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推進(jìn)內蒙古新型城鎮化建設研究
新型城鎮化是我國今后一段時(shí)期內實(shí)現現代化的重大戰略。傳統城鎮化模式存在諸多弊端，也是不可持續的，2014年《我國新型城鎮化規劃(2014-2020)》提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，對于解決傳統城鎮化推進(jìn)模式中存在的問(wèn)題，實(shí)現經(jīng)濟與城鎮化良性互動(dòng)，全面建成小康社會(huì )具有重要意義。內蒙古的城鎮化在經(jīng)濟的帶動(dòng)和相關(guān)政策的推動(dòng)下，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)從 “十一五”的高速發(fā)展，進(jìn)入了目前的中速發(fā)展階段，城鎮化取得了顯著(zhù)成效，2014城鎮化率達到59.5%，比2005年提高了12.3個(gè)百分點(diǎn)，比全國高出6.1個(gè)百分點(diǎn)。城市功能得到明顯提升，宜居性增強，促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化。但城鎮化過(guò)程中還存在著(zhù)盟市間、城鄉間發(fā)展不平衡、城鎮化質(zhì)量還不高、城市發(fā)展方式還比較粗放、城鎮化體制機制有待創(chuàng )新等問(wèn)題，在經(jīng)濟新常態(tài)下，城鎮化將面臨新的挑戰和機遇，需要我們根據地區發(fā)展實(shí)際，采取以下對策，提高城鎮化質(zhì)量和水平，穩妥推進(jìn)我區城鎮化。
一、從重城鎮化增量到重城鎮化存量，不斷提高城鎮化質(zhì)量和水平
2010年以來(lái)，內蒙古的城鎮化已經(jīng)從高速向中高速轉變。“十一五”期間，我區城鎮化以每年1.66個(gè)百分點(diǎn)的高速推進(jìn)，這與我區經(jīng)濟的高速發(fā)展相適應。進(jìn)入“十二五”以來(lái)的4年間，受到國內外環(huán)境的影響，經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟增速放緩，城鎮化推進(jìn)速度也由“十一五”期間的“高速”推進(jìn)相應地調整為平均每年增加1.0個(gè)百分點(diǎn)，2014年城鎮化率達到59.5%，比2013年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，可見(jiàn)經(jīng)濟發(fā)展速度影響城鎮化的進(jìn)程。并且戶(hù)籍城鎮化率與常住人口城鎮化率相差17個(gè)百分點(diǎn)左右，城鎮化的整體水平還不高。因此，適應經(jīng)濟新常態(tài)，新型城鎮化要對城鎮化速度做出適當調整，不追求速度、增量，而是要重視質(zhì)量，突出解決好已進(jìn)城的農牧民市民化問(wèn)題，即存量問(wèn)題，形成經(jīng)濟與城鎮化協(xié)調共進(jìn)的態(tài)勢，避免過(guò)度城市化。所以，城鎮化速度要從過(guò)去的每年增加1個(gè)百分點(diǎn)以上調整為每年0.7-1個(gè)百分點(diǎn)為宜。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展和城鎮化水平不平衡，我區各盟市城鎮化率最高和最低的相差50個(gè)百分點(diǎn)，不能整齊劃一，應因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區城鎮化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮化水平高于全區，應放慢速度，重在提升城鎮化質(zhì)量，不管哪個(gè)地區，都要根據經(jīng)濟發(fā)展速度和產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力來(lái)推進(jìn)城鎮化。
二、從依靠擴大城區規模、投資驅動(dòng)為主的粗放型發(fā)展方式，向依靠集約利用土地、創(chuàng )新驅動(dòng)為主的發(fā)展方式轉變
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而不僅僅是土地城鎮化。我區城鎮化過(guò)程中，2000-2013年城市用地增長(cháng)彈性系數達到2.16，而合理區間為1-1.12�？梢�(jiàn)，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，針對城市、城鎮蔓延的問(wèn)題，要合理劃定城區邊界，保留城市內的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線(xiàn)、生態(tài)底線(xiàn)，遏制城市蔓延趨勢。同時(shí)，必須集約利用城市內的土地，杜絕盲目效仿建設大廣場(chǎng)、大馬路、大場(chǎng)館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設方式，綜合考慮資源環(huán)境承載力、發(fā)展階段和現實(shí)條件，合理確定發(fā)展目標，做到不過(guò)度超前建設。合理配置各類(lèi)用地，優(yōu)化城市土地利用結構，提高建設用地的利用效率。嚴格執行國家標準，將城市人均建設用地指標控制在120平方米之內，縣級城市和小城鎮可適當放寬，控制在150平方米的合理范圍之內，防止出現有城無(wú)人的空心城市。
現階段，我區經(jīng)濟需要從工業(yè)為主，向工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)并重轉變，通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、體制機制創(chuàng )新，加快傳統產(chǎn)業(yè)改造升級和新材料、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、節能環(huán)保、煤清潔高效利用等新興產(chǎn)業(yè)的培育和規模的擴大，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)工業(yè)和信息化的結合、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。同時(shí)，要抓住國家“一帶一路”戰略、“京津冀一體化”機遇和我國居民消費層次提升的需要，積極發(fā)展對俄蒙貿易，提升具有資源優(yōu)勢的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，不斷為城鎮化發(fā)展提供新動(dòng)力，從而實(shí)現產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮化的互促共進(jìn)。優(yōu)化投資結構，增加對新興產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)以及人才引進(jìn)培養的投入，加快科技研發(fā)速度和科技成果的轉化和產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構向更高層次發(fā)展，不斷提升投資經(jīng)濟效益，引進(jìn)科技人才和管理人才，進(jìn)而提供更多的就業(yè)機會(huì )，吸納不同層次的人才到城鎮就業(yè)。
三、以人為本，促進(jìn)民生建設與城市市政建設、城市建設與鄉村建設統籌協(xié)調發(fā)展
新型城鎮化需要從速度推進(jìn)型向質(zhì)量提高型轉變。其核心就是堅持以人為本，而不只是以城市市政建設為本，要轉變投資重點(diǎn)和工作重心，積極推進(jìn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快進(jìn)城農牧民的市民化。為此，優(yōu)先促進(jìn)就業(yè)和教育均等化，讓進(jìn)城農牧民、外來(lái)務(wù)工人員實(shí)現穩定就業(yè)，農牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育。要增加國家、自治區義務(wù)教育投入，提高國家和自治區在教育上的投入比重，不斷改善辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量。加快配套性改革，順應城鎮化發(fā)展趨勢，重新核定城區和縣域教師編制，增加城區教師編制，改變教師結構性短缺問(wèn)題。降低入學(xué)門(mén)檻，按照“以就近入學(xué)為主，以進(jìn)入公辦學(xué)校為主”的要求，盡可能做到讓進(jìn)城農民和外來(lái)務(wù)工人員子女與城市戶(hù)籍人口子女同等入學(xué)。加強宣傳，增強外來(lái)務(wù)工人員參加技能培訓的主動(dòng)性，建立培訓機構與企業(yè)和用人單位的聯(lián)合培養機制，提高就業(yè)技能培訓的實(shí)用性和質(zhì)量，增強進(jìn)城農牧民就業(yè)能力，提高就業(yè)率。加強督促檢查，增強企業(yè)為農民工保險的主動(dòng)性，同時(shí)提高農民工自身參保的意識，不斷提高參保率。穩步推進(jìn)保障房建設，降低申報條件，將農牧民和外來(lái)務(wù)工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請、審核、退出、監督機制，保證保障房分配的公平性，使進(jìn)城農牧民和外來(lái)務(wù)工人員住有所居。
新型城鎮化不僅要提高城市自身的發(fā)展水平，還要關(guān)注農村，實(shí)現城鄉統籌發(fā)展，形成城鄉一體化發(fā)展格局。因此，通過(guò)城鄉規劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會(huì )管理、公共服務(wù)等一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展。實(shí)施好十個(gè)全覆蓋工程，加快基礎設施和公共服務(wù)向農村牧區延伸，促進(jìn)農村與城市基礎設施、公共服務(wù)均等化;加強農牧業(yè)現代化，抓好糧食生產(chǎn)和農畜產(chǎn)品品牌建設，擴大需求，為城鎮化提供基礎動(dòng)力;做好規劃，注意保持鄉村特色，防止城鄉一樣化，逐步縮小城鄉之間的發(fā)展差距，實(shí)現城鄉統籌均衡發(fā)展。
四、提高城市規劃管理水平，建設富有人文特色的綠色、生態(tài)城市
新型城鎮化規劃要求建設綠色、人文、智慧城市，是重在城市內在品質(zhì)的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )系統構成的復雜系統，要建設好必須依靠科學(xué)的管理。為此，要堅持規劃統籌的理念，先行先試“三規合一”，做到經(jīng)濟社會(huì )、土地利用、城市發(fā)展有機銜接、協(xié)調推進(jìn)。加強城鄉規劃編制或修編、審批、監督管理工作，充分吸收多學(xué)科專(zhuān)家參與城市的規劃編制工作，逐漸改變規劃師由于學(xué)科限制而導致的城市規劃對于人文、生態(tài)重視不夠，城市發(fā)展與人文、生態(tài)不協(xié)調的問(wèn)題，增強城市規劃的可操作性性，將文化特色、生態(tài)理念融入城市規劃和建設之中，建設富有文化內涵、綠色低碳的城市。加強法制約束，建立責任追究制度，避免城市建設中隨意突破規劃限制的問(wèn)題，維護規劃的權威性、嚴肅性。
五、加大體制機制改革創(chuàng )新力度，消除城鎮化發(fā)展的體制障礙
現階段，過(guò)去那種單純依靠擴大投資規模和快速拓展建成區的方式來(lái)推進(jìn)城鎮化的模式不可持續，新型城鎮化要求依靠制度創(chuàng )新來(lái)促進(jìn)發(fā)展，為城鎮化創(chuàng )造良好的環(huán)境。那么，深化戶(hù)籍制度改革、行政體制和財政體制改革、土地制度改革是重點(diǎn)。首先，深化戶(hù)籍制度改革，按照新型城鎮化規劃要求，進(jìn)一步放寬戶(hù)籍政策，穩步推進(jìn)居住證制度，關(guān)鍵要消除戶(hù)籍背后附著(zhù)的各項利益，使得戶(hù)口逐步回歸人口登記的本來(lái)功能，賦予農民和外來(lái)務(wù)工人員與城市居民享有同等的權和利。其次，加快行政體制的改革。簡(jiǎn)政放權，減少行政層級，在擴權強縣試點(diǎn)的基礎上，積極探索自治區直管縣，擴大縣級城鎮和市的權限，激發(fā)城鎮發(fā)展活力。關(guān)鍵要推進(jìn)財政體制改革實(shí)質(zhì)性改革，增加縣級財力，完善城鎮功能，引導產(chǎn)業(yè)向縣城和縣級市轉移，增強人口吸引力和產(chǎn)業(yè)集聚力，分散大城市壓力。再次，審慎穩妥推進(jìn)農村土地制度改革。加快農村集體土地和宅基地確權發(fā)證工作的推進(jìn)，建立土地交易市場(chǎng)和交易平臺，制定合理的利益分配機制，逐步實(shí)現農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與城市國有建設用地同等入市，同權、同價(jià)，促進(jìn)城鄉要素的合理流動(dòng)。
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