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行政法視野下行政計劃制度演繹與定位的思考
摘要： 現代行政計劃與計劃經(jīng)濟體制下異化的行政計劃有根本的區別， 原因是多樣的�，F代行政計劃的功能主要體現為決策、指導和協(xié)調。目前在形式上出現了去計劃化 的現象， 但是從行政法意義上來(lái)講， 實(shí)質(zhì)意義上的去計劃不可能出現。規劃和計劃只是表述的不同， 并沒(méi)有本質(zhì)的不同。
關(guān)鍵詞： 行政法視野； 行政計劃； 制度定位
2006年是我國十一五規劃實(shí)施的第一年，它像以前的10個(gè)五年計劃一樣在描繪著(zhù)我國未來(lái)五年的發(fā)展藍圖。但是與以往不同的是在名稱(chēng)中它棄用了我們熟悉的計劃一詞，而是使用了規劃這個(gè)詞匯，這也為我國計劃體制改革以來(lái)的去計劃化現象提供了一個(gè)注腳。如何在行政法的視野下看待這一現象、如何理解行政計劃的制度定位是值得思考的問(wèn)題。
一、計劃經(jīng)濟體制下計劃的異化及其與現代行政計劃的區別計劃經(jīng)濟體制作為一種社會(huì )發(fā)展模式，最早是伴隨著(zhù)前蘇聯(lián)社會(huì )主義革命的成功而建立的。
我國在新中國成立以后借鑒前蘇聯(lián)的發(fā)展經(jīng)驗，也建立了這種模式，經(jīng)過(guò)有計劃的商品經(jīng)濟等階段的不斷探索，逐步過(guò)渡到現在的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制階段。在計劃經(jīng)濟體制下，出于發(fā)展生產(chǎn)的目的，計劃成為最重要的手段。不可否認，在社會(huì )主義國家發(fā)展的早期，在社會(huì )生產(chǎn)力比較落后的情況下，這種經(jīng)濟體制通過(guò)國家權力的集中干預，確實(shí)有效地聚集了社會(huì )資源，為社會(huì )的發(fā)展作出了貢獻。但是隨著(zhù)社會(huì )的進(jìn)步，體制的弊端卻日益嚴重地阻礙了社會(huì )的發(fā)展，計劃也逐步走向異化和畸形。
由于經(jīng)濟計劃處于一種主導的地位，容易讓人產(chǎn)生一種錯覺(jué)， 以為計劃僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，但是事實(shí)并非如此。隨著(zhù)計劃在經(jīng)濟領(lǐng)域的成功，使行政機關(guān)更為熱衷于計劃帶來(lái)的集中和高效， 計劃也逐步滲透到社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域。
計劃一旦產(chǎn)生，并得以作為體制確立后，借助著(zhù)國家權力滲透到國民生活的各個(gè)方面、各個(gè)層次，無(wú)微不至地關(guān)懷著(zhù)人們的生活，不僅對經(jīng)濟發(fā)展的積極意義蕩然無(wú)存，而且成為全面控制人們的一種桎梏。［1］由于這些計劃基本上都是行政機關(guān)發(fā)布的，也屬于行政計劃的范圍，但是屬于一種異化了的行政計劃。以行政命令方式存在的計劃基本上成為資源配置和指導人們生活的唯一手段。在計劃經(jīng)濟體制下，計劃就是政治，計劃就是法律。［2］這一時(shí)期的計劃有著(zhù)比國家法律更為強大的強制性，所有的個(gè)人和組織都必須在計劃安排的軌道上前進(jìn)，否則就會(huì )受到國家公權力的干預和制裁。比如企業(yè)要按國家的計劃進(jìn)行生產(chǎn)， 否則就可能失去原材料的供應，甚至被解散；個(gè)人要按計劃進(jìn)行生活，否則就可能連生活資料都難以取得。計劃不僅使社會(huì )的生產(chǎn)和人們的生活整齊劃一，而且將人們的思想深深地打上了統一性的烙印。正如哈耶克所言：社會(huì )計劃所指向的目標， 是一個(gè)單一的目標體系，要使每個(gè)人為這個(gè)單一體系服務(wù)的最有效辦法，就是使每個(gè)人都相信那些目標。強迫每個(gè)人為同樣的目標而工作，還是不夠的。重要的是，人們應當把它們看成自己的目標。雖然必須替人們選擇好信仰并強加在他們的身上，但這些信仰必須成為他們的信仰， 成為一套被普遍接受的信條，以便使個(gè)人盡可能自愿地依照計劃者所要求的方式行動(dòng)。［3］相對于社會(huì )現實(shí)，人類(lèi)的理性認識總是有限的，因此企圖把社會(huì )的發(fā)展完全置于計劃的控制之下，必然會(huì )導致錯誤和制造人為的障礙。擁有計劃制定權，從而掌握社會(huì )資源配置的行政機關(guān)相對于立法機關(guān)和司法機關(guān)享有天然的優(yōu)越性，制約體制和糾錯機制的缺乏為計劃的異化提供了天然的土壤。于是計劃的內容中人類(lèi)理性的成分越來(lái)越少，泛濫的計劃日益背離社會(huì )正確發(fā)展的軌道。
現代行政計劃是與計劃經(jīng)濟體制下的計劃有著(zhù)根本性的區別。首先，現代行政計劃雖然運用的范圍非常廣泛，但是不再會(huì )像計劃經(jīng)濟時(shí)代的計劃那樣以行政命令的方式對人們的生活產(chǎn)生強烈的控制性，雖然有些拘束性規劃依然有強制性，但是更多的是非強制性的規劃，主要是通過(guò)引導、誘導等方式發(fā)揮作用。其次，現代行政計劃更充分地體現了行政民主的發(fā)展趨勢，通過(guò)一系列的制度設計，如計劃公開(kāi)、聽(tīng)證、提出異議等制度，充分地保障相對人民主參與的權利。在計劃經(jīng)濟時(shí)代，計劃的制定往往遵循著(zhù)高權時(shí)代的權力規則，僅僅是行政機關(guān)單方性的權力運行結果。而作為計劃規范對象的廣大民眾根本沒(méi)有和計劃制定機關(guān)進(jìn)行互動(dòng)的機會(huì )。第三，在計劃經(jīng)濟時(shí)代，由于行政是國家權力體系的主導，往往連形式法治意義上的依法行政也難以實(shí)現，計劃的效力甚至會(huì )高于法律的效力。而且有些計劃充滿(mǎn)著(zhù)政治的意味，國家會(huì )借助政治的力量推行，法律更是被束之高閣。在現代社會(huì )，雖然由法律直接控制規劃的內容仍然難以實(shí)現，但是要求制定機關(guān)受組織法的控制，并且不得違背法治的精神和原則。第四，在計劃經(jīng)濟時(shí)代，由于計劃本身就是法律，就是代表國家意志的無(wú)可爭辯的正義，當人們受到侵害的時(shí)候，沒(méi)有任何法律救濟的渠道�，F在，面對行政計劃的侵害，人們不僅可以通過(guò)一般的途徑進(jìn)行救濟，在條件成熟時(shí)，還可以尋求司法救濟。
二、現代社會(huì )行政計劃的功能在現代社會(huì )，行政計劃和其他行政方式一樣是行政機關(guān)發(fā)揮職能的重要手段。這種功能的發(fā)揮是與計劃經(jīng)濟體制下一切都是計劃、計劃就是一切的功能是完全不同的，主要包括以下幾個(gè)方面：
�。ㄒ唬Q策功能決策就是面對未來(lái)進(jìn)行選擇作出決定的意志行為。行政計劃是為未來(lái)設定目標，是確定行政機關(guān)未來(lái)一段時(shí)間的活動(dòng)方向和內容，實(shí)際上是一個(gè)在考量現實(shí)基礎上的決策過(guò)程。行政計劃之所以在現代社會(huì )越來(lái)越受重視，日益重要，很大的一個(gè)因素就是它的決策功能。由于未來(lái)的發(fā)展總是不可盡知的，人們總是試圖探求最優(yōu)的方案和最佳的路徑，這就使計劃決策成為必然，也為行政計劃提供了廣闊的舞臺。假如社會(huì )的發(fā)展總是像數學(xué)公式一樣，每一步都可以通過(guò)計算得出的話(huà)，那么現代意義上的行政計劃也就不復存在了。
由于國家事務(wù)的復雜性，有時(shí)候政治計劃和行政計劃是很難嚴格地區分開(kāi)的，特別是中央國家機關(guān)制定的計劃，一般都有很大的政治成分，而且其內容一般都是有關(guān)國家整體發(fā)展的綱領(lǐng)性的計劃，有關(guān)國家發(fā)展的整體性目標，因此其決策的功能就更為明顯。當有政治決策摻雜其中的時(shí)候，要求行政機關(guān)有更為靈活的處理問(wèn)題的能力，包括處理好與執政黨政策、權力機關(guān)的決議等的關(guān)系。
決策大致可以分為兩個(gè)過(guò)程，一是發(fā)現問(wèn)題，客觀(guān)地確定大致的目標；二是選擇最佳方案，這也是行政計劃決策功能發(fā)揮的關(guān)鍵。要保證以上過(guò)程的實(shí)現，首先，計劃決策要建立在科學(xué)評估現實(shí)的基礎之上，要掌握所有相關(guān)情況，將所有相關(guān)的利害關(guān)系事項作通盤(pán)的分析，然后再依其重要性決定行政計劃的核心事項。否則，如果通過(guò)拍腦袋的方式，想當然地進(jìn)行計劃內容的決策，必然會(huì )脫離實(shí)際，造成資源的極大浪費。其次，計劃決策要民主化。行政機關(guān)在制定計劃的初期，要多聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，保障建立民眾參與的渠道暢通。集思廣益，把決策失誤的可能性盡可能地消滅在初期，從而把損失降低到最低的程度。再次，計劃決策要科學(xué)化。要充分地尊重社會(huì )發(fā)展的規律，要尊重科學(xué)、相信科學(xué)，制定的計劃要經(jīng)得起科學(xué)和實(shí)踐的檢驗。要盡可能地多聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，保證相關(guān)的制度建設。
決策功能的發(fā)揮是行政計劃指導、協(xié)調功能良好發(fā)揮的基礎和前提。沒(méi)有好的行政目標、措施和步驟，也就不會(huì )有科學(xué)的行政計劃，更不會(huì )有符合社會(huì )發(fā)展和民眾需求的指導和協(xié)調，行政機關(guān)的服務(wù)職能就難以達到社會(huì )國家的要求，行政效能也會(huì )大打折扣，其最終結果必然是社會(huì )資源的浪費和民眾的權利受到侵害。
�。ǘ┲笇Чδ苄姓媱澋闹笇Чδ荏w現在兩個(gè)層面：一是對于行政公權力行使的指導；二是對于公民未來(lái)行為的指導。
首先，是對于行政公權力行使的指導�，F代行政不僅僅有維護社會(huì )安全和秩序的任務(wù)，最重要的是擔負起社會(huì )形成和塑造的責任，要為個(gè)人的發(fā)展和社會(huì )的進(jìn)步提供全方位的服務(wù)。凡事預則立，不預則廢，面對如此復雜的任務(wù)，如果沒(méi)有準確的預測、沒(méi)有明確的目標及步驟的安排，極有可能出現行政的無(wú)序及混亂，所謂社會(huì )塑造的任務(wù)也只能成為理論上的幻想。
行政計劃通過(guò)對于未來(lái)事項的預測和行政活動(dòng)的安排，客觀(guān)上造成了行政機關(guān)的自我確定的效果，使其對行政機關(guān)活動(dòng)的指導產(chǎn)生一種無(wú)形的拘束力。而且行政計劃有類(lèi)似于一種準立法的屬性，可以產(chǎn)生規范秩序的效果，指引行政機關(guān)在秩序目標確定的方向上活動(dòng)。
其次，是對于公民未來(lái)行為的指導�，F代法治社會(huì )的一個(gè)重要內容，是人們可以根據已知的規范和規則預測自己的活動(dòng)，從而避免自己的未來(lái)行為可能帶來(lái)的風(fēng)險。各種法律、法規和行政規范性文件是指引人們行為的最主要的依據，行政計劃也是指引人們行為的依據之一，因為有的行政計劃最終會(huì )以法律、法規、 命令的形式表現出來(lái)。即使是內部的行政計劃，由于其有行政自我確定的效果， 在對行政機關(guān)進(jìn)行指導的過(guò)程中，會(huì )間接造成計劃的外部效力。
行政計劃對于公權力的指導以及對于公民行為的指導，在社會(huì )國家的理念下實(shí)際是有一種契合性的，因為二者都有利于行政目的和社會(huì )國家任務(wù)的實(shí)現，有利于行政計劃所確立的預期目標的完成，最終確保公民自己的權利得以保障和發(fā)展。
�。ㄈ﹨f(xié)調功能行政計劃的協(xié)調功能也體現在兩個(gè)層面：一是協(xié)調各個(gè)行政機關(guān)之間公權力的運行；二是協(xié)調公共利益和相對人私益之間的平衡。
首先， 是行政機關(guān)之間公權力運行的協(xié)調。
現代社會(huì )行政的任務(wù)日益繁重， 為了提高效率，行政機關(guān)之間的分工也越來(lái)越細。雖然各負其責能夠帶來(lái)效率的提高，但是如果處理不好也有可能適得其反。一方面是容易出現行政割據。如果行政機關(guān)各自固守自己的領(lǐng)域，互不協(xié)助，會(huì )影響整體行政目的的實(shí)現， 行政效益也無(wú)從談起。
另一方面是各自權限之間可能出現沖突。因為現代行政紛繁復雜，是很難完全區分開(kāi)的，當沖突出現時(shí)， 有利的事情各機關(guān)可能會(huì )相互爭奪，不利的事情各機關(guān)又有可能會(huì )相互推諉。行政計劃可以有效地消除這種現象。因為行政計劃的目的在于設定相關(guān)各個(gè)行政機關(guān)共同的目標，調整和綜合各個(gè)行政政策，以達到協(xié)調一致。制定規劃時(shí)，為取得有關(guān)各機關(guān)對其內容的同意，有時(shí)法律上要求與其他相關(guān)部門(mén)協(xié)商，并取得這些部門(mén)的同意。
其次，是公共利益和私益之間的協(xié)調。利益是人們個(gè)別地或通過(guò)集團、聯(lián)合或關(guān)系，企求滿(mǎn)足的一種要求、愿望或期待，因而利益也就是通過(guò)政治組織社會(huì )的武力對人類(lèi)關(guān)系進(jìn)行調整和對人們的行為加以安排時(shí)所必須考慮到的東西。［4］社會(huì )滿(mǎn)足人們要求的機會(huì )是有限的，而人的利益要求卻是無(wú)限的，因此任何一個(gè)社會(huì )都不可能滿(mǎn)足人的所有利益要求。為合理地配置利益和避免沖突，往往需要公權力的介入。行政計劃是為了實(shí)現特定的制度設計而協(xié)調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過(guò)程，［5］實(shí)際上是行政機關(guān)運用行政權力打破現有的利益格局，重新進(jìn)行利益配置與協(xié)調。［6］公共利益和私益之間的協(xié)調會(huì )一直貫穿于行政計劃的整個(gè)過(guò)程，而規劃也成為行政機關(guān)協(xié)調公共利益和私益的重要手段和方式。
行政計劃協(xié)調功能的兩個(gè)層面也是互補的。
因為對行政機關(guān)公權力運行的協(xié)調可以促進(jìn)權力高效、平穩地發(fā)揮作用，從而有利于公共利益與私益之間平衡的實(shí)現。而公益和私益之間的平衡，必然會(huì )增強相對人對于權力的認同感，從而配合行政機關(guān)的管理活動(dòng)，使權力的運行更加順暢。在我國提出依法治國、建設社會(huì )主義法治國家的目標以后，人們也對行政計劃提出了法制化的要求， 成為我國新時(shí)期的一個(gè)重要的現實(shí)課題。
三、計劃與規劃的詞義辨析近年來(lái)，出現了一種去計劃化的現象，突出地表現為人們開(kāi)始盡量不使用或少使用計劃一詞，多用規劃一詞代替。在行政法意義上進(jìn)行表述時(shí)是使用行政規劃還是行政計劃？
二者有無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的區別呢？ 對此問(wèn)題人們有不同的看法。
有人主張應該用行政規劃取代行政計劃，以便于行文，筆者稱(chēng)之為行政規劃表述優(yōu)越說(shuō)。主要理由包括：一是行政規劃多用于調整行政機關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，主要屬于一種外部行政行為，而行政計劃多用于調整行政系統內部的關(guān)系， 為行政機關(guān)預先擬定工作目標、辦事程序和具體方法，很多時(shí)候屬于一種內部行政行為；二是行政計劃主要適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，而行政規劃的適用領(lǐng)域要廣于行政計劃， 在經(jīng)濟、社會(huì )、文化等諸多領(lǐng)域均能見(jiàn)到行政規劃的說(shuō)法；三是從目前的學(xué)科研究現狀來(lái)看，因行政計劃多用于經(jīng)濟領(lǐng)域，特指國家對經(jīng)濟的干預而被視為一種宏觀(guān)經(jīng)濟調控行為，作為宏觀(guān)經(jīng)濟調控法重要組成部分的所謂計劃法，是經(jīng)濟法的重要組成部分。［7］有人主張應該用行政計劃一詞，筆者姑且稱(chēng)之為行政計劃表述優(yōu)越說(shuō)。主要理由包括：第一，在普通語(yǔ)義上，規劃和計劃是有所區別的。計劃是人們?yōu)榱诉_到一定目的，對未來(lái)時(shí)期的活動(dòng)所作的部署和安排。規劃亦作規畫(huà)。謀劃；籌劃。后亦指較全面或長(cháng)遠的計劃。如科研規劃；十年發(fā)展規劃。［8］ 規劃一般是從發(fā)展遠景著(zhù)眼的； 計劃既可以針對近期的、具體的發(fā)展設計藍圖，也可以針對長(cháng)期的、概括的事項制定目標。從外延看，計劃比規劃更為寬泛，可以說(shuō)規劃是一類(lèi)特殊的計劃。在行政法學(xué)中，行政計劃理論不僅僅要研究長(cháng)期的、綜合的計劃，更是以中短期的，側重于土地、空間等方面的計劃為研究重點(diǎn)，從這個(gè)意義上講， 計劃一詞更加適合行政法學(xué)的基本要求。第二，規劃往往就是指結果，是靜態(tài)意義的用語(yǔ)， 而計劃往往是指靜態(tài)目標和動(dòng)態(tài)過(guò)程的結合， 給予了計劃的動(dòng)態(tài)流動(dòng)性和程序性更多的關(guān)注。在英語(yǔ)中計劃用plan來(lái)表示，其含義既有一項工作的意思， 又包含設計這項工作直至完成的一個(gè)過(guò)程，而規劃，則是用動(dòng)名稱(chēng)planning來(lái)表示，其含義為一項工作和工程的目標和藍圖。計劃的這些特征是與行政法學(xué)中行政計劃的特征更為契合的，而規劃一詞顯然缺乏這方面的基本含義。第三，行政計劃 在我國臺灣地區行政法學(xué)研究中已經(jīng)成為專(zhuān)門(mén)的法學(xué)術(shù)語(yǔ)和法律術(shù)語(yǔ)， 并沒(méi)有行政計劃與行政規劃的爭論。如果從漢語(yǔ)的習慣用法看，行政規劃極可能造成誤解，使人以為作為法學(xué)用語(yǔ)的行政規劃與土地規劃、城市規劃是并列的概念。同時(shí)，作為行政計劃的下位概念，土地規劃、城市規劃等用語(yǔ)也并不妨礙行政計劃作為專(zhuān)門(mén)法學(xué)術(shù)語(yǔ)的確立。因此，從有利于行政法學(xué)交流的角度，應該使用行政計劃術(shù)語(yǔ)，而不應該創(chuàng )造一個(gè)容易引起誤解的行政規劃的用語(yǔ)。第四，在我國行政管理學(xué)中，一般都有行政計劃的專(zhuān)門(mén)內容，而且只使用行政計劃一詞，而沒(méi)有行政規劃的概念。行政管理學(xué)和行政法學(xué)以行政為紐帶，使二者存在著(zhù)天然的聯(lián)系，為便于學(xué)科間交流， 在行政法學(xué)中應該因勢利導地使用行政計劃一詞。［9］筆者認為，在行政法意義上，無(wú)論是表述為行政規劃還是行政計劃皆無(wú)不可。規劃和計劃在語(yǔ)義上差別不是很大，在一定意義上，可將行政計劃與行政規劃視為一個(gè)概念的兩種不同表達，［10］規劃與計劃在很大程度上被混同使用。［11］如果一定要明確哪一種表述更優(yōu)越并要找到所謂法律理由的話(huà)， 難免會(huì )出現邏輯上或法理上的漏洞�，F在針對行政規劃表述優(yōu)越說(shuō)和行政計劃表述優(yōu)越說(shuō)所提出的理由進(jìn)行剖析。一方面，行政規劃表述優(yōu)越說(shuō)的理由值得推敲。首先，認為行政規劃主要屬于一種外部行政行為，行政計劃多數時(shí)候屬于一種內部行政行為的觀(guān)點(diǎn)是缺乏理論支持的。行政規劃和行政計劃在本質(zhì)上區別不大，從根本上講只是表達方式的不同。無(wú)論是稱(chēng)之為行政規劃還是行政計劃，二者都分為內部行為和外部行為，很難說(shuō)行政規劃主要是外部行政行為，而行政計劃與之相反。其次，行政規劃表述優(yōu)越說(shuō)提到的第二點(diǎn)和第三點(diǎn)理由，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)問(wèn)題，即認為行政計劃主要適用于經(jīng)濟領(lǐng)域，特指國家的宏觀(guān)經(jīng)濟調控行為， 而行政規劃卻廣泛適用于多個(gè)領(lǐng)域。
這種看法實(shí)際上是在過(guò)去計劃經(jīng)濟體制的影響下，人們對于行政計劃的一種誤讀。在計劃經(jīng)濟中， 不可否認行政機關(guān)發(fā)布的經(jīng)濟計劃大量存在，但是在邏輯上并不能因此就得出行政計劃主要適用于經(jīng)濟領(lǐng)域的結論，不能把特定歷史背景下的現象想當然地推及一般情況。在計劃經(jīng)濟體制下，只是由于意識形態(tài)的原因，經(jīng)濟計劃更為受?chē)谊P(guān)注和重視， 使其成為計劃經(jīng)濟的標志，其實(shí)由于以行政命令方式發(fā)布的計劃基本上是資源配置的唯一手段，行政計劃廣泛存在于社會(huì )生活的各個(gè)領(lǐng)域。即使是在現代社會(huì )，仍然能在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面看到行政計劃的身影，行政機關(guān)通過(guò)計劃來(lái)設定目標、集中事權和協(xié)調利益沖突等， 是在社會(huì )關(guān)系日益復雜化的情況下，更高效和理性地發(fā)揮行政職能的必然要求。認為行政規劃的適用領(lǐng)域要廣于行政計劃的觀(guān)點(diǎn)是缺乏理論基礎，難以讓人信服的。雖然在有些領(lǐng)域習慣上冠以規劃之名，如城市規劃、土地規劃等，但是從本質(zhì)上講，并無(wú)區別，如在我國的臺灣地區和國外， 習慣上把城市規劃稱(chēng)為都市計劃。
為了辨明所謂的適用領(lǐng)域寬廣，一定要區分規劃和計劃，類(lèi)似于一種文字游戲，并沒(méi)有實(shí)際的意義。
另一方面，行政計劃表述優(yōu)越說(shuō)的理由也值得探討。首先，規劃和計劃二者普通意義上的語(yǔ)義差別并非十分明顯，都是人們對未來(lái)的安排和部署，而且二者在時(shí)限長(cháng)短上也并沒(méi)有嚴格地區分，一定要說(shuō)規劃著(zhù)眼于長(cháng)遠，計劃
既著(zhù)眼于近期，也著(zhù)眼于長(cháng)遠，進(jìn)而得出計劃
的外延大于規劃的外延，并非科學(xué)。人們使用這兩個(gè)詞匯是通用的，并不去考慮時(shí)限長(cháng)短的因素。如一個(gè)人可能會(huì )說(shuō)制定一個(gè)明天的學(xué)習計劃，也可能說(shuō)制定一個(gè)明天的學(xué)習規劃，在這里所進(jìn)行的安排顯然是近期的，但是規劃和計劃兩個(gè)詞匯完全可以通用，沒(méi)有任何區別。其次，認為規劃指靜態(tài)的結果，計劃既包括靜態(tài)的結果，又包括動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是一種錯誤的理解。從《辭�！穼τ谝巹澮辉~的解釋來(lái)看，是指謀劃；籌劃， 顯然充滿(mǎn)了動(dòng)態(tài)過(guò)程的因素。規劃和計劃其實(shí)都既包括靜態(tài)的藍圖文本，也包括描畫(huà)未來(lái)藍圖的過(guò)程，并無(wú)區別。行政計劃表述優(yōu)越說(shuō)為了證明自己的觀(guān)點(diǎn)，還試圖從英文中尋找依據，認為在英語(yǔ)中計劃用plan來(lái)表示，其含義既有一項工作的意思，又包含設計這項工作直至完成的一個(gè)過(guò)程，而規劃，則是用動(dòng)名稱(chēng)planning來(lái)表示， 其含義為一項工作和工程的目標和藍圖。這恰恰是對英文的一種誤讀，實(shí)際上在英文中單純表示靜態(tài)的規劃（計劃）文本的時(shí)候，使用plan這個(gè)詞匯，這個(gè)詞并不包括設計工作的過(guò)程；當表示動(dòng)態(tài)過(guò)程和靜態(tài)文本形成的系統活動(dòng)和內容時(shí)，是使用planning一詞。至于翻譯成漢語(yǔ)，plan和planning無(wú)論譯成規劃還是計劃都無(wú)不可。再次，行政計劃表述優(yōu)越說(shuō)認為使用行政規劃不利于學(xué)術(shù)交流和學(xué)科交流，有一定的道理，但是這種影響是輕微的，不會(huì )帶來(lái)內涵理解等實(shí)質(zhì)意義上的不便。
理論上所應關(guān)注的不應該是概念的文字表述，而應該是實(shí)質(zhì)的內涵。正如有的學(xué)者所提出的，我們應該擯棄用計劃還是用規劃之類(lèi)無(wú)意義的文字游戲型的方法論，重點(diǎn)著(zhù)眼于計劃化這種事實(shí)，充分地引入立法政策學(xué)、公共選擇理論等方法論，以更好地實(shí)現計劃行政應有的各種功能。［12］筆者認為，出于對過(guò)去計劃泛濫的反省，在出現去計劃化的大背景下，在表達上用規劃來(lái)取代計劃并無(wú)不可，但是并具有任何的實(shí)質(zhì)含義。在某種意義上講，出現以上的狀況反映了人們對于以往計劃弊端的恐懼，也體現了人們革新的決心，實(shí)際上并沒(méi)有過(guò)多的法律理由存在。正如應松年教授所言：有意思的是，在計劃經(jīng)濟盛行的蘇聯(lián)，相關(guān)的行政法教科書(shū)中也沒(méi)有抽象出一個(gè)行政計劃或類(lèi)似的法律名詞。相反，在日本、德國的行政法學(xué)界，行政計劃卻是一個(gè)被廣泛使用的詞語(yǔ)。就國內而言，可能是為了徹底擺脫計劃經(jīng)濟時(shí)代的陰影，近年來(lái)政府部門(mén)更愿意使用規劃而不是計劃。［13］但是從實(shí)質(zhì)意義上來(lái)講，在表述上使用計劃或者規劃并無(wú)區別，關(guān)注的重點(diǎn)應該是在行政法視野下計劃自身的制定定位發(fā)生的重大變化，為行政計劃的法律控制尋找最佳的路徑，從而在規劃行政時(shí)代下保證依法治國目標的實(shí)現。
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