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軍費預算的規范性與機動(dòng)性協(xié)調
摘要：本文對軍費預算規范性與機動(dòng)性的依據與缺陷進(jìn)行，并提出了相應的軍費預算管理體制改革過(guò)程中的規范性與機動(dòng)性統一協(xié)調處置對策。從中探討能夠適應新的環(huán)境，提高軍費預算保障能力的有效途徑，以求強化預算管理，充分發(fā)揮其內在職能。
關(guān)鍵詞：預算管理；軍費
軍隊作為一個(gè)高度集中的武裝集團，其財務(wù)保障工作離不開(kāi)高度集中統一的計劃管理，作為我軍經(jīng)費管理主導環(huán)節的預算管理，仍然是軍隊財務(wù)管理的主要調控手段。經(jīng)濟體制的轉換，使現行軍費預算管理難以適應市場(chǎng)的沖擊，對出現的新不能有力解決，軍費預算的規范性與機動(dòng)性的矛盾越來(lái)越突出。本文試圖對軍費預算規范性與機動(dòng)性的對立統一關(guān)系進(jìn)行分析，從中探討能夠適應新的經(jīng)濟環(huán)境，提高軍費預算保障能力的有效途徑，以求強化預算管理，充分發(fā)揮其內在職能。
1軍費預算規范性與機動(dòng)性的依據
1.1軍費預算具有規范性的依據軍費預算是按法定程序編制和審批的，并用形式表現出來(lái)的一定時(shí)期的經(jīng)費分配及使用計劃，具有較強的規范性。但在具體操作中，由于計劃與實(shí)際脫節，使得預算的諸多方面看起來(lái)規范，執行起來(lái)卻往往難以顯示出其規范性，預算的規范性常常只體現在紙上、口頭上。市場(chǎng)的波動(dòng)、標準的失度，人們對預算重視不夠，預算方法不夠，都地沖擊著(zhù)預算的“規范”。沒(méi)有規矩，不成方圓，沒(méi)有計劃，必然走向盲目、無(wú)序。
1.1.1預算是具有法律效力的計劃預算一經(jīng)批準即具有法律效力，它對軍費預算的編制、執行審評以及監督等環(huán)節做出了明確的規定，任何有悖軍費預算規定的活動(dòng)都是違法行為，這一方面說(shuō)明預算具有嚴肅性，另一方面也決定了它具有很強的規范性。
1.1.2預算是軍隊建設計劃的體現預算以我軍的建設計劃為依據，服從并反映我軍建設方向、規模、速度與重點(diǎn)，體現國家安全和軍事戰略，并將軍隊建設需要與國家經(jīng)濟的可能銜接起來(lái)，經(jīng)過(guò)預測分析和決策優(yōu)選，以法律的形式確立的。它為經(jīng)費使用確定了明確的目標和，規定了方向和范圍。所以預算必須以規范的形式出現才能確保軍隊按國家戰略的總體方針順利地進(jìn)行建設。
1.1.3預算是財務(wù)工作的軍費預算的工作原理、方法、指導原則都來(lái)自實(shí)踐工作中，是對財務(wù)工作規律的一種高度科學(xué)概括。作為一種科學(xué)的總結，它必定是以規范的形式存在，也只有具備規范的特性，才能讓人們執行它、運用它。如果e預算雜亂無(wú)序，就不能正確反映實(shí)踐經(jīng)驗，難以使人們認識和接受，也就無(wú)法發(fā)揮其指導實(shí)踐的作用。
1.1.4預算是財務(wù)分配的框架軍費預算是國家預算的組成部分，是國家國防財政撥款在軍隊建設中的具體化。一方面，它運用計劃手段，利用價(jià)值形式參與國民收入的再分配，反映了國家預算中分配給軍隊的國防費總體規模。另一方面，作為軍隊財務(wù)分配體系的主導環(huán)節，預算實(shí)際是一個(gè)財務(wù)資源分配計劃，通過(guò)調整經(jīng)費分配方向、規模和結構，人員、裝備、物資等戰斗力要素在軍隊配置結構，從財力上決定了軍隊的保障對象和發(fā)展目標。分配框架必然是規范的，否則無(wú)法確保經(jīng)費按預定規模在各個(gè)方向上的配置。
1.1.5科學(xué)的預算是提高經(jīng)費使用效益的保障軍費預算是一個(gè)目的性很強的體系，在經(jīng)費使用前，就已經(jīng)明確規定了軍費的用途和使用要達到的目的，通過(guò)預測分析和科學(xué)論證，使經(jīng)費分配數量和結構合理化，節約高效的使用既定的軍費。只有通過(guò)預算的規范約束，才可能保證軍費按計劃分配使用，才能達到預定的目的，否則，將使預算流于形式，根本談不上提高經(jīng)費的使用效益。
1.2軍費預算機動(dòng)性的依據軍費預算的機動(dòng)性是指在不超出規范約束的前提下，能夠合理靈活的運用經(jīng)費解決現實(shí)環(huán)境影響及出現的一些特殊情況，及時(shí)調整預算與現實(shí)差距�？紤]軍費預算的機動(dòng)性是為了更好地處理它與規范性的關(guān)系，編制出更具有應變能力的預算。
1.2.1軍隊任務(wù)不確定性的存在軍隊是高度集中的武裝集團，它的任務(wù)是保證國家安全，但受?chē)H局勢和國家戰略的影響，不同時(shí)期軍隊任務(wù)、同一時(shí)期不同部隊的任務(wù)都具有不確定性；而且在現實(shí)經(jīng)濟生活中，軍隊不僅是一支戰斗隊，也扮演著(zhù)搶險隊、生產(chǎn)隊的角色，這使得新時(shí)期軍隊任務(wù)更加復雜、不確定。這些不確定因素就需要我們事先做出反應，即使不能準確預測，也有備于將來(lái)進(jìn)行調整。
1.2.2是彌補人們認識能力局限性的需要人們認識事物不僅要依靠其自身認識水平和能力，而且很大程度上取決于占有的信息量。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，事物具有多變性和不穩定性，使人們不可能收集到所需的全部信息，導致認識問(wèn)題不全面，忽略影響事物的某些因素，如果不事先留有余地，在出現情況時(shí)則無(wú)力解決。
1.2.3是適應市場(chǎng)經(jīng)濟物價(jià)波動(dòng)的需要當前市場(chǎng)經(jīng)濟的開(kāi)放性，使得商品價(jià)格隨著(zhù)市場(chǎng)供求的變化調整的更加頻繁，原有的標準也跟不上物價(jià)的變化，這在一定程度上影響了預算的準確性，使得預算很難執行。就要求預算編制、執行都應科學(xué)，不能太“死”，在無(wú)法準確預測物價(jià)上漲指數時(shí)，要留有一定的彈性“區間”，以求預算能適應環(huán)境的沖擊。
1.2.4是實(shí)施調控的需要軍費預算是以預定軍隊經(jīng)濟規模和運行結構為前提的，但這種主觀(guān)認識并不能完全符合客觀(guān)實(shí)際，實(shí)際操作中出現一定的差距是必然的，要使經(jīng)費的分配結構優(yōu)化，提高經(jīng)費的使用效益，就應對其進(jìn)行調控。另外，作為輔助財力的預算外經(jīng)費，在新環(huán)境下雖在縮小軍費供求矛盾缺口上起了很大作用，但也產(chǎn)生了造成軍隊經(jīng)濟運行秩序紊亂和結構失控的問(wèn)題，這同樣需要加強對預算外經(jīng)費分配與使用的調節和控制。面對這些情況的出現，不應是盲目的、無(wú)準備的，而應預先在預算中考慮，適當留有機動(dòng)，及時(shí)進(jìn)行調控。
1.3軍費預算的規范性與機動(dòng)性是相互補充的、統一的
1.3.1規范使預算更具有權威性，而適當的機動(dòng)則使預算具有彈性規范性與機動(dòng)性可以相互彌補不足。預算作為一項法規，它必須規范。在編制、執行、審評各環(huán)節強調規范，使人們樹(shù)立預算就是法的意識和違反它就是違法的觀(guān)念，使其具有高度的權威性和嚴肅性。但過(guò)分的強調預算的規范性只能使預算成為一個(gè)不適用的法規，以致任何微小的情況變動(dòng)都只有通過(guò)突破預算來(lái)調整，而適當的機動(dòng)性則可使預算編制時(shí)更具有彈性，以便解決外界因素變化而對預算的影響。這里的“適當”是建立在規范的基礎上。
1.3.2追求規范性與機動(dòng)性的統一是軍事供求矛盾突出時(shí)的理財之道在軍費供求矛盾日益激化，國家財政撥款不可能滿(mǎn)足軍隊建設需要時(shí)，要從總體上把握住經(jīng)費的開(kāi)支，盡量做到“少花錢(qián)、多辦事”，把錢(qián)用在“刀刃”上，這就需要規范經(jīng)費的收入和開(kāi)支，該列入預算的一分也不能少，用預算來(lái)規范“得錢(qián)”和“用錢(qián)”，保障部隊發(fā)展和作戰需要。但在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，由于商品價(jià)格波動(dòng)大，直接受供求關(guān)系的影響，而且由于地區的差異、各地經(jīng)濟條件和商品供求關(guān)系不同，致使同一種商品價(jià)格在同一地區的漲幅也不同，導致地區差價(jià)大，這使得一定的經(jīng)費不能買(mǎi)到相應價(jià)值的實(shí)物，部隊的需要得不到保證和滿(mǎn)足，僅依靠規范則對它無(wú)能為力，只有通過(guò)預算編制的機動(dòng)性，在確定各項指標參數時(shí)，上下留有余地，事先考慮到物價(jià)上漲情況及其他一些因素的影響，從而對規范進(jìn)行必要的補充，這是在規范的基礎上對規范的一種補充。當然還需要制定統一的區別政策，其實(shí)質(zhì)也是一種規范與機動(dòng)的統一。
1.3.3軍費預算規范性與機動(dòng)性統一存在是有條件的軍費預算規范性與機動(dòng)性是能夠統一的，但是規范是占主導地位的，機動(dòng)則從屬于規范。在軍費總量一定的前提下，如果機動(dòng)方面的費用過(guò)高，則相對各事業(yè)部門(mén)所能分配的經(jīng)費就會(huì )減少，就不能保障各項事業(yè)任務(wù)的有效完成，而用于機動(dòng)的財力過(guò)少，則又達不到其解決一些特殊問(wèn)題的費用需要，這說(shuō)明兩者要共同存在需要有一定的條件約束，那就是合理的比例。畢竟特殊問(wèn)題出現的機會(huì )少，而各事業(yè)部門(mén)的經(jīng)費關(guān)系到我軍的建設大局，所以正常經(jīng)費在預算中應該占有絕對優(yōu)勢，要遠遠高于機動(dòng)費用，這在量的方面又說(shuō)明了規范處于主導位置，而機動(dòng)是建立在規范的基礎之上，是從屬于規范的，正確的處理兩者的比例關(guān)系是預算成功的一個(gè)重要因素。
2軍費預算的規范性與機動(dòng)性的缺陷及分析
預算的規范性與機動(dòng)性在軍費預算中有重要作用，但在現實(shí)經(jīng)濟生活中，軍費預算的規范性受到?jīng)_擊，該規范的不能規范，其能動(dòng)性、機動(dòng)性也差，從而限制了軍隊財務(wù)的管理與調控。
2.1軍費預算規范性的缺陷
2.1.1軍費預算的某些環(huán)節存在規范“缺位”現象軍費預算作為軍隊財務(wù)調控的工具，應該對其運作的各個(gè)環(huán)節做出明確的規定。但現實(shí)經(jīng)濟生活中，由于法規不完善，體制改革時(shí)制度建設未協(xié)調配套，使得該規范的沒(méi)有規范，對預算執行中何時(shí)調整、怎樣糾正偏差、機動(dòng)財力的權限劃分及數量界限等問(wèn)題未進(jìn)行必要的規定。
2.1.2計劃與現實(shí)有較大的差距由于市場(chǎng)經(jīng)濟的作用使各要素頻繁變化，年初的計劃很難將所有的變化完全預測到。而且由于軍費規模的有限性和軍事任務(wù)的不確定性，使得預算與實(shí)際有一定差距，預算無(wú)法順利執行。
2.1.3對預算重視程度不夠預算一經(jīng)批準即具有法律效力，具有強制性和規范性。但實(shí)際工作中，有些單位并不能?chē)烂C對待這個(gè)問(wèn)題。預算批準后，不按預算執行、不按程序報批經(jīng)費的情況屢有發(fā)生。有些單位領(lǐng)導隨意批條子、開(kāi)口子，使預算執行結果與原來(lái)批準的預算相差很大，削弱了預算應有的嚴肅性，視預算為“兒戲”。
2.1.4預算執行中缺乏有效的控制由于受物價(jià)波動(dòng)和外界現實(shí)經(jīng)濟環(huán)境的影響，預算的編制與實(shí)際執行有一定偏差，這就需要預算行使其調控職能，但實(shí)際操作中卻出現了該調整的不調整，該糾正的沒(méi)有糾正，削弱了預算的調控職能。
2.1.5監督無(wú)力，獎罰不明由于市場(chǎng)供求價(jià)格變動(dòng)，體制轉換時(shí)各行為主體出現一些不規范的做法，例如假d 發(fā)票、吃回扣等眾多變通手段的影響使原有預算監督不力；對不按預算執行的人和事姑息遷就，處罰不嚴，缺乏法規責任與義務(wù)的對稱(chēng)性。
2.1.6各部門(mén)對機動(dòng)經(jīng)費的使用規定不明確，出現相互“扯皮”現象機動(dòng)費主要由黨委掌握，是用于應付搶險救災等特殊情況的經(jīng)費。但由于規范不夠，遇到實(shí)際問(wèn)題互相推諉，本該部門(mén)辦的部門(mén)不辦，該黨委解決的不解決，致使機動(dòng)費不能有效發(fā)揮作用。
2.2軍費預算機動(dòng)性的缺陷機動(dòng)財力是黨委直接使用，以應付特殊情況而實(shí)施經(jīng)費綜合保障的財力，它包括3個(gè)方面：（1）總部在國防費分配時(shí)所明確的各級機動(dòng)費；（2）各大單位的調劑經(jīng)費，即對事業(yè)經(jīng)費的補助標準和本級留用定額在5%范圍內的調劑部分；（3）預算外收入補入部分。機動(dòng)性是規范的有力補充，它在軍費預算中起著(zhù)重要作用，但在預算的實(shí)際執行過(guò)程中，由于體制變革中的一些不良因素以及人們自身認識上的失誤，使機動(dòng)性未能很好體現。
2.2.1用機動(dòng)沖擊標準不按標準撥款、用錢(qián)，一味強調靈活性，而忽視了標準本身就是一種規范，靈活性應控制在標準范圍內，導致經(jīng)費不能及時(shí)、有效地進(jìn)行保障，與預算的初衷相違。
2.2.2脫離規范約束機動(dòng)性是在規范的基礎上建立，是以規范為主導的，應在規范的約束之內進(jìn)行機動(dòng)，但現實(shí)中人們將機動(dòng)與隨意混同，不按規定行事，任意開(kāi)支，視機動(dòng)為“萬(wàn)能”經(jīng)費的現象仍然存在，不按預算編制執行，不按規定程序調整的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。
2.2.3對機動(dòng)財力監督不夠由于機動(dòng)財力彈性大，用途不定且標準化程度低，致使對其監督困難，很多單位只管撥款，但是否用在“實(shí)處”，卻無(wú)一個(gè)有效的跟蹤機制對其進(jìn)行科學(xué)的約束、考評。
2.2.4機動(dòng)財力作用不明顯由于在體制轉換時(shí)期，市場(chǎng)物價(jià)變化頻繁且漲幅很大，而現實(shí)中軍隊已不單純是戰斗隊，它在社會(huì )經(jīng)濟生活中又扮演了搶險隊及救災隊的角色，使得實(shí)際所需財力增大，而機動(dòng)經(jīng)費卻依然甚微，這種財力需要與可能的巨大差距，使機動(dòng)財力無(wú)法充分發(fā)揮其作用。
2.3軍費預算規范性與機動(dòng)性缺陷分析通過(guò)對上述軍費預算規范性與機動(dòng)性缺陷的認識，我們進(jìn)一步了解到它們的重要，同時(shí)也有必要對其原因進(jìn)行深層次的分析。
2.3.1軍費的供需矛盾給預算的規范管理帶來(lái)了困難由于軍費總體規模受?chē)医?jīng)濟的規模擴發(fā)展方向的影響，國家長(cháng)期以經(jīng)濟建設為中心，提出軍隊要忍耐，國家的軍費缺口日趨擴大，軍費預算在分配經(jīng)費時(shí)，只能從財力上滿(mǎn)足軍隊的生活需求和事業(yè)任務(wù)的最低維持程度，而所剩財力已十分有限，難以滿(mǎn)足軍隊化建設的需要�？偭康牟蛔�，必導致分量上的嚴重不足，各項事業(yè)單位、各級部隊的經(jīng)費缺口都很大，使得預算對保障重點(diǎn)和其調節職能的發(fā)揮難度加大，而各單位、各部門(mén)為了謀求自身發(fā)展和保障，必然突破預算約束，通過(guò)各種途徑尋求經(jīng)費供應或從預算外隨意開(kāi)支，致使預算剛性約束削弱。
2.3.2市場(chǎng)經(jīng)濟的競爭性、靈活性及其價(jià)格的波動(dòng)性影響和制約著(zhù)預算的約束力在市場(chǎng)這個(gè)大環(huán)境下，由于體制的轉軌，相應制度還未配套或不完善，正當和不正當競爭并存，限價(jià)與不限價(jià)商品同在，使得供求關(guān)系出現了復雜性和多變性。市場(chǎng)價(jià)格上下波動(dòng)，既有時(shí)間差別，又有地區差別，使得預算執行突破預算的可能性增大。軍隊經(jīng)費預算為了適應市場(chǎng)的波動(dòng)性，在編制時(shí)應留有一定彈性“區間”，而我軍現行年度經(jīng)費預算的各項收支指標基本上是年初敲定，缺乏彈性。而9～10月份的一次調整則明顯滯后，不能解決問(wèn)題。從表面上看，預算指標具有“剛性”，而實(shí)際上則是硬指標、軟約束。
2.3.3從軍費預算自身分析，我軍軍費預算的編制和管理方法也有很大缺陷首先，在預算的編制上，不是從總體目標到分項目標，從分項目標到計劃的項目，依照項目計劃需要的經(jīng)費，而是沿用“滾動(dòng)基數”法，以當年的撥款水平進(jìn)行滾動(dòng)，計劃一年要辦的事，安排一年的開(kāi)支。另外，每個(gè)項目的上下不留余地，為純粹的剛性，這種方法的弊端就是“看錢(qián)定事”，由經(jīng)費的規模來(lái)決定待辦的事，這必然割裂整體，助長(cháng)了“本位主義”，缺乏全局觀(guān)點(diǎn)，無(wú)法達到有限經(jīng)費的使用最優(yōu)，從財力上也難以連續地保障軍隊總體目標的實(shí)現，使軍費達到綜合平衡也就十分困難。各項目滿(mǎn)打滿(mǎn)算，一有情況變化，必然突破預算來(lái)進(jìn)行調整，增加復雜性。其次，在預算的管理上，沒(méi)有科學(xué)、完善的預算分析體系對預算的編制、執行進(jìn)行充分的論證，以保證預算的準確性，強化預算管理；也沒(méi)有準確可行的預測、決策方法，難以針對市場(chǎng)行情、部隊任務(wù)、經(jīng)費標準等因素的變化適時(shí)調整預算，提高其適應性，保證綜合平衡。而且缺乏科學(xué)的考核監督體系以對其運作進(jìn)行有效的監控。
2.3.4標準確立未按市場(chǎng)環(huán)境的變化而變化標準是一種規范，它是預算管理的基礎，具有一定的穩定性和連續性，但現實(shí)中我們面臨的是波動(dòng)的市場(chǎng)，從各方面都感受到市場(chǎng)波動(dòng)的沖擊，現實(shí)的市場(chǎng)環(huán)境會(huì )使以往合適的標準變得不適時(shí)，尤其是使財務(wù)分配的價(jià)值標準與實(shí)物標準相脫離，而且這種變化是雜亂無(wú)序的，不是同步的。由于標準的彈性，需要我們一方面及時(shí)調整原有標準，但因標準的多樣性需要我們通過(guò)預算計劃對標準調整進(jìn)行宏觀(guān)控制，當然，完全依靠預算計劃又不可能，畢竟預算的彈性是有限的，對突破預算則通過(guò)嚴格的審批程序來(lái)追加預算，因而標準調整的及時(shí)性需要特別地強調，同時(shí)對其變化幅度要有一正確的估計。
2.3.5對預算的規范性與機動(dòng)性存在認識上的誤區一些人認為預算的規范性就是預算編制、執行的越嚴越好，指標要硬，絕對的剛性約束，這樣才能顯示出其權威。還有一些人認為機動(dòng)性越大越好，可以有更多的經(jīng)費用于調控，應付出現的特殊。這些都是錯誤的看法，它們割裂了兩者的統一，沒(méi)有認識到只有兩者的協(xié)調統一，才能真正解決現實(shí)出現的問(wèn)題，只強調預算的規范性，而忽視其機動(dòng)性，或者夸大機動(dòng)的作用，而不顧規范的約束，其結果要么是預算很“死”，遇到哪怕是微小的外界因素變化，也無(wú)法應付；要么導致開(kāi)支隨意，預算不按編制執行，兩者相脫節。另外，體制轉軌導致上出現一些不正常、不規范的行為。如以“情”辦事、要“紅包”、吃回扣等，在這樣的社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境下，軍隊在與地方交往過(guò)程中，也不得不“入鄉隨俗”，順應這種不良現象，致使不重視制度，只重人情，和哪個(gè)單位熟就給哪個(gè)單位多撥款，哪個(gè)單位送得禮多，哪個(gè)單位的經(jīng)費就多。人治大于法治，對合理不合法的事，只講靈活而不顧約束，認為預算只是形式，執行與不執行都無(wú)所謂，根本沒(méi)有認識到預算規范性與機動(dòng)性統一的重要，沒(méi)有規范與機動(dòng)對立統一這一概念。
通過(guò)上述我們得出，軍費預算規范性與機動(dòng)性是對立統一的這一結論，隨著(zhù)軍隊財務(wù)管理體制的改革，軍費預算體制也需在規范與機動(dòng)統一協(xié)調的基礎上進(jìn)一步加強和完善。以求其能充分發(fā)揮內在職能作用，提高軍費使用效益。
3軍費預算管理體制改革過(guò)程中的規范性與機動(dòng)性統一協(xié)調處置對策
3.1貫徹軍費預算規范性與機動(dòng)性對立統一的思想首先，在預算的編制中，要將規范與機動(dòng)有機地結合起來(lái)，對預算科目分類(lèi)要合理，規范預算編制的各項程序，在確定項目和各項目指標參數時(shí)要充分強調兩者的統一，既明確劃分各項目，科學(xué)填制指標，同時(shí)又留有機動(dòng)，增強預算，以適應市場(chǎng)波動(dòng)的應變能力。其次，在預算的執行中，要嚴格規范經(jīng)費的分配，使經(jīng)費的開(kāi)支嚴格按預算的編制執行，當然并不是任何情況下都不改變，對確實(shí)需要調整的也可以進(jìn)行在機動(dòng)財力范圍內的調整，可以不突破預算解決；對大的變動(dòng)，可以用追加或追減預算的突破預算調整，但要嚴格規范審批程序，按預逄規定的程度審批后方可執行。最后，在預算的審評和考核過(guò)程中，科學(xué)的規范各項考評指標，嚴格按指標來(lái)考核年度預算安排及預算執行情況。
3.2盡快制定相關(guān)法律，明確軍費預算的法律地位制定和完善預算管理的法規體系，是新時(shí)期搞好軍隊預算管理工作的基本依據：(1)從國家來(lái)說(shuō)，要盡快建立《軍事預算法》，把軍事預算納入法制化管理的軌道。從軍隊來(lái)說(shuō)，要建立一套完整的預算編制與預算管理體系，使預算管理工作程序化、規范化、制度化。與軍事預算管理法規相銜接，以法律形式確定軍費占國民收入的適當比例，建立合理可能的軍費增長(cháng)機制，使軍隊的“皇糧”在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下有一個(gè)穩定可靠的來(lái)源保障，確保軍隊建設和的需要，逐步解決軍費供求關(guān)系緊張的矛盾。(2)《軍事預算法》的制定，對建立預算的自我完善、自我約束機制，可提供法律依據，也增強了預算的權威性，預算一經(jīng)批準，任何部門(mén)、任何人無(wú)權任意改變，更不準隨意突破預算。(3)規范預算的各個(gè)環(huán)節�！盾娛骂A算法》應對我軍年度預算的編制、審批、執行、調整、決算和監督管理做出明確的規定，以法律形式確立下來(lái)，使我軍的軍費預算納入全封閉管理的體系。其涉及至少應包括：明確預算種類(lèi)、編制單位和部門(mén)、編制程序、審批權限等；明確上級下達預算指標、下級上報預算、審批等的時(shí)限；明確預算的審計程序、責任等；明確預算改變的條件、程序、審批權限等；明確不嚴格執行預算的法律責任。
3.3科學(xué)預算，實(shí)行中、短期相結合的預算方法化軍隊建設是人員素質(zhì)與武器裝備技術(shù)性能不斷提高的積累過(guò)程，是不斷從量變發(fā)展為質(zhì)變的過(guò)程。很多建設項目不是在短期內所能完成的，需要對比較長(cháng)的時(shí)期內連續不斷的投入軍費，進(jìn)行中、短期相結合的計劃安排。我軍現行的經(jīng)費預算體系由軍費年度總預算，軍費年度分項預算、軍區及部隊年度總預算、軍區及部隊年度分項預算和專(zhuān)項預算構成。由此可見(jiàn)，除專(zhuān)項預算外，軍費預算主要是年度預算，由于年度預算缺乏連續性，很難對軍隊建設財力保障進(jìn)行全面地、綜合地中長(cháng)期判斷，不利于部隊的長(cháng)遠建設。因為預算年度短、對建設周期比較長(cháng)、耗用資金比較多的項目缺乏相應的連貫一致的財力保障，很可能出現財力充裕時(shí)多撥、財力緊張時(shí)少撥的情況，不利于重大項目的建設；預算以1年為期限，下級不知道下個(gè)年度經(jīng)費數量，下級就不便對經(jīng)費做出連貫一致的安排，這樣在某種程度上助長(cháng)各級各部門(mén)的短期行為和軍費使用的盲目性。為改變這種狀況，須改革預算編制期間，把年度預算和五年復式彈性預算結合起來(lái)。
復式性預算就是將現行的預算分為維持性經(jīng)費預算和發(fā)展性經(jīng)費預算，同時(shí)增加預算的彈性，將現行預算分為維持性收支和發(fā)展性收支，從而能夠針對不同性質(zhì)的經(jīng)費采取不同的保障原則，符合我軍質(zhì)量建軍的方針。另外，由于受市場(chǎng)制約，價(jià)格變化頻繁，預算收入指標和預算支出指標都會(huì )有較大波動(dòng)，從而要求有一定靈活性，復式彈性預算正是為適應這一要求而建立。在編制預算時(shí)，先對一些因素指標進(jìn)行預測，利用科學(xué)方法測定其變動(dòng)范圍，使預算指標都具有一定彈性，可以自發(fā)的對收支數加以控制，提高預算的適應性。由于國家制定的發(fā)展計劃一般是五年期，軍隊的發(fā)展要和國家經(jīng)濟建設高度統一，采用五年復式彈性預算使軍隊與國家發(fā)展同步，有利于軍隊建設的長(cháng)遠發(fā)展。
3.4重視存量調整，減少調控壓力我軍軍費供求矛盾突出，軍費總量不足，國家不可能拿出更多的錢(qián)投入國防建設，軍費供求存在著(zhù)較大缺口，而且由于市場(chǎng)經(jīng)濟的確立，價(jià)格制度的改革，造成了物價(jià)大幅度上漲，1978～1991年軍費增長(cháng)96.8%，而同期物價(jià)指數上升114%，這期間軍費實(shí)際是負增長(cháng)。因為我軍還沒(méi)有一個(gè)法定的軍費增長(cháng)機制，難以依靠軍費規模的擴大來(lái)解決問(wèn)題，所以要提高現有軍費的使用效益，就必須要在軍費存量上下功夫。目前，我軍經(jīng)費實(shí)行的是滾動(dòng)預算，某一單位的基數如果大，則其下年增得也就越多，而基數小的單位則增加的也就少。這也存在一定程度的存量調整，但其存量調整的幅度受到限制，一般只會(huì )增加，不會(huì )減少。因為一個(gè)單位或一個(gè)部門(mén)能夠使用與保管的資產(chǎn)與經(jīng)費的量，直接體現為局部利益，因而給它增撥經(jīng)費很容易，核減經(jīng)費或是調走資產(chǎn)卻很難。這樣，存量調整在我軍實(shí)現還很難，我們認為，要解決這一問(wèn)題，首先通過(guò)預算了解各單位的物資經(jīng)費保障需要，在決算時(shí)針對不同需要和實(shí)際可能進(jìn)行調整，賦予集團軍一級調劑權，在軍范圍內調劑使用各種裝備、器材、經(jīng)費。這需要嚴格規范調整的時(shí)機、程序、審批權限及調劑的具體內容。
3.5加強預算外經(jīng)費的管理預算外收入是我軍軍費的輔助來(lái)源，在國家財政撥款數量一定的情況下，預算外收入的多少對軍隊建設具有一定的影響，其有助于緩解經(jīng)費供求緊張的矛盾，彌補預算經(jīng)費的不足。但是由于它具有來(lái)源的分散性、收入的易變性和支出有較大的自主性等特點(diǎn)，而給管理帶來(lái)了難度，并出現了不少問(wèn)題：按三總部的文件規定，一切預算外收入必須全部交同級后勤財務(wù)部門(mén)，但現在未按規定執行的問(wèn)題還較突出；預算外經(jīng)費支出未納入年度收支計劃，消耗性開(kāi)支大。預算外支出一律納入年度經(jīng)費收支計劃，是加強財務(wù)管理、實(shí)現收支平衡的重要措施，但實(shí)際操作中，許多單位的預算外經(jīng)費沒(méi)有同當年預算進(jìn)行統籌安排，或者在年度預算沒(méi)有安排的情況下，直接對下劃撥，有的雖然納入年度預算，但超預算開(kāi)支。這從一方面體現了預算外經(jīng)費彈性大、管理難，但另一方面也表明在預算中，對預算外經(jīng)費規范力度不夠，或者說(shuō)沒(méi)有引起人們的重視。
針對這些，我們認為應對預算外經(jīng)費管理引起重視，嚴格規定經(jīng)費上繳時(shí)間，對按時(shí)足額上繳的，給予通報表彰，并給予一定獎勵；對不按時(shí)足額上交預算外經(jīng)費收入的，通報批評，并按規定處以罰息；對轉移和隱藏應上交預算外經(jīng)費收入的，按違反財經(jīng)紀律論處，追究單位領(lǐng)導和當事人的責任，嚴格按預算安排進(jìn)行支出，在預算執行和審評時(shí)加強對預算外的考核和監督。另外，預算經(jīng)費收入中一部分將作為機動(dòng)財力，以便黨委有充足的、用于應付特殊情況的財務(wù)基礎。
3.6規范機動(dòng)財力的使用由于在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，物價(jià)的波動(dòng)，戲通貨膨脹的影響及經(jīng)濟與專(zhuān)業(yè)技術(shù)的緊密結合，（核實(shí)）為求達到各要素之間、各部門(mén)之間的相互協(xié)調，實(shí)現資源配置的整體優(yōu)化，中央軍委在根據部隊實(shí)際，從我軍整體利益和長(cháng)遠戰略出發(fā)，深刻分析了各級經(jīng)費供應形式后決定加大各級機動(dòng)財力。特別當前經(jīng)費緊張、供需矛盾突出、要辦的事很多，由黨委直接掌管部分財力是保證各級黨委、首長(cháng)遇到特殊情況，能夠調節有力、指揮有效的需要，也是適應軍隊建設復雜多變的需要。但是由各級直接掌握、集中調控的機動(dòng)財力，與其他事業(yè)經(jīng)費相比，開(kāi)支彈性較大，標準化程度較低，故在預算中安排使用的難度也就更大，當前預算的權威性不強，規范的約束力軟化，致使機動(dòng)財力開(kāi)支隨意性大，長(cháng)官意志嚴重；開(kāi)支經(jīng)費多，解決問(wèn)題少；注重短期行為，花光吃光，損公肥私的現象時(shí)有發(fā)生。所以當務(wù)之急就是在規范性與機動(dòng)性統一的基礎上，嚴格規范機動(dòng)財力的使用。
3.6.1規范和確定機動(dòng)財力的使用時(shí)機使各級黨委明確機動(dòng)費是在各級適量集中形成財力“拳頭”，用于消除預算中由于標準與實(shí)際偏差，通過(guò)審定年度預算、決定重大開(kāi)支，把握經(jīng)費支出方向，等“五一”節來(lái)實(shí)現對單位經(jīng)費有效的調控。機動(dòng)財力成為黨委財權的一部分，要防止和克服各事業(yè)部門(mén)和黨委“扯皮”。明確該由黨委解決的問(wèn)題由黨委解決，該由事業(yè)部門(mén)解決的由部門(mén)解決，不能因為各級黨委有了機動(dòng)財力就把什么問(wèn)題都推給黨委；各級黨委也不能因事業(yè)部門(mén)負責分項經(jīng)費的分配計劃，就不予受理和承辦一些本該解決的特殊問(wèn)題。
3.6.2必須合理確定機動(dòng)財力的比重合理確定機動(dòng)財力的比重，是軍費預算規范性與機動(dòng)性統一的條件，也是預算能夠適應新體制的一個(gè)重要因素，我們認為，總部一級設有軍委預備費，但由于其負責全軍的調控，面對新環(huán)境下物價(jià)的波動(dòng)，原有標準顯得無(wú)能為力，建議加大比重，主要依據當年的物價(jià)上漲指數和通貨膨脹率來(lái)確定增加額；大單位一級由于歸口管理著(zhù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有一定的預算外收入，故不需增設預備費，它主要以預算外收入來(lái)彌補原有機動(dòng)財務(wù)標準的不足，可以按照實(shí)際所需適應加大預算外補入數；而集團軍一級，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由大單位歸口管理，使其機動(dòng)財力減少，機動(dòng)財力主要是機動(dòng)費和調劑經(jīng)費，這里我們認為可以加大軍一級的經(jīng)費調劑權，增加其調劑經(jīng)費的量。因為軍一級人數多，經(jīng)費量大且�？缡●v防，供應情況復雜多樣，各大單位應適當下放調劑權，使集團軍一級根據所屬基層部隊實(shí)際情況，調劑余缺，發(fā)揮有限經(jīng)費的使用效益；由于師團兩級經(jīng)費家底薄弱，預算外收入也較少，但實(shí)際困難很多，故應加大機動(dòng)費標準，建議在原來(lái)占預算經(jīng)費支出的5%～10%基礎上增加50%，使黨委有必要的財力基礎，利于更直接、更有效地對所屬軍事經(jīng)濟活動(dòng)進(jìn)行有效的調控。
3.6.3建立健全機動(dòng)財力的監督機制對機動(dòng)費使用必須跟蹤問(wèn)效，不能把錢(qián)撥下去就萬(wàn)事大吉了，要建立監督機制，查看補助與機動(dòng)指標是否用在“機動(dòng)位置”上，開(kāi)支是否符合財務(wù)規章制度，是否預算的約束之內。
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