規范基層法律服務(wù)執業(yè)調研報告
規范和發(fā)展基層法律服務(wù)，是司法行政機關(guān)一項需要高度關(guān)注的重要課題。圍繞襄陽(yáng)市司法局“規范、發(fā)展”要求，本人依據多年從事基層工作的經(jīng)驗并通過(guò)深入基層實(shí)地調研，深感規范法律服務(wù)行為，加強法律服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)監管對于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，促進(jìn)區域經(jīng)濟持續、健康發(fā)展，具有十分重要的現實(shí)意義。
我國的基層法律服務(wù)制度產(chǎn)生于上世紀80年代中期，其設立主要為彌補當時(shí)律師、公證人員不足。設立伊始，基層法律服務(wù)便定位于立足農村鄉鎮和城市街道，為保障和促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )穩定和發(fā)展，接受基層政府、企事業(yè)單位或公民委托，提供一定范圍的法律服務(wù)和法律幫助活動(dòng)。20多年來(lái)，我區的基層法律服務(wù)工作始終堅持立足基層、貼近群眾的服務(wù)宗旨，在推動(dòng)全區改革開(kāi)放，加強基層民主法制建設，維護基層社會(huì )和諧穩定，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展，滿(mǎn)足基層廣大群眾法律服務(wù)需求等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著(zhù)社會(huì )變革不斷深入和國家政策調整不及時(shí)，當前我區基層法律服務(wù)，尤其是農村基層法律服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中出現了一些不容小窺的問(wèn)題，本文試圖以襄州區為例在對這些問(wèn)題梳理分析的基礎上，提出一些合理化發(fā)展建議，以期達到拋磚引玉的作用。
一、我區基層法律服務(wù)發(fā)展概況
2000年前，我區法律服務(wù)所均掛靠鎮司法所，與司法所一套人馬、兩塊牌子、合署辦公，為鎮政府內設機構，按事業(yè)法人組織列編，除開(kāi)展法律服務(wù)業(yè)務(wù)外，還承擔基層司法行政職責，負責指導人民調解、進(jìn)行法制宣傳等工作。2004年，依照司法部和省司法廳的文件精神，我區法律服務(wù)所全部與司法所脫鉤，改制為自收自支的社會(huì )中介組織。法律服務(wù)所由初期的28個(gè)、發(fā)展到最高峰的30個(gè)、隨著(zhù)襄州區的鄉鎮合并到現在整頓保留為16個(gè)。法律服務(wù)執業(yè)人員從最高峰的130多人整頓保留到現在的76人。
近三年來(lái)，全區基層法律服務(wù)工作者共計擔任法律顧問(wèn)2100家，調解各類(lèi)民間糾紛案件3650件，代寫(xiě)各類(lèi)法律文書(shū) 9800份，代理各類(lèi)法律訴訟10600件，解答法律咨詢(xún)89676人次;辦理法律援助案件705件，避免和挽回各類(lèi)經(jīng)濟損失達3000萬(wàn)元�；鶎臃煞⻊�(wù)工作者共辦理農民工維權案件86件，為農民工挽回經(jīng)濟損失近150萬(wàn)元。最大限度地維護了農民工的合法權益，受到了區委、政府及人民群眾的好評。
二、當前法律服務(wù)執業(yè)存在主要問(wèn)題及原因
(一)執業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，整體水平和律師還有很大差距。我區現有的76名法律服務(wù)工作者中，學(xué)歷層次方面，具有本科以上學(xué)歷的28人，占37%，具有法律大專(zhuān)及以下文憑的48人，占63%，;年齡結構方面，45周歲以下46人，占61%，45周歲以上30人，占39%;業(yè)務(wù)開(kāi)展方面，2011年度全區法律服務(wù)工作者(76人)辦理訴訟業(yè)務(wù)總量1300件，業(yè)務(wù)總收入146萬(wàn)元，人均1.9萬(wàn)元。無(wú)論從人員構成狀況，還是從業(yè)務(wù)拓展方面，基層法律服務(wù)工作者和律師都相差甚遠。主要原因一是學(xué)歷層次普遍較低。法律工作者本科以上學(xué)歷只占三成左右，其余都是大專(zhuān)或高中學(xué)歷，律師則都是本科學(xué)歷以上。二是服務(wù)不及時(shí)。部分執業(yè)者在為群眾提供法律服務(wù)的過(guò)程中，往往因為服務(wù)意識、交通工具等因素影響，服務(wù)不夠及時(shí)，工作效能偏低。三是業(yè)務(wù)水平滯后�；鶎臃煞⻊�(wù)行業(yè)培訓交流機會(huì )少，農村地處偏遠、信息閉塞，對新興領(lǐng)域不敏感，不少法律工作者只能開(kāi)展一般性代理業(yè)務(wù)，對農村深化改革進(jìn)程中出現的新的`法律服務(wù)需求不能快速反應。
(二)法律服務(wù)所內部管理不健全、不規范。一些法律服務(wù)所制度雖然掛在墻上，卻沒(méi)有得到執行。從受理案件到立案、代理、收費、取證等或多或少地存在一些問(wèn)題，制度建設不完善，制度執行不力，內部監督不到位，財務(wù)管理不規范，案件卷宗材料不齊全，辦理完畢后沒(méi)有將辦理情況歸檔備查。如：辦案材料都在承辦人手里，沒(méi)有由法律服務(wù)機構統一保管;辦案上還存在小作坊模式，單兵作戰、個(gè)人主義比較突出。
(三)行業(yè)面臨競爭和挑戰加劇，業(yè)務(wù)拓展影響因素漸趨復雜。一是業(yè)務(wù)層次低端化，服務(wù)對象多為基層單位和群眾。2011年，全區法律服務(wù)工作者共代理訴訟案件1300件，其中90%以上都是一審民事案件;代理非訴訟案件3000件，其中85%以上都是一般合同審查或代書(shū);擔任法律顧問(wèn)260家，無(wú)區直單位或大中型企業(yè);業(yè)務(wù)種類(lèi)主要涉及征地、土地承包、家庭鄰里糾紛和勞動(dòng)、工傷、交通事故糾紛以及農民工、下崗工事項，其中85%以上仍為傳統婚姻家庭鄰里糾紛和一般傷害賠償案件，只有不到15%的案件發(fā)生在土地流轉、合同審查、征地補償、勞動(dòng)用工等新興領(lǐng)域。二是業(yè)務(wù)收費低廉化，城鄉所收入剪刀差不斷拉大。2011年，全區76名法律服務(wù)工作者共代理業(yè)務(wù)4300件，單個(gè)案件平均收費不足400元。農村所收入境況普遍比城區所偏低。三是業(yè)務(wù)范圍邊緣化，農村基層法律服務(wù)發(fā)展空間漸趨縮小。2011年，13個(gè)農村所共代理訴訟、非訴訟案件1400件，占全區法律服務(wù)所代理案件的30%，且人均收入普遍低于城區執業(yè)人員。主要原因一是律師隊伍增長(cháng)迅速，分享法律服務(wù)市場(chǎng)“蛋糕”的人員增多，自然影響到基層法律服務(wù)隊伍在市場(chǎng)中的份額減少，基層法律服務(wù)隊伍不注重自身宣傳，社會(huì )知名度不高，許多群眾對法律服務(wù)所的職能、業(yè)務(wù)范圍不很了解，個(gè)別所工作局面打不開(kāi)。二是法制政策不穩定，前景不明朗，部分法律服務(wù)執業(yè)人員看不到希望，存在“做一天和尚撞一天鐘”和“小富即安”的思想，業(yè)務(wù)拓展不積極，加之行業(yè)內部不正當競爭，個(gè)別法律服務(wù)工作者偏離職業(yè)道德和執業(yè)紀律違規執業(yè)，在社會(huì )上造成了一些不良影響，使本就不成熟的基層法律服務(wù)市場(chǎng)倍受損害。三是脫鉤改制后，部分服務(wù)所與當地司法所在工作上很少往來(lái)，失缺了當地黨委政府強有力的支持。
(四)法律服務(wù)監管乏力、市場(chǎng)混亂。2000年以來(lái)，基層法律服務(wù)管理主要依據司法部?jì)蓚�(gè)《管理辦法》(即59和60號令)。2004年，國務(wù)院取消服務(wù)所機構設立核準行政許可事項，至今未出臺新的法規規章�，F行規章對違法違紀處罰規定的不具體，操作性不強，司法局在管理上放不開(kāi)手腳，對行業(yè)發(fā)展放任自流，監管疲軟。一些基層法律服務(wù)工作者不按程序辦案，亂收費、亂辦案。收費之前包打官司，收費之后什么都不做。在調查取證上，不取證、亂取證、甚至誘導當事人做假證、偽造證據，在服務(wù)上不是讓當事人滿(mǎn)意，而是將“打官司”變?yōu)?ldquo;打關(guān)系”。有的私自收案收費，收費打白條，向當事人做虛假承諾，收費不做事、亂做事。辦案作風(fēng)態(tài)度生硬、辦案粗糙等。這些都嚴重影響了業(yè)務(wù)發(fā)展，敗壞了法律服務(wù)形象。
三、規范基層法律服務(wù)工作的對策建議
基層法律服務(wù)行業(yè)要自覺(jué)按照市場(chǎng)規律來(lái)運行和發(fā)展，自覺(jué)融入社會(huì )管理創(chuàng )新發(fā)展格局，不斷深化服務(wù)所體制機制改革，緊緊圍繞中心工作，以城市街區和鄉鎮農村為服務(wù)重點(diǎn)，整合服務(wù)資源，拓展服務(wù)領(lǐng)域，改進(jìn)服務(wù)方式，加強行政、行業(yè)、自律管理和社會(huì )監督有機結合，努力為經(jīng)濟平穩較快發(fā)展搞好服務(wù)。
(一)實(shí)施人才戰略，強化教育培訓，全面強化隊伍建設
一是積極實(shí)施人才戰略。建立選人、用人、育人新機制，把好入口關(guān)，按照業(yè)務(wù)精、能力強、素質(zhì)好、文化層次高的標準來(lái)選用人才，把具備法律專(zhuān)業(yè)知識和優(yōu)秀品格的人員充實(shí)到法律服務(wù)工作者隊伍中來(lái)，建立嚴格的考核機制，對那些業(yè)績(jì)突出的法律服務(wù)工作者給予大張旗鼓的宣揚，使他們成為業(yè)內的領(lǐng)頭雁，激勵他們更好地開(kāi)展業(yè)務(wù)。同時(shí)將那些群眾不滿(mǎn)意，職業(yè)道德、執業(yè)紀律差的執業(yè)者清除出隊伍。二是培訓和教育常態(tài)化。建立學(xué)習培訓制度，加強對基層法律人員的思想政治教育、職業(yè)道德和執業(yè)紀律教育、業(yè)務(wù)知識教育，及時(shí)更新和豐富法律工作者的專(zhuān)業(yè)知識，不斷提高其服務(wù)技能、服務(wù)質(zhì)量，鼓勵廣大法律工作者積極參加自主學(xué)習教育，考取法律職業(yè)資格。三是提高管理者素質(zhì)。實(shí)行等級化管理，探索所主任競崗制度，在法律服務(wù)所內部形成良性循環(huán)，確保把懂法律、善經(jīng)營(yíng)、會(huì )管理的人才推到所主任崗位，以選好配強一把手來(lái)推進(jìn)法律服務(wù)所內部管理、人員隊伍等各方面建設，促進(jìn)服務(wù)理念不斷更新，團隊凝聚力、戰斗力不斷增強。
(二)依托黨委政府，當好參謀助手，重點(diǎn)突出社會(huì )效益
一是通過(guò)參與政府工作的作為獲得新地位。針對當前基層工作中的一些“難點(diǎn)、熱點(diǎn)”問(wèn)題，如計劃生育、土地糾紛等，積極開(kāi)展法律服務(wù)，把鎮街政府列為主要服務(wù)對象，協(xié)助政府實(shí)現依法行政，依法管理，成為基層人民政府法律上的得力參謀和助手，提高自身在民眾心中的地位。二是通過(guò)加大服務(wù)民生力度開(kāi)拓服務(wù)新領(lǐng)域。著(zhù)力為保障和改善民生提供法律服務(wù)，加強對農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉中法律問(wèn)題的研究，將工作觸角向與農民密切相關(guān)的項目和新型服務(wù)領(lǐng)域延伸，及時(shí)主動(dòng)熱情做好服務(wù)，積極開(kāi)展法律服務(wù)進(jìn)村莊、工業(yè)園區活動(dòng)，推出為普通群眾做好“法律顧問(wèn)”活動(dòng)，全力保障農民合法權益。積極參與法律援助網(wǎng)絡(luò )體系建設，及時(shí)切入農村法律援助工作，創(chuàng )新服務(wù)方式，對“弱勢群體”提供無(wú)償法律援助。三是通過(guò)著(zhù)力服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展提升服務(wù)新層次。要把服務(wù)“三農”放在突出位置，圍繞落實(shí)強農惠農政策、發(fā)展現代農業(yè)、壯大區域經(jīng)濟等工作，為地方黨委政府提供法律咨詢(xún)和建議。圍繞優(yōu)化城鎮空間布局、建設資源節約型和環(huán)境友好型城鎮，建立與有關(guān)部門(mén)的經(jīng)常性溝通機制，及時(shí)掌握重大工程項目信息，超前參與鄉鎮政府新農村建設重點(diǎn)工程和“對外”經(jīng)濟活動(dòng)，充分發(fā)揮對城鄉一體化發(fā)展的推動(dòng)作用。靈活依托當地資源優(yōu)勢，科學(xué)進(jìn)行市場(chǎng)定位，以構建防范體系為主，幫助村莊、企事業(yè)單位修改完善各類(lèi)經(jīng)濟合同，不斷提高企事業(yè)單位和村莊法律顧問(wèn)量。
(三)強化監督機制，規范管理辦法，推動(dòng)管理制度創(chuàng )新
一是盡快配套相應的管理辦法。管理制度的完善和創(chuàng )新，是基層法律服務(wù)繼續發(fā)展的動(dòng)力保障，要在大政策體系框架下，以利于提高法律服務(wù)水平、利于促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定，利于法律服務(wù)所自身發(fā)展壯大為前提，盡快制定出臺管理規范，解決目前管理制度缺失的問(wèn)題，改革、完善法律服務(wù)工作者執業(yè)資格考試、考核和執業(yè)登記制度。二是切實(shí)加強管理完善監督。加強行政、行業(yè)、內部和社會(huì )四個(gè)層面的管理和監督，形成合力，相互促進(jìn)，構建執業(yè)行為職業(yè)道德聯(lián)合評價(jià)機制、執業(yè)糾紛聯(lián)合化解機制和違規違紀案件聯(lián)合防控機制，不斷提高監管效率，加強對法律服務(wù)所和執業(yè)法律工作者的年度檢查和考評，對年度檢查和考評不合格的法律服務(wù)工作者予以辭退，促進(jìn)基層法律服務(wù)行業(yè)逐步走向健康有序的發(fā)展軌道。三是重點(diǎn)推動(dòng)內部管理創(chuàng )新。引導法律服務(wù)所在機構、財務(wù)、業(yè)務(wù)、人員管理等方面進(jìn)行制度創(chuàng )新，逐步提高服務(wù)所公共發(fā)展基金和福利金提取比例，明晰產(chǎn)權制度，改革分配制度，使報酬直接和效益掛鉤、和勞動(dòng)成果掛鉤，建立公正的評價(jià)體系和有效的激勵機制，增強執業(yè)人員的內心穩定感、職業(yè)榮譽(yù)感和工作積極性。
(四)加強品牌建設，提高服務(wù)質(zhì)量，適應新農村建設需求
一是實(shí)施品牌戰略。合理確定并培養法律服務(wù)所的核心競爭力，形成自已獨特的優(yōu)勢，著(zhù)力服務(wù)形象塑造，打響誠信服務(wù)品牌。二是推進(jìn)新型合作模式。堅持“兩所分離，合署辦公”，整合司法所和法律服務(wù)所資源，從大局工作出發(fā)，本著(zhù)相互促進(jìn)、共同發(fā)展、服務(wù)社會(huì )的目標，努力實(shí)現政府購買(mǎi)法律服務(wù)的健康格局。我區13個(gè)基層法律服務(wù)所均實(shí)現了政府購買(mǎi)法律服務(wù)格局，服務(wù)所每年由鎮政府給予10000元補貼，在正常開(kāi)展代理業(yè)務(wù)的同時(shí)，也幫助完成司法所分配的工作任務(wù)。三是加大宣傳力度。除利用報紙、電臺、電視、網(wǎng)絡(luò )等媒體宣傳以外，可探討分片集中采用送法下鄉、開(kāi)展專(zhuān)項咨詢(xún)或建立法律援助聯(lián)系點(diǎn)等形式，近距離向農民宣傳法律服務(wù)知識，提高農民對就近獲得法律服務(wù)的知曉率。
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