國庫工作中存在的風(fēng)險及防范措施調研報告

　　隨著(zhù)財稅管理體制改革的不斷深化和人民銀行職能的調整，國庫工作的地位和職能作用日益突出。國庫作為國家預算執行的重要參與者，擔負著(zhù)經(jīng)理國家金庫，監督管理國庫資金、確保國庫資金安全的重任。然而，隨著(zhù)國庫資金清算新體系的建立，國庫資金清算業(yè)務(wù)風(fēng)險、監管職責模糊風(fēng)險、法律缺失等風(fēng)險日益顯現，這給今后的國庫工作帶來(lái)了諸多困難，提出了更高的要求。

　　一、目前國庫工作中存在的風(fēng)險

　�。ㄒ唬﹪鴰鞎�(huì )計核算系統設計自身存在的風(fēng)險。目前國庫部門(mén)運行的國庫會(huì )計核算系統（2．0版），無(wú)論是在功能上還是在安全設計的考慮上，相對于1．0版都有質(zhì)的飛躍，但在運行中也暴露出了諸多系統上的漏洞。

　　1、設計風(fēng)險。一是打印的組合報表沒(méi)有報表序號，不利于控制報表的漏缺、偷換，影響事后監督和實(shí)地業(yè)務(wù)檢查。二是在人民銀行內部的網(wǎng)絡(luò )上，人民銀行系統內任何一臺內聯(lián)網(wǎng)機器，只要安裝了2．0版軟件后，就很容易成為另一臺國庫終端機，這對風(fēng)險防范提出了新的挑戰。

　　2、操作風(fēng)險。在新的核算模式下，國庫部門(mén)由原來(lái)的單一資金渠道改變?yōu)槎嗲�道的資金通道，包括行庫往來(lái)、大額支付、同城票據交換、內部往來(lái)四種清算方式。若業(yè)務(wù)不熟悉或工作不認真及易產(chǎn)生差錯。

　　3、道德風(fēng)險。在系統設計存在缺陷、資金匯劃渠道增多、操作風(fēng)險加大的情況下，無(wú)疑增加了道德風(fēng)險防范的難度。因為國庫資金的支付清算最終由人來(lái)實(shí)現，如果個(gè)別國庫人員的人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)及思想道德發(fā)生偏差，國庫資金的安全將得不到有效保障。道德風(fēng)險是國庫風(fēng)險隱蔽性最強的風(fēng)險，看似看不見(jiàn)摸不著(zhù)，但卻是應首先防范的。

　�。ǘ�）法律法規滯后帶來(lái)的風(fēng)險。一九九四年財稅體制改革，實(shí)行了分稅制，財稅體制發(fā)生了深刻的變化；金融改革的不斷深入，也使人民銀行職能發(fā)生了改變，但相應的法律法規卻沒(méi)有跟上，使國庫工作出現了制度風(fēng)險。

　　1、相關(guān)法規滯后。國庫職能、職責的依據主要是《國家金庫條例》，這一條例實(shí)施于1985年3月，然而財政、稅務(wù)、金融的改革卻一刻也沒(méi)有停止，《國家金庫條例》卻沒(méi)有因改革而修訂過(guò)，這其中的許多條款已經(jīng)明顯不適應于實(shí)際工作。

　　2、業(yè)務(wù)制度滯后。國庫業(yè)務(wù)中最常用的規章就是《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續（試行）》，而這一規章中有的規定并不符合實(shí)際。比如：國庫部門(mén)辦理大額支付往來(lái)業(yè)務(wù)時(shí)，接受來(lái)賬可打印支付系統專(zhuān)用憑證，而發(fā)起往賬未明確規定需打印支付系統專(zhuān)用憑證，同時(shí)國庫會(huì )計核算系統不能產(chǎn)生詳細的大額支付往賬清單，這無(wú)疑會(huì )給資金劃轉帶來(lái)風(fēng)險。同時(shí)，《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續（試行）》和中國人民銀行《大額支付業(yè)務(wù)處理辦法》的有些條款不一致，也給國庫資金清算造成了風(fēng)險。

　　3、內控制度滯后。新系統的應用，使核算和管理的重要空白憑證增多，并增加了支付系統操作員卡，密押機的保管、使用，這些對國庫部門(mén)來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新業(yè)務(wù)，如何加強印、押、證的管理成為國庫部門(mén)不容忽視的問(wèn)題。而在實(shí)際工作中，由于管理人員對新業(yè)務(wù)、新知識還欠熟悉，容易造成管理手段不到位，管理制度不健全的現象，產(chǎn)生管理漏洞，給國庫資金安全帶來(lái)隱患。

　�。ㄈ�）監管職責模糊帶來(lái)的風(fēng)險�！吨袊�人民銀行法》雖然賦予了各級人民銀行經(jīng)理國庫的職能，但沒(méi)有賦予國庫監管職能。這使得人民銀行在國庫監督中缺乏依據和乏力�！秶�家金庫條例》及其《實(shí)施細則》，僅籠統規定國庫對預算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監督權，而對于入庫過(guò)程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規情況，未有明確的處罰規定及制裁措施。隨著(zhù)財政國庫管理制度改革不斷深入，國庫在監管中遇到的'情況越來(lái)越多。特別是對庫款的支撥、預算收入的退庫，沒(méi)有具體、統一的操作規則，造成監管職能模糊，無(wú)明確的權力去進(jìn)行有效的監督。

　�。ㄋ模┴斦�預算管理體制帶來(lái)的風(fēng)險。目前進(jìn)行的財政國庫管理制度改革使財政資金能夠合規使用，堵住了不合理的開(kāi)支，造福于社會(huì )各項事業(yè)的發(fā)展。但是，從近幾年的情況看，還存在一些財政開(kāi)支繞過(guò)國家的規定，沒(méi)有按規定的用途使用，甚至流失的情況。主要表現為：

　　1、模糊理由支撥。財政部門(mén)對一些需要提供依據的撥款，往往提供一個(gè)內容籠統的書(shū)面文件、紀要等作為依據，甚至多筆撥款都用一個(gè)文件，這些文件所列明的理由往往模棱兩可，而又讓人無(wú)法拒絕。再加之國庫缺少對財政資金使用的監測跟蹤制度，造成了國庫難以對大額財政資金走向的監測、監督。

　　2、庫款的集中支撥。這種情況主要存在于縣級財政�？h級財政實(shí)行由會(huì )計核算中心集中核算的預算管理體制，這給預算支出逃避?chē)鴰毂O管帶來(lái)一定便利。比如：對一些無(wú)法提供合規依據的撥款，財政部門(mén)往往將資金統一撥往會(huì )計核算中心等財政部門(mén)在商業(yè)銀行賬戶(hù)，通過(guò)商業(yè)銀行賬戶(hù)分散資金支出，從而達到了避開(kāi)國庫監管的目的。

　　上述種種隱患，給人民銀行履行國庫職能帶來(lái)了諸多困難，只有不斷強化國庫風(fēng)險意識，也才能有效提高國庫服務(wù)水平，為貫徹好貨幣政策、財政政策提供支持。

　　二、防范風(fēng)險的措施

　�。ㄒ唬┙∪珖鴰旆�律法規。首先應盡快修訂《國家金庫條例》。要按照金融、財稅體制改革遇到的實(shí)際問(wèn)題，明確國庫部門(mén)的監管地位、監管范圍，制訂具有約束力的國庫監管章程。特別是要對中央、地方預算收入的退付庫款，要做出明確的規定，對于違規者國庫并有權拒絕受理。其次是要盡快對相關(guān)制度規定進(jìn)行修訂、補充、完善。包括對《國庫會(huì )計管理規定》、《國庫會(huì )計核算業(yè)務(wù)操作規程》、《人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續》、《國庫同城清算管理辦法》、《大額支付系統業(yè)務(wù)處理辦法》、《大額支付系統業(yè)務(wù)處理手續》等作進(jìn)一步修改完善，從制度上來(lái)嚴密會(huì )計核算手續，規范業(yè)務(wù)操作，明確崗位職責，做到有章可循，依法行政，突出對風(fēng)險防范的約束力。

　�。ǘ�）完善國庫會(huì )計核算系統軟件。一是要增設風(fēng)險防范手段，增加事后監督核查程序，使當日賬務(wù)通過(guò)程序自動(dòng)轉入事后監督崗，并且設置各種監督項目，達到對整個(gè)業(yè)務(wù)流程及手續進(jìn)行核查的目的。二是要加強對軟件的細節改進(jìn)。如改進(jìn)新系統中計算機自動(dòng)化管理功能，對編輯、打印轉賬憑證等行為進(jìn)行防控制，堵塞住不法分子補制、偽造、偷換憑證之門(mén)；增設打印的組合報表的序號，防止報表的漏缺、偷換等。

　�。ㄈ�）加強國庫監督檢查。一是要確立國庫監管者的地位。國庫單一

　　賬戶(hù)的實(shí)施以及國庫核算方式的改變，對國庫監督管理提出了更高的要求，國庫監督管理的層面更深更寬，因此要用法律的形式確定國庫監管者的地位和職責，確保國庫資金的安全和正確使用。二是要加大對國庫業(yè)務(wù)流程全方位的監督檢查力度，逐步構建事前、事中、事后三位一體的全方位資金監控網(wǎng)絡(luò )，消除風(fēng)險隱患。三是要從國庫核算準確性和資金清算安全性出發(fā)，健全國庫監督機制，實(shí)現國庫監督“零風(fēng)險”，為資金清算系統安全、準確、高效運行和國庫資金的安全提供強有力的保障。

　�。ㄋ模┘訌婈犖榻ㄔO。一是要按照崗位設置和人員配置要求，配足人員，避免內部一人多崗行為，杜絕因人員不足造成的風(fēng)險。二是要開(kāi)展多層次、多渠道的培訓工作，并以各種形式促進(jìn)工作人員不斷學(xué)習新知識，掌握各項政策、法規和監管制度，努力提高國庫人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理水平。三是要做好政治思想工作，加強職業(yè)道德教育，從思想上徹底清除享樂(lè )主義、拜金主義等腐朽觀(guān)念，使國庫人員樹(shù)立正確的人生觀(guān)、世界觀(guān)和價(jià)值觀(guān)。

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