財政政策轉型與展望[J].財政與稅務(wù)，2005，（1）�！　�[3]高培勇。對中性財政政策的幾點(diǎn)看法[J].財政與稅務(wù)，2004，（11）�！　�[4]陳共。穩健財政政策芻議[J].財政，2005，（1）。

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