新形勢下國庫資金的風(fēng)險與防范調研報告

　　隨著(zhù)新國庫核算體系的推行和財政國庫管理制度改革的深入，國庫業(yè)務(wù)內容已發(fā)生并將繼續發(fā)生重大變化。國庫資金清算由過(guò)去單一的行庫往來(lái)方式轉換為行庫往來(lái)、支付系統往來(lái)、國庫內部往來(lái)和同城票據交換等多種形式并存的多渠道資金清算方式；從一個(gè)相對封閉、相對間接的資金清算體系轉變?yōu)橐粋�(gè)開(kāi)放的、直接的資金清算體系。國庫部門(mén)直接參加資金清算，風(fēng)險點(diǎn)增多，風(fēng)險的隱蔽性更強，防范風(fēng)險的難度也隨之加大。在這種新形勢下，中央銀行國庫部門(mén)應該如何適應新的要求，防范風(fēng)險，保證國庫資金安全運行，筆者就此作一些探討。

　　一、國庫資金風(fēng)險的表現形式及其成因

　�。ㄒ唬╊I(lǐng)導不重視形成的組織風(fēng)險。具體表現在有些行領(lǐng)導對有形的貨幣發(fā)行庫安全很關(guān)心，經(jīng)常過(guò)問(wèn)、檢查，對人員配備和安全設施的投入也相對傾斜。而對國庫則相對關(guān)注、重視不夠，以至于在決策考慮工作時(shí)對國庫工作研究過(guò)少，在人員配備和設備投入上，存在職數偏少、素質(zhì)偏差、投入不足等現象。新的國庫業(yè)務(wù)操作流程需要人員間相互制約且分工較細，思想上的麻痹必然會(huì )造成組織上的分工不合理和業(yè)務(wù)處理上的差錯風(fēng)險。

　�。ǘ�）內控執行不到位形成的管理風(fēng)險。具體表現在業(yè)務(wù)不熟悉難于管理和風(fēng)險意識不強疏于管理兩方面。如會(huì )計核算和操作制度設置不嚴密、不規范或不符合會(huì )計核算要求、要害崗位不進(jìn)行輪換，內控監督機制不完善，未進(jìn)行分級審批、重大會(huì )計事項報告制度，未進(jìn)行會(huì )計事后監督或事后監督制度未嚴格執行，部門(mén)領(lǐng)導、會(huì )計主管未定期或不定期檢查制度是否嚴格執行，使內控制約出現真空地帶。

　�。ㄈ�）規章制度不完善形成的制度風(fēng)險。一是制度建設滯后。隨著(zhù)金融電子化、信息化的快速發(fā)展，計算機網(wǎng)絡(luò )技術(shù)廣泛應用于國庫業(yè)務(wù)中。對業(yè)務(wù)運行中出現的電子信息、電子票據如何進(jìn)行安全操作與管理，至今還沒(méi)有一項正式的切合實(shí)際的制度來(lái)加以規范。使國庫業(yè)務(wù)信息技術(shù)的應用在一定程度上存在風(fēng)險隱患；二是某些制度可操作性差。如：國庫對延壓稅款問(wèn)題的制約上，從《國家金庫條例》、《國家金庫條例實(shí)施細則》到《金融違法行為處罰辦法》，以及《商業(yè)銀行、農村信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，只對金融機構有監管處罰措施，而對當前經(jīng)常延壓稅款的征收機關(guān)只有明確的監督要求，沒(méi)有具體的可操作性強的制約措施，使國庫資金不能及時(shí)入庫，形成風(fēng)險；三是某些規定不切實(shí)際。如：《國庫會(huì )計管理規定》第十六條要求：國庫會(huì )計需設置資金清算、明細核算、綜合核算等16個(gè)國庫會(huì )計崗位，同時(shí)第十八條對崗位分工提出了五條具體要求，規定各崗位可實(shí)行一人一崗、一人多崗或一崗多人，但其中六個(gè)崗位相互不能兼任，三個(gè)崗位不得參與會(huì )計賬務(wù)處理。在實(shí)際工作中，即使按照“一人多崗，一崗多人”的要求設置崗位，會(huì )計核算和資金清算至少也需要8—10人的編制，再加上財政國庫改革的不斷深化、強制休假等因素的影響，國庫會(huì )計核算的要求更高，任務(wù)更重，對人員的配備要求更多。顯然，各級國庫部門(mén)現有編制是達不到要求的，特別是縣級支庫和代理支庫人員編制較少，必然造成這些支庫為完成日常核算工作任務(wù)，無(wú)法按照此項規定的要求進(jìn)行崗位的合理配置，以至于不按要求兼崗，出現違反規定交叉業(yè)務(wù)的現象。

　�。ㄋ模┲贫葓绦胁粐栏裥纬傻牟僮黠L(fēng)險。國庫業(yè)務(wù)人員在業(yè)務(wù)操作過(guò)程中有章不循，違反制度規定辦理業(yè)務(wù)，如會(huì )計科目使用不正確，帳務(wù)處理混亂；各崗位人員不嚴格執行職責，憑證審核不嚴，會(huì )計帳務(wù)處理“一手清”；各項檢查走過(guò)場(chǎng)，形式主義嚴重；不認真審查更正憑證，存在匯總更正、對帳不認真等。這雖不是故意犯罪，但主觀(guān)上已為犯罪分子提供了作案的機會(huì )，導致國庫資金出現被盜被挪的風(fēng)險隱患。

　�。ㄎ澹┬畔⒓夹g(shù)薄弱形成的網(wǎng)絡(luò )風(fēng)險。由于銀行全方位、全開(kāi)放服務(wù)體系的確立和電子銀行的開(kāi)通，使金融電子化系統更具有開(kāi)放性，使各種金融網(wǎng)絡(luò )的互連程度進(jìn)一步提高，網(wǎng)絡(luò )管理更加復雜，網(wǎng)絡(luò )上的金融信息傳輸、金融服務(wù)的安全受到更大威脅。目前各級基層國庫，特別是縣鄉級支庫，由于計算機等設備投入的限制，存在國庫核算操作系統與人民銀行局域網(wǎng)沒(méi)有從物理上進(jìn)行隔離的情況，給國庫資金安全帶來(lái)極大的安全隱患。國庫核算系統和計算機網(wǎng)絡(luò )安全措施比較薄弱，網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的選用及其安全可靠性成為影響國庫資金安全的重要環(huán)節，任何一個(gè)漏洞只要被他人利用進(jìn)行攻擊，均會(huì )造成系統毀滅性的打擊或重要數據丟失。

　　二、防范措施和建議

　�。ㄒ唬┍M快完善國庫法規制度，做到切實(shí)可行。俗話(huà)說(shuō)，兵馬未動(dòng)，糧草先行。國庫有關(guān)制度建設要有前瞻性和可行性。建議盡早制定頒布《國庫法》或新的《國家金庫管理條例》及其《實(shí)施細則》，明確國庫對財政收支的監督責任，是具有法定權力的行為主體；明確國庫不僅對經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行、信用社等的違法違規行為具有處罰權，而且對征收機關(guān)和財政部門(mén)違反國家法規的行為也有處罰權。以保證各部門(mén)征收的各級稅款能夠及時(shí)、準確、足額入庫，從法律層面和制度上指導和保障國庫工作的正常開(kāi)展。在現階段國庫人員得不到進(jìn)一步充實(shí)的情況下，只要堅持記賬復核絕對分開(kāi)，即通常所說(shuō)的換人復核制度，適當擴大兼崗的范圍，實(shí)施制度約束人，崗位監督人，減少風(fēng)險隱患；針對商業(yè)銀行代理支庫管理困難、問(wèn)題較多的情況，應建立中心支庫垂直管理的由人民銀行直接經(jīng)理支庫來(lái)取代商業(yè)銀行代理支庫業(yè)務(wù)，便于增強國庫人員的穩定性，也有利于對國庫人員開(kāi)展各種業(yè)務(wù)培訓和素質(zhì)

　　教育等。

　�。ǘ�）嚴格執行各項內控制度，著(zhù)力規范業(yè)務(wù)操作。制度的生命力在于執行。在現階段財政國庫體制改革不斷深化的情況下，為確保國庫資金安全，必須確保各項內控制度不折不扣地加以嚴格執行。嚴格按照規章制度，認真組織預算收入的收納、入庫、報解，認真辦理預算收入的撥付、退付，及時(shí)準確反映國庫收支情況。嚴格按照〈〈國庫會(huì )計管理規定〉〉，科學(xué)合理地配置崗位。在人數不足的情況下，可以“一人多崗”，一些重要崗位要絕對杜絕兼崗，如“印、押、證”必須“三分管、三分離”；記賬與復核必須分離。要嚴格按照國庫業(yè)務(wù)操作規程，認真組織好國庫資金的核算工作，嚴格審核核算憑證，落實(shí)各崗位責任，按日、月、年認真執行對帳制度。落實(shí)計算機操作管理制度，加強操作員口令、密碼的管理。按照制度要求開(kāi)展國庫資金管理工作，認真組織開(kāi)展對轄內國庫分支機構、商業(yè)銀行辦理國庫業(yè)務(wù)的檢查工作，認真履行法律授予的對財政、征收機關(guān)的'監督管理職責，保證管理績(jì)效。經(jīng)常開(kāi)展對規章制度執行情況的檢查，落實(shí)重大事項分級審批制度和報告制度。加強外部審計監督力度，發(fā)揮財政監察、審計和人民銀行內審部門(mén)的監督作用。

　�。ㄈ�）加強計算機信息聯(lián)網(wǎng)，建立風(fēng)險監控體系，確保資金安全。財、稅、庫、行電子化、網(wǎng)絡(luò )化的實(shí)行，是解決國庫業(yè)務(wù)操作中稅票量多，勞動(dòng)強度大，易出差錯，柜臺積壓，跨行交換速度慢等問(wèn)題的最有效辦法。目前，財、稅、庫、行均已自成體系初步實(shí)現電子化，但各自體系與外部各不相容，沒(méi)有達到真正電子化的要求，既浪費資源和資金，又歇制了工作效率的提高，因此必須加快財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)程，盡快開(kāi)發(fā)全國統一的財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)程序。這樣不僅可使財、稅、庫、行及時(shí)實(shí)現資源共享，避免重復勞動(dòng)，加快資金報解，提高工作效率，而且有利于國庫部門(mén)及時(shí)掌握各納稅單位應繳款項、應退款項的動(dòng)態(tài)情況。在此基礎上，要建立財、稅、庫、行管理信息聯(lián)網(wǎng)系統，對資金的來(lái)源、運用進(jìn)行全程不間斷監控，特別是對異常劃撥、可疑支付進(jìn)行及時(shí)預警，便于財、稅、庫、行各部門(mén)聯(lián)手采取措施化解風(fēng)險，從而實(shí)現國庫資金的規�；�、規范化管理。不斷升級和完善國庫核算系統，提高防御網(wǎng)絡(luò )惡意攻擊的能力，以保證國庫數據完整和國庫資金安全。

　�。ㄋ模┘訌妼W(xué)習，提高國庫人員的整體素質(zhì)。隨著(zhù)國庫新業(yè)務(wù)的拓展，國庫網(wǎng)絡(luò )化的發(fā)展，對國庫人員的思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高更新的要求。因此要對國庫人員進(jìn)行經(jīng)常性的職業(yè)道德教育，使之樹(shù)立正確的世界觀(guān)、人生觀(guān)。同時(shí)要通過(guò)業(yè)務(wù)學(xué)習、制度培訓等方式，使他們盡快地對財稅知識和政策全面了解，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，以適應業(yè)務(wù)發(fā)展的需要�？傊�，應將國庫隊伍建設成為一支既懂業(yè)務(wù)核算，又懂財稅、金融政策及相關(guān)法律的復合型人才隊伍，以保證國庫資金的安全高效運行。

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