行政法視野中的高校管理論文

　　自1998年北京大學(xué)原博士生劉某狀告母校拒授博士學(xué)位和拒發(fā)博士畢業(yè)證書(shū)教育行政訴訟案之后，關(guān)于高校被學(xué)生推上被告席的新聞屢屢見(jiàn)諸報端，其中大多數的行政訴訟集中在學(xué)校兩證的頒發(fā)引起的學(xué)位糾紛上，也存在一些高校管理行為所引起的爭端。這一方面反映了高校學(xué)生行政法法律意識的增強，司法審查開(kāi)始介入到高校的管理過(guò)程中，結束了長(cháng)期以來(lái)高校無(wú)訟的局面;另一方面反映出高校在管理規章上的制度性缺失，特別是學(xué)位管理方面存在有漏洞。

　　一、當前高校管理涉及的法律問(wèn)題

　　各式教育訴訟層出不窮，但主要與高校發(fā)放畢業(yè)證、學(xué)位證行為，招生行為，紀律處分行為這三個(gè)高校管理中最主要的部分有關(guān)。其中涉及的法律問(wèn)題是多樣的，但就其共性分析包括以下幾種：

　　1.相關(guān)法律、法規的混亂及缺位。雖然《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》等法律、法規都授予了高等學(xué)校學(xué)生管理的權利，但相互之間的關(guān)系不夠明確，且低位法缺乏可操作性。如《教育法》規定學(xué)校及其他教育機構應執行國家教學(xué)標準，保證教學(xué)質(zhì)量;《學(xué)位條例》規定，國務(wù)院已批準授予學(xué)位的單位，在確認不能保證所授學(xué)位的學(xué)術(shù)水平時(shí)，可以停止或撤銷(xiāo)其授予學(xué)位的資格。但在這些法律、法規中卻沒(méi)有規定保證教學(xué)質(zhì)量的方法和不授予學(xué)位的情形，也沒(méi)有授權高等學(xué)校不授予學(xué)位的權利。高等學(xué)校為了保證教學(xué)質(zhì)量和所授予的學(xué)位而制定的校內規章制度，又多次在司法審查中被認定為沒(méi)有法律依據。由此出現了對有學(xué)位授予權的高等學(xué)校而言，其對所有層次的畢業(yè)生，不授予學(xué)位都是沒(méi)有法律依據的現象。因為法律、法規沒(méi)有不授予學(xué)位的具體規定。由于法律、法規的缺陷，學(xué)生畢業(yè)時(shí)獲得學(xué)位的權利與高等學(xué)校履行管理義務(wù)不授予不符合學(xué)校規定條件的學(xué)生學(xué)位的權利之間出現法律沖突，產(chǎn)生糾紛也就是必然的了。

　　2.規章制度的陳舊和不規范。在高等學(xué)校自行制定的各項規章制度中，我們不僅看到有立法技巧上的不足，而且其本身在制定過(guò)程中也存在著(zhù)許多不規范。主要表現有：(1)規章、制度設定的內容不規范。如對受教育者的知情權、申辯權、申訴權規定不明確;有些規定過(guò)于模糊，沒(méi)有具體規定，不便于操作;而有些規定又因太過(guò)于具體，不能包括現實(shí)生活中新出現的具體現象，使自己在進(jìn)行管理時(shí)缺乏依據。(2)規章、制度設定的形式不規范。如有部分規章、制度是以《……規定》、《……制度》的形式出現的，有一部分卻并不是以規范性文件的形式出現的，而是以《……通知》、《……意見(jiàn)》等形式出現的，即不規范也不嚴肅，卻仍在發(fā)揮著(zhù)規范性文件的效用。(3)缺乏程序性的規范。高等學(xué)校在對學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，對某一項管理活動(dòng)需要的程序缺乏規定。如對學(xué)生的處分如何申辯、申訴;在什么時(shí)間內進(jìn)行;向哪一級組織申辯、申訴等缺乏程序，性規定。從法院判決學(xué)校敗訴所采用的法律依據上看，這一部分的內容往往是高校容易忽視或不容易做好的地方。

　　3.高校與學(xué)生之間模糊的法律關(guān)系。首先，學(xué)校對學(xué)生的管理是一種內部的管理行為，還是一種外部的管理行為的法律關(guān)系模糊。從理論上看，學(xué)校與學(xué)生之間到底是一種什么樣的法律關(guān)系，還沒(méi)有一個(gè)明確的共識。從司法實(shí)踐來(lái)看也不明確。如：在劉燕文訴北京大學(xué)案中法院認定高等學(xué)校對學(xué)生的管理行為是外部行政行為;而在六名學(xué)生訴湖南外語(yǔ)外貿學(xué)院案中，法院認定學(xué)校對學(xué)生的管理行為適用的又是屬于內部行政管理行為的法律、法規。由于不能準確判斷學(xué)校對學(xué)生的管理行為到底適用內部行政管理行為還是外部管理行政行為，又導致了學(xué)校與學(xué)生之間的管理與被管理者的法律關(guān)系模糊。這從另一方面來(lái)看，也表現了司法界內部亦對高校管理行為可訴范圍存在爭議。

　　其次，權利和義務(wù)之間的關(guān)系模糊。高等學(xué)校根據《教育法》、《學(xué)位條例》等法律、法規要承擔保證教學(xué)質(zhì)量和學(xué)位授予水平的義務(wù)，實(shí)現這一義務(wù)的對象是高校的學(xué)生，即是通過(guò)學(xué)生的學(xué)習成績(jì)和學(xué)業(yè)水平來(lái)體現的，但是，對學(xué)校通過(guò)什么途徑來(lái)履行這一義務(wù)，法律、法規規定模糊。其表現形式是學(xué)校規定的學(xué)位授予條件沒(méi)有法律、法規確認。由此，高等學(xué)校是否需要制訂自己的學(xué)位授予條件，有沒(méi)有權利規定，高等學(xué)校規定什么樣的條件是合法的等問(wèn)題仍然模糊不清。從學(xué)生方面講，學(xué)生的合法權利應當予以保護，但他們需要履行哪些義務(wù)并不清晰。由此引出學(xué)校合法的規定他們是不是應該遵守，遵守學(xué)校的合法規定是不是他們的義務(wù)等與此相關(guān)的權利和義務(wù)關(guān)系也是模糊的。

　　二、當前高校管理涉及的管理問(wèn)題

　　法律法規、規章制度是硬性的管理規則，高校的管理活動(dòng)引起諸多的法律糾紛也顯示出，高校在管理活動(dòng)中存在的一些問(wèn)題和漏洞：

　　1.高校管理理念滯后于高等教育體制改革。由于在教育活動(dòng)中，受教育者是教育的對象，處于受動(dòng)的地位，因此，在教育法律關(guān)系中，受教育者的權利一直得不到充分重視。長(cháng)期以來(lái)，我國的教育事業(yè)都是國家舉辦的，學(xué)校作為國家授權舉辦教育的單位，在計劃經(jīng)濟體制下，內部管理一直沿用行政管理體制，校內的各種主體關(guān)系，如學(xué)校與老師、學(xué)校與學(xué)生之間一般是“我命令，你服從”的行政隸屬關(guān)系。隨著(zhù)教育體制改革的深入，這種關(guān)系得到了逐漸的調整，但是高校的管理理念仍跟不上這種調整的需要。

　　2.高校管理行為脫節于依法治校。在依法治校方面，高校從主觀(guān)上來(lái)講仍存在一些誤區，如認為依法治校就是用法規治理學(xué)校，再由學(xué)校用法規治老師和學(xué)生，卻忽視了依法治校的主體應是所有教育法律關(guān)系的主體，管理者依法得到授權也要受制于法，因此出現了有的高校自行制訂的一些內部規定與現行法律法規明顯相違背的現象。這種依法治校的管理理念相對滯后于教育體制改革的矛盾，使得管理者與被管理者之間產(chǎn)生法律糾紛成為必然。

　　3.高校管理職能設置存在越位和不合理。由案例可見(jiàn)，職能設置上最明顯的已產(chǎn)生沖突的是答辯委員會(huì )和學(xué)位(術(shù))委員會(huì )。答辯委員會(huì )是一個(gè)學(xué)術(shù)性的專(zhuān)家組織，其決議不應為其他組織推翻，除非其組織成員不合格，答辯中有弄虛作假或違反程序的情形。學(xué)位(術(shù))委員會(huì )是一個(gè)具有行政權能的機構，它代表學(xué)校作出是否授予學(xué)生學(xué)位的決定。它雖然也是由專(zhuān)家組成，但其在審查非本專(zhuān)業(yè)的論文時(shí)則是外行。因此，學(xué)位委員會(huì )一般不應審查學(xué)生論文

　　4.高校管理中責任機制的缺失容易使民主流于形式。一個(gè)學(xué)校如何創(chuàng )造一個(gè)責任機制的問(wèn)題，也就是責任要明確的問(wèn)題，高�，F行的委員會(huì )制度、無(wú)記名投票制度，使得最終決策責任的相關(guān)承擔者不易分辯，極易出現爭功諉過(guò)的現象，沒(méi)人負責亦成為此類(lèi)集體主義制度最大的缺陷之一。責任沒(méi)有人負，榮譽(yù)也不能夠得到特定化，懲罰和獎勵都不能產(chǎn)生很好的穩定和激勵效用，對高校的長(cháng)遠發(fā)展而言存在負面影響。

　　三、解決高校管理問(wèn)題的對策

　　高校的管理，既是法律行為，亦是管理行為。在這一層面上，教育法律體系與高校管理是密不可分，相互影響的。如何針對上述高校管理中諸多問(wèn)題來(lái)提出對策，需要法律界人士與教育學(xué)、管理學(xué)專(zhuān)家的共同努力。筆者認為可以嘗試在以下方面來(lái)綜合構建一個(gè)高校的法律管理體系：

　　1.要建立健全高等學(xué)校管理法律體系。首先，要通過(guò)修改《學(xué)位條例》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規定》等教育行政管理的法律法規，明確國家對大學(xué)生管理的具體要求，特別是要明確哪些相應的規章制度可授權給高等學(xué)校制定等問(wèn)題，并進(jìn)一步明確國家立法與學(xué)校制定校紀校規的法律關(guān)系，從而使高等學(xué)校的規章制度真正具有法律賦予的權威，性;其次，要清理與現行的法律法規相抵觸的規章制度。在長(cháng)期的教育管理活動(dòng)中，各高等學(xué)校根據自身的情況，制定了一些行之有效的規章制度。這些規章制度對于穩定學(xué)校的各項工作起到了十分重要的作用，但是，這些規章制度存在著(zhù)不足或逐漸的不合時(shí)宜也是可以確定的。對高等學(xué)�，F行的規章制度中的那些不符合或者違背法律法規的部分要取消，對那些規章制度中不完善的部分要根據現實(shí)情況予以完善，使之適應法律規定和公民道德準則的要求;第三，要通過(guò)建立健全的法律制度明確高等學(xué)校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系。高等學(xué)校與大學(xué)生之間既有民事法律關(guān)系的內容又有行政法律關(guān)系的內容。高等學(xué)校與大學(xué)生之間作為民事法律主體的權利保護，我國《民法通則》及其相關(guān)法律法規已經(jīng)有了明確而具體的規定，而他們作為行政法律主體的權利保護，還需要制定相應的法律法規加以明確，以形成一個(gè)完整的高等學(xué)校學(xué)生管理的法律體系。

　　2.要加強法制教育，牢固樹(shù)立依法治校的觀(guān)念。加強法制教育包括兩個(gè)方面，一方面是要提高高等學(xué)校的管理者的法律意識。要在高等學(xué)校的管理者中樹(shù)立對學(xué)生進(jìn)行管理要立法有據，并嚴格按照法律、法規的規定進(jìn)行管理的法律意識。既要嚴格要求又要規范管理。高等學(xué)校的性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)決定了維護學(xué)生正當合法權益也是法律賦予高等學(xué)校的義務(wù)。因此，在學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)既要保障學(xué)校的正常教學(xué)秩序又要維護學(xué)生的正當合法權益。另一方面，加強學(xué)生法制教育，要使其明確學(xué)校與學(xué)生之間的權利、義務(wù)關(guān)系。要通過(guò)法制教育使學(xué)生明確既沒(méi)有無(wú)權利的義務(wù)也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權利，任何權利和義務(wù)都是相適應的。只有認真履行義務(wù)的權利才是受法律保護的權利。高等學(xué)校的校紀校規，作為校內管理的規范性文件是高等學(xué)校實(shí)施內部行政管理的必要和有效方式，在校紀校規合法的前提下，是可視為法律規范的延伸。它具有較強的針對性和可操作性，是高等學(xué)校依法管理的必不可少的制度規范。對高等學(xué)校制定的這些符合法律規范的各項規章制度，大學(xué)生也必須要遵守。

　　3.以人為本。不斷探索適應大學(xué)生的管理新模式。高等學(xué)校的學(xué)生管理與其他類(lèi)型的學(xué)校的學(xué)生管理具有特殊性，需要在管理模式上不斷探索。首先，高等學(xué)校學(xué)生管理的模式要適應雙方的權利義務(wù)關(guān)系。大學(xué)生是具有完全行為能力的群體，高等學(xué)校對大學(xué)生的管理不能繼續適用以往長(cháng)期實(shí)行的大包大攬的管理模式，而應該建立一套充分尊重受教育者權利，使管理者與被管理者權利義務(wù)關(guān)系相一致的管理模式。其次，高等學(xué)校學(xué)生管理要注重以人為本。這也是現代法律精神的體現。以人為本的管理模式要求管理者尊重被管理者的基本權利，充分調動(dòng)被管理者的積極性，建立起大學(xué)生自我管理、自我發(fā)展，能使個(gè)體與社會(huì )發(fā)展協(xié)調統一的管理模式。第三，高等學(xué)校學(xué)生管理的模式要鼓勵大學(xué)生個(gè)性發(fā)展。這是由高等學(xué)校的特殊性決定的。高等學(xué)校的教育目的是培養具有創(chuàng )新能力的技術(shù)人才，如果高等學(xué)校的學(xué)生管理忽視大學(xué)生的個(gè)性發(fā)展就無(wú)法培養出適應社會(huì )發(fā)展需要的創(chuàng )新人才，也就無(wú)法實(shí)現高等教育的目的。

　　4.建立一套健全的高校糾紛司法救濟制度。教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實(shí)現依法治校最基本的要求，依法治校還要求相對人在受到高校違法行政侵害肘能得到法律切實(shí)有效的救助，這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。但目前作為教育行政救濟制度基礎的教育法律方面的行政復議和行政訴訟如前所述，都存在許多不足之處。為了結束高校侵權救濟無(wú)門(mén)的現狀，首先應建立統一的行政復議前置制度。行政復議有及時(shí)、效率較高的特點(diǎn)，作為復議機關(guān)教育行政部門(mén)又有掌握高等教學(xué)規律，熟悉高校管理的條件，實(shí)行復議前置制度，有關(guān)糾紛有可能在行政訴訟之前就得到解決，不僅能減少各方當事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續和穩定。其次，盡快從立法上將有關(guān)教育行政行為明確規定在行政訴訟的受案范圍內。也就是說(shuō)，相對人在面對高校作出的、對其有重大影響的決定時(shí)，可先行提起行政復議，對復議決定不服的，還可提行政訴訟。只有這樣，才能使高校管理活動(dòng)既受行政法基本原則和行政程序的規范，也受上級行政教育主管部門(mén)的監督和司法機關(guān)的司法審查約束;也只有這樣，才不至于放任高校的行政職權隨意侵犯相對人的基本權利，才能保證行政法治原則在高校管理中的順利實(shí)現。

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