高校權力解構與分權原則研究
【論文摘要】高校權力所具有的多元性和復雜性特點(diǎn)，決定了從單一維度無(wú)法準確解析權力構成與相互關(guān)系，只有從橫向和縱向兩個(gè)角度進(jìn)行三維解構，才能揭示高校內部各種權力的內涵和界限。按照大學(xué)的職能要求和學(xué)科的發(fā)展特點(diǎn)，合理地確立橫向分權和縱向分權的原則，進(jìn)而促進(jìn)高校構建科學(xué)的內部管理機制，走內涵式發(fā)展道路。
【論文關(guān)鍵詞】高校權力 三維解構 分權原則
步入新世紀，我國高等教育事業(yè)發(fā)展的顯著(zhù)特點(diǎn)是：在現有國力條件下，高校競爭優(yōu)勢已無(wú)法通過(guò)傳統的規模擴張實(shí)現，只有走內涵式發(fā)展道路，才能夠使高校繼續保持并進(jìn)一步發(fā)揮在科教興國和人才強國戰略中的重要作用。目前，許多學(xué)校正在嘗試的內部分權機制改革，是高校實(shí)現內涵式發(fā)展的重要舉措。
一、我國高校分權機制改革的現狀
上世紀90年代中后期，伴隨著(zhù)高等教育規模的快速擴大和高校之間競爭的日益加劇，我國高校逐漸改變承襲于前蘇聯(lián)的科層式管理模式，開(kāi)始進(jìn)行以合理分權運行，降低管理重心，保障學(xué)術(shù)活力，促進(jìn)民主管理為主要目標的內部管理體制改革。然而，目前的實(shí)踐顯示，這些改革舉措不但與國外大學(xué)“學(xué)院自治”的管理模式相去甚遠，而且與高校適度分權、相互制衡、重心下移、兩級管理的改革初衷也未能有效實(shí)現。
從橫向看，由于權力種類(lèi)多元化、權力邊界模糊化，高校內部各種權力相互滲透、相互掣肘。各種權力均以核心權力自居，強調自身的重要性，希望引領(lǐng)和制約其他權力，高校缺乏權力分際的明確規定和權力沖突的協(xié)調機制，權力越界行使的情況時(shí)有發(fā)生。
從縱向看，出于對傳統管理模式的行為慣性和對學(xué)院管理能力的不信任，絕大多數高校仍舊維持著(zhù)原有的“家長(cháng)式”管理方式，緊握人、財、物等重要資源的分配權，僅將大量事權下放至學(xué)院，以應對日益增大的管理維度，減輕繁重的事務(wù)工作壓力；而學(xué)院一方面承接了大量事務(wù)性工作，工作量和工作壓力明顯增加，另一方面卻無(wú)法得到人事、資金等方面的自主權，工作協(xié)調的空間被壓縮，工作積極性受到挫傷，“被動(dòng)等待、按指示辦學(xué)”成為主要選擇。2008年，一項針對高校的學(xué)院院長(cháng)和書(shū)記的調查顯示：對所在高校院級管理狀況表示滿(mǎn)意的只占30.3%；表示不滿(mǎn)意的高達69.7%。由此可見(jiàn)，厘清高校各類(lèi)權力的屬性、構成和邊界，確立合理的分權機制，已成為推進(jìn)高校內部體制改革、提高管理效能的先決條件。
二、高校權力的三維解構
1. 高校權力的橫向解構
我國高校主要存在黨委、行政、教授、教職工和學(xué)生五大主體，與之相對應的，也形成了黨委領(lǐng)導權、行政管理權、學(xué)術(shù)管理權、民主管理權和學(xué)生自治權等五類(lèi)基本權力。其中，黨委領(lǐng)導權保障政治導向，民主管理權和學(xué)生自治權體現了民主參與，而行政管理權和學(xué)術(shù)管理權則是高校教育職能的具體落實(shí)與體現，是高校權力體系的主干。因此筆者主要對這兩項權力進(jìn)行解構。
行政管理權，主要是指高校為保障組織運轉、貫徹整體意愿而設置的，以職務(wù)和級別為位階，以垂直約束為表現的一系列事務(wù)管理和資源分配權力。主要包括：發(fā)展規劃權、政策制定權、人事權、財務(wù)管理權、資源配置權、后勤保障權、檢查評估權、事務(wù)協(xié)調權、外部聯(lián)絡(luò )權等。
學(xué)術(shù)管理權，主要是指高校在實(shí)現自身教育職能的過(guò)程中，對學(xué)術(shù)性事務(wù)所作出的一種判斷和決策。這種決策更多依賴(lài)于教授、學(xué)者或學(xué)術(shù)研究人員基于自身的知識、技能和學(xué)術(shù)權威而產(chǎn)生的一種力量和影響力。學(xué)術(shù)管理權主要體現在課程設置、人才培養、學(xué)科規劃、師資評價(jià)等專(zhuān)業(yè)性、學(xué)術(shù)性領(lǐng)域。
2. 高校權力的縱向解構
筆者認為，應當以權力的影響層面為標準對高校權力進(jìn)行縱向解構，將其劃分為微觀(guān)權力和宏觀(guān)權力。
微觀(guān)權力，主要是指能夠由學(xué)院自主行使、自我負責、影響力僅及于單個(gè)學(xué)院的權力。如學(xué)院的發(fā)展規劃權，學(xué)院內部規章制度的制定權，學(xué)院內部學(xué)科發(fā)展的選擇權，學(xué)院內部教學(xué)、科研、對外服務(wù)活動(dòng)的實(shí)施權，學(xué)院內部經(jīng)費的使用與分配權，學(xué)院內部人員的管理與處罰權以及其他事務(wù)性工作的管理與實(shí)施權等。微觀(guān)權力由學(xué)院行使。
宏觀(guān)權力，主要是指涉及多個(gè)學(xué)院或影響全校、單個(gè)學(xué)院無(wú)法自主行使、無(wú)法獨立承擔的權力。如學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規劃的制定權；學(xué)校經(jīng)費的分配權；學(xué)校人事編制權；院際關(guān)系的管理與協(xié)調權；監督、檢查和考核權力等。宏觀(guān)權力由學(xué)校統一行使。
三、分權運行的原則
以三維方式將高校權力的內涵予以呈現，為確立科學(xué)、合理、有效的高校內部分權運行原則奠定了基礎。
1. 學(xué)術(shù)權決策、行政權執行的橫向分權原則
從橫向權力的分布和影響來(lái)看，學(xué)術(shù)管理權和行政管理權是高校權力中最為核心的并行權力，兩種權力之間的沖突與博弈，往往成為社會(huì )熱議的話(huà)題，甚至出現了要求削減，乃至消除高校行政管理權的極端觀(guān)點(diǎn)。實(shí)際上，現代大學(xué)內部學(xué)術(shù)管理權和行政管理權相生相隨、無(wú)法分割。高校既需要一支優(yōu)秀的教師和專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊伍，從事知識傳播、科學(xué)研究等學(xué)術(shù)性工作；也需要一批精干的行政管理人員，對內維持學(xué)校的正常運轉，對外滿(mǎn)足社會(huì )的溝通需求。機械地割裂學(xué)術(shù)與行政之間的關(guān)聯(lián)性，簡(jiǎn)單地抑制或驅除某種權力的做法，都是輕率而片面的。
眾所周知，追求科學(xué)知識是高校的生存基礎和發(fā)展源泉，高校的一切活動(dòng)都是圍繞創(chuàng )造科學(xué)知識、傳播科學(xué)知識、發(fā)展科學(xué)知識和運用科學(xué)知識服務(wù)社會(huì )而開(kāi)展的。而學(xué)術(shù)研究工作就是追求科學(xué)知識最根本和最直接的體現。因此，學(xué)術(shù)管理權理應在高校權力體系中占據最大權重，居于主導和優(yōu)先地位，并體現為遵循科學(xué)的本質(zhì)和規律，獨立而不受干擾地實(shí)現對學(xué)術(shù)活動(dòng)的判斷和決策。行政管理權應當與學(xué)術(shù)管理權保持相對分離，并被局限為一種執行權力，不僅不能直接參與學(xué)術(shù)活動(dòng)的判斷和決策，相反應當通過(guò)自身的高效運作，最大限度地保證學(xué)術(shù)管理權的有效行使。
2. 學(xué)院為主導、學(xué)校為補充的縱向分權原則
目前，學(xué)界已對校院二級管理模式中的縱向分權原則多有論述，但絕大部分觀(guān)點(diǎn)都表述為：“高校應當主動(dòng)將部分權力下放至學(xué)院層面，以調動(dòng)與激發(fā)基層學(xué)院參與體制改革、適應社會(huì )發(fā)展的主動(dòng)性和能動(dòng)性。”以學(xué)校作為權力縱向分配機制的主導，是一種比較常見(jiàn)的觀(guān)點(diǎn)和看法。
這些觀(guān)點(diǎn)較之于過(guò)去“計劃式”、“指令式”的純粹行政管理模式有了明顯的進(jìn)步，體現了校級層面對于向下分權、減小管理跨度的愿望。但是其本質(zhì)仍屬于一種“居高臨下”的配置式權力分配模式，主導權完全歸屬于學(xué)校，學(xué)院的能力、意愿和多樣化需求難以得到重視和尊重。
縱觀(guān)大學(xué)發(fā)展歷史，是先有學(xué)科，后有學(xué)生和教師，繼而形成系、學(xué)院，最終合為大學(xué)。學(xué)科是基礎，它決定了高校的人才培養、科學(xué)研究和社會(huì )服務(wù)質(zhì)量。每個(gè)學(xué)科都有自身的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，由多學(xué)科集成的高校往往很難深切感受到不同學(xué)科之間的差異化需求，自上而下的各種決策也難免有“隔靴搔癢”之嫌；而專(zhuān)業(yè)相對集中和趨同的學(xué)院卻對此具有天然的敏感性，能夠迅速快捷地把握住學(xué)科方向和社會(huì )需求。因此，既然高校內部管理體制改革的根本目的在于遵循教育規律、促進(jìn)學(xué)科發(fā)展，那就應該大膽突破傳統思維的禁錮，構建以學(xué)院為主導的縱向分權機制，即學(xué)院應當結合學(xué)科特點(diǎn)和自身實(shí)際，優(yōu)先獲取管理與發(fā)展的權力和資源，自主謀劃發(fā)展，精確投放資源，實(shí)現發(fā)展效益最大化；學(xué)校應當充分信任學(xué)院的內發(fā)動(dòng)力和能力，盡量縮小宏觀(guān)權力的行使范圍，將更多的精力放在爭取外部資源、監督促進(jìn)學(xué)院發(fā)展、協(xié)調處理院際沖突和提供全校性公共服務(wù)等領(lǐng)域，幫助和支持學(xué)院實(shí)現發(fā)展目標。
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