土地市場(chǎng)管理調研報告

　　按照部黨組的統一部署，我們先后對天津、河北、江蘇、浙江、廣東等五省市的城鄉結合部土地市場(chǎng)問(wèn)題進(jìn)行了深入調研，同時(shí)委托中國土地勘測規劃院赴江蘇、浙江兩省進(jìn)行了重點(diǎn)調研。調研工作重點(diǎn)圍繞城鄉結合部土地利用和土地市場(chǎng)現狀、存在問(wèn)題、原因及對策進(jìn)行了分析，現將調研情況匯報如下：

　　一、城鄉結合部土地市場(chǎng)現狀與問(wèn)題

　　城鄉結合部是土地交易最活躍的地區之一，具有隱形交易、非法交易量大、交易秩序混亂的基本特征。具體表現在：城鄉結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控，各類(lèi)用地交錯、市場(chǎng)交易主體復雜，隱形交易突出、交易秩序混亂，土地交易形式多、數量大，違法用地和違法交易大量存在等幾方面。

　　(一)城鄉結合部建設用地快速膨脹、建設用地總量失控

　　城鄉結合部是城市建設快速擴張的重點(diǎn)地區，該區域土地利用結構中農用土地急劇減少，建設用地快速膨脹，建設用地已經(jīng)成為城鄉結合部的主要地類(lèi)。杭州市城鄉結合部約有70%的土地被農戶(hù)個(gè)人建房占用，其中濱江區13平方公里的土地只剩1平方公里可用，而這1平方公里土地需安置農民建房的就占了近65%.溫州市歐海區僅1998年，非農建設占用耕地就達5937畝，其中大部分為集體建設用地。蘇州市城鄉結合部耕地全部轉為建設用地的"無(wú)地隊"達58個(gè)，加上下屬縣市，"無(wú)地隊"多達200多個(gè)。佛山市城區總面積為77.8公里，城鄉結合部農村集體建設用地占近20平方公里，其中，順德市大良鎮城區總面積12.7平方公里，"城中村"占地就達4.3平方公里。

　　(二)各類(lèi)用地交錯、市場(chǎng)交易主體復雜

　　一是多頭供地。土地供應的主體既有城市政府，也有鄉(鎮)、村、村民小組，甚至農民個(gè)人。二是土地利用狀況復雜：國有土地、集體土地混雜，不同主體的集體所有土地(村集體、鄉鎮集體、村民小組)交錯，農用地和建設用地插花，工業(yè)生產(chǎn)用地和居住用地互相滲透。城鄉結合部土地使用者和土地利用結構變化速度快，杭州市近十年來(lái)，城鄉結合部許多農戶(hù)已經(jīng)不止一次地經(jīng)歷征地拆遷，搬了建，建了搬，拆遷成本越來(lái)越高，政府、開(kāi)發(fā)商和農戶(hù)投入也越來(lái)越高。三是經(jīng)濟成分多元化。溫州市甌海區1998年工業(yè)生產(chǎn)總值中，國有、集體、城鄉個(gè)體、其它經(jīng)濟成份所占比例分別為：0.07%、12.12%、33.32%和54.57%.該區遼東村，農戶(hù)經(jīng)商的比例為100%,有企業(yè)400多家，其中在自家宅基地上從事作坊生產(chǎn)的一、二百家。四是居民構成復雜。城鄉結合部居住的既有城市居民，又有農村居民，還有大量流動(dòng)人口。如蘇州郊區，目前總人口為125895人，農業(yè)人口占總人口的65%.城鄉結合部土地交易主體多元化的特征，極大地增加城鄉結合部土地交易管理的復雜程度。

　　(三)土地交易形式多樣，隱形交易突出、交易秩序混亂

　　城鄉結合部既有國有土地交易，又有集體土地交易。集體土地交易形式多樣：一是農村集體經(jīng)濟組織直接轉讓、出租土地使用權。江蘇省1999年查出農村集體經(jīng)濟組織轉讓給開(kāi)發(fā)商用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地478宗，1594畝，每宗地平均面積3.3畝。二是農村集體經(jīng)濟組織以轉讓、出租、抵押房產(chǎn)形式，連帶轉讓、出租土地使用權。四川省內江市1992年以來(lái)，通過(guò)各類(lèi)形式流轉的集體土地14452宗，面積6483畝，平均每宗地0.4畝。三是農村集體以聯(lián)營(yíng)等方式轉讓、出租土地使用權，其實(shí)質(zhì)是農民集體只出地，不參與經(jīng)營(yíng)，不負責盈虧，只按年收取地租。廊坊市由村集體以土地入股聯(lián)辦企業(yè)引起的非農集體建設用地流轉有906.7畝。四是農村居民以轉讓房產(chǎn)形式，連帶轉讓土地使用權。五是農村出租房屋，引起土地出租。合肥市黃山東西路南部各200米長(cháng)度的范圍內，分屬常青鄉曙光村和朝陽(yáng)村民宅，其中曙光村出租房屋56間，朝陽(yáng)村出租62間，平均月租金30—60元/平方米。兩個(gè)行政村2000多戶(hù)村民，90%的居民戶(hù)，每戶(hù)有3—5間，約40—70平方米的私房出租。在各種交易形式形式中，隱型交易是其共同的特點(diǎn)。溫州的遼東村，全村有10%的農戶(hù)私自賣(mài)了住宅，而其中在本集體內流轉的只有5%.廊坊市城鄉結合部有70%的農戶(hù)私下出租房屋，鄭州市城鄉結合部有90%的農戶(hù)私下買(mǎi)賣(mài)或出租房屋。

　　(四)違法用地和違法交易大量存在

　　1999年遼寧省清理出各類(lèi)違法用地8005宗，其中：農民集體土地使用權轉讓或出租用于非農業(yè)建設用地的2017件;農民住宅向城市居民出售或城市居民占用集體土地建住宅的1475件;未經(jīng)批準擅自將集體土地變?yōu)榻ㄔO用地的1177件;鄉鎮企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等，使土地使用權發(fā)生轉移沒(méi)有辦理用地審批手續的744件，幾項合計5413件，占違法用地總數的67.6%.

　　二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

　　城鄉結合部土地市場(chǎng)混亂的現狀是長(cháng)期以來(lái)城市建設自發(fā)擴展、城鄉結合部土地產(chǎn)權不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。

　　(一)工業(yè)化、城市化帶動(dòng)了城鄉結合部建設用地快速膨脹，是城鄉結合部土地市場(chǎng)混亂的外部推動(dòng)力

　　工業(yè)的持續、穩定、快速發(fā)展，需要相應規模的土地作支撐。城鄉結合部是受城市發(fā)展和農村工業(yè)化、城市化發(fā)展沖擊最大的地區。隨著(zhù)城市化和工業(yè)的外移，民營(yíng)經(jīng)濟和個(gè)體工商戶(hù)的發(fā)展，對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、生活場(chǎng)所提出了新的需求。一方面大量的國有企業(yè)、外資企業(yè)、鄉鎮企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)發(fā)展，加大了建設用地的需求，使城鎮向外擴張的速度加快;另一方面也帶動(dòng)了城市第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，進(jìn)一步加劇了建設用地需求。這些快速增長(cháng)的建設用地需求迅速涌入城鄉結合部，致使城鄉結合部建設用地需求急劇增加，其用地特征呈現出：農業(yè)用地不斷減少和非農建設用地快速增加，土地供應總量失控。其最根本的原因是，對于用地者而言，在城鄉結合部取得土地和房屋的成本遠遠低于城區，帶動(dòng)了用地需求;而對于農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)而言，轉讓、出租土地、房屋獲取的經(jīng)濟收益又遠遠高于農業(yè)收入，在比較利益的驅動(dòng)下，農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)往往樂(lè )于把農用土地私自轉為建設用地或建房出售、出租，牟取高額回報。同時(shí)，外來(lái)人口蜂擁而至，價(jià)格低廉的`私宅成了他們的安居所在，在一定程度上使農村私宅租賃有愈演愈烈。

　　(二)集體土地產(chǎn)權不明，權益不清、多頭代表，是城鄉結合部土地市場(chǎng)混亂、違法交易和隱形交易的內因

　　當前，集體土地所有權權利設置不完整、權利內容不全以及國家對土地的管理權與土地所有權的界定不清，致使集體所有土地的產(chǎn)權代表不清，集體土地使用權權能與權益不明，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使處分權和收益權。按照新法規定，農民集體所有的土地實(shí)際上存在三類(lèi)形式：村農民集體所有、村內兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟組織和鄉(鎮)農民集體所有。實(shí)際上，農村集體所有土地的產(chǎn)權歸屬并不明確、清晰。由于任何一個(gè)農民都不是所有者，而集體經(jīng)濟組織并無(wú)專(zhuān)門(mén)機構也不具備獨立的主體資格，村農民集體、農民集體經(jīng)濟組織就成為抽象的、空虛的概念。由于具體的土地所有人事實(shí)上很難落實(shí)，集體土地的權益如何得到保障?集體土地的收益應如何分配?集體成員行使土地所有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處置等權利與責任如何體現?"集體"違法使用本集體所有的土地應該如何處罰?村長(cháng)、村委能否代表集體土地的權益、產(chǎn)權?"三分之二以上村民會(huì )議成員或三分之二以上村民代表"如何保障和體現?村民個(gè)體對土地的權益如何確認?正是這些基本的問(wèn)題沒(méi)有得到明確，出現了農村集體土地的"多頭"所有者代表，村書(shū)記、村長(cháng)認為自己是代表，處置村集體土地理所當然，村民個(gè)人認為就是自己的土地，其他人管不著(zhù)，甚至部分土地使用者認為自己用的地就是自己的。這種"多頭"代表，又都不代表的狀況，驅動(dòng)利益各方私自建設、私自處置、隱形交易、違法交易，牟取私利。

　　(三)土地收益分配機制不合理，是產(chǎn)生城鄉結合部土地問(wèn)題的直接動(dòng)因

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，任何經(jīng)營(yíng)行為首先考慮到的步是經(jīng)濟利益問(wèn)題。農民在集體土地上從種水稻到種菜，由種菜到建大量廠(chǎng)房、私宅，集體土地由合法到違法利用等，可以說(shuō)根源就在于土地收益在其間起了決定性的作用，也就是地租的作用。農用土地收益除上交國家農業(yè)稅外，農民實(shí)得收益較低，而非農用途收益遠遠高于農業(yè)用途收益，比較利益促使農民從心理上愿意變農地為非農地。另一方面，隨著(zhù)工業(yè)化程度越來(lái)越高，基礎設施建設需要投入大量資金，僅靠鎮級人民財政收入或有限的國有土地收益返還，完善鎮現狀用地的市政及公共設施，鎮能級政府有相當大的困難。同時(shí)，國家建設征用農民集體土地的補償辦法是根據年產(chǎn)值核算，補償標準低，而不是按價(jià)補償，農民不愿意國家征地，因此，鄉鎮政府一方面鼓勵農村集體經(jīng)濟組織大力發(fā)展工業(yè)，招商收資，從而通過(guò)增加稅收、勞動(dòng)力管理費等方式增加財政收入，對農村集體經(jīng)濟組織違法用地、隱形交易采取默認和縱恿，從而加劇了集體隱形市場(chǎng)的大量存在和違法用地的形成。

　　(四)政策不明，管理薄弱，加劇了城鄉結合部土地市場(chǎng)的混亂和隱形交易

　　國家的有關(guān)法律法規對城市國有土地管理的規定及具體操作來(lái)說(shuō)，已相對比較詳盡和完善，但對于城鄉結合部用地，尤其是集體建設用地和集體建設用地的流轉缺乏明確的操作指導，管理力度十分薄弱。如《土地管理法》第六十二條規定："農村村民出賣(mài)、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準",但并未對農民房屋出售、出租的范圍和宅基地的土地權利性質(zhì)作出明確地界定。第六十三條規定"農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外".但存量集體建設用地能否流轉、如何流轉，破產(chǎn)、兼并除外的該如何處理又缺乏明確規定。上述這些法律、法規規定的欠缺或不明確，為集體土地所有者、使用者、農戶(hù)等各方違法用地、隱形交易、違法交易提供了借口;而對于土地行政主管部門(mén)而言，由于缺乏明確管理依據，往往采用全面禁止或放任自流，城鄉結合部恰恰成了管理的禁區或灰色地帶，進(jìn)一步加劇了城鄉結合部土地市場(chǎng)的混亂。

　　三、規范城鄉結合部土地市場(chǎng)的對策與建議

　　隨著(zhù)新《土地管理法》的頒布實(shí)施，耕地保護國策得以法制化，建設占用農用地的成本和難度加大，各地開(kāi)始注重城鄉結合部土地利用的調整和管理，以此解決城市建設對土地的需求。

　　各地在城鄉結合部土地利用和土地市場(chǎng)管理上進(jìn)行多方面的探索，并取得了一定的進(jìn)展：

　　開(kāi)展城鄉結合部集體建設用地整治和流轉試點(diǎn)。杭州市以"兩進(jìn)"推進(jìn)"一化",即"農戶(hù)進(jìn)公寓小區"(在土地利用規劃確定的城市建設用地范圍內取消農民個(gè)人建房，由政府主導，企業(yè)化運作，統一建住宅小區，城市用地范圍外則取消單家獨院建房，實(shí)行多家集中聯(lián)建)，"鄉鎮企業(yè)進(jìn)工業(yè)園區","推進(jìn)城鄉結合部城市化進(jìn)程".蘇州市出臺了《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，對城市規劃區、縣城鎮及省以上開(kāi)發(fā)區范圍外的集體建設用地使用權，經(jīng)依法批準后，可以依法流轉。湖州市結合鄉鎮企業(yè)轉制，在明晰集體土地所有者的前提下，規范集體建設用地使用權流轉。唐山市和秦皇島市對"城中村"改造出臺了一系列鼓勵政策，鼓勵集體土地所有者、農戶(hù)和開(kāi)發(fā)商三方面自愿組合，對"城中村"進(jìn)行改造，按規劃統一建設住宅小區。

　　強化城鄉結合部建設用地總量控制和市場(chǎng)公開(kāi)。杭州市對城鄉結合部的國有劃撥地入市實(shí)施了"政府土地收購儲備制度",并探討將政府收購儲備范圍擴展到城市內現有集體建設用地。廣東、江蘇等地設立了有形土地市場(chǎng)，要求包括城鄉結合部在內的土地使用權交易進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)掛牌交易，規范市場(chǎng)。

　　探討城鄉結合部集體建設用地向國有建設用地轉化。浙江省對部分城市城鄉結合部鄉鎮企業(yè)使用的集體建設用地，在土地補償到位、使用者主動(dòng)申請、所有者同意(村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意)，報經(jīng)省國土資源廳批準后，不再辦理征用手續，直接轉為國有土地使用權。蘇州市、杭州市等地探討了調整現行征地補償辦法，采用按價(jià)征購的辦法轉為國有。

　　上述這些探索和實(shí)踐，為進(jìn)一步規范城鄉結合部土地市場(chǎng)起到了很好的示范作用。

　　通過(guò)調研，我們認為，規范城鄉結合部土地市場(chǎng)的根本出路是：在嚴格實(shí)行用途管制，控制新增建設用地擴張的前提下，進(jìn)一步明晰城鄉結合部現有建設用地的產(chǎn)權主體和土地權益(所有者、使用者之間的利益關(guān)系)，區分土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內、外，制訂相應的政策，明確管理者、所有者和用地者之間的利益關(guān)系，調動(dòng)各方積極性，采用市場(chǎng)化運作方式，大力開(kāi)展市地整理和市地置換，通過(guò)規范的土地市場(chǎng)實(shí)現城鄉結合部現有建設用地的易主(改變所有者、使用者)、易位(改變位置、置換)、易用(改變用途)，解決城市建設用地需求。

　　(一)完善城市建設用地總量控制制度。要嚴格執行土地利用總體規劃，科學(xué)圈定城市建設用地規模，城市規劃必須與土地利用總體規劃相銜接，嚴格控制城市發(fā)展跨過(guò)或繞過(guò)城鄉結合部向外盲目擴張。運用年度土地利用計劃和用途管制等手段，嚴格限制新增建設用地供應總量，并采用經(jīng)濟手段和政策調控措施，提高新增建設用地取得成本，鼓勵用地者利用城鄉結合部現有建設用地。

　　(二)加強土地登記工作，明晰城鄉結合部土地產(chǎn)權。

　　加強城鄉結合部土地產(chǎn)權制度建設，明確農村集體土地所有權代表和相應的權益，加快土地登記進(jìn)度，通過(guò)確權和土地登記，分清國有土地和集體土地、建設用地和農用土地界限，集體建設用地要明確土地所有者主體及相應的土地使用者，同時(shí)結合土地證書(shū)年檢，保持城鄉結合部土地登記資料的現勢性。

　　(三)制度創(chuàng )新，鼓勵流轉，規范管理。區分土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內外，分別制訂政策，規范城鄉結合部建設用地管理。

　　城鄉結合部是城市和相鄰農區的結合部，橫跨土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內外，即城鄉結合部按照土地利用總體規劃可以分為"圈內""圈外"兩部分。這兩部分的土地利用方向是不一樣的，"圈內"土地主要是作為城市建設用地;"圈外"土地主要是作為農用土地及少部分集體建設用地。因此，必須區分"圈內""圈外",制訂不同的利用政策和管理對策：

　　1、對于城鄉結合部屬于"圈內"的部分，其土地利用和管理政策必須有利于向城市建設用地轉化，即必須納入城市用地統一管理、統一轉用、統一開(kāi)發(fā)、統一供應。

　　第一，對于已列入城市建設用地規模范圍內的地區，取消農戶(hù)個(gè)人建農民住宅和鄉鎮企業(yè)建設新占農用地，新增建設用地實(shí)行統一轉用、統一開(kāi)發(fā)、統一供應，推行農戶(hù)進(jìn)住宅小區和鄉鎮企業(yè)進(jìn)工業(yè)園區。即："圈內" 農戶(hù)申請新建住宅的，一律不再批準農戶(hù)建住宅，一律進(jìn)居住小區，符合宅基地申請條件的農戶(hù)，其宅基地指標可折為相應的價(jià)款抵扣所購買(mǎi)的商品房?jì)r(jià);"圈內"鄉鎮企業(yè)建設需要增加建設用地的，一律進(jìn)工業(yè)園區使用國有土地，并在土地出讓金等方面給予優(yōu)惠。

　　第二，對于已列入城市建設用地規模范圍內的存量集體建設用地(農民住宅和鄉鎮企業(yè)用地)，則應制訂相應政策和措施，結合市地整理、政府收購儲備等工作，采用"轉權讓利"的辦法，鼓勵其轉為國有土地進(jìn)入市場(chǎng)依法流轉。其中，存量農民住宅用地可結合市地整理，由開(kāi)發(fā)商、所有者、使用者三方面自由組合進(jìn)行城中村改造，建商住小區，政府在出讓金收取上給予一定的優(yōu)惠;也可以由政府主導，企業(yè)化運作招標建設，對城中村進(jìn)行改造建現代化小區，建設中各項規費按農村宅基地標準執行，農戶(hù)原宅基地和農房折換為相應的價(jià)款，以調產(chǎn)權或貨幣安置的辦法進(jìn)行補償，土地相應轉為國有土地，農戶(hù)以調產(chǎn)權方式取得或以成本價(jià)方式購買(mǎi)的小區房屋產(chǎn)權歸農戶(hù)所有，允許出租，也可比照經(jīng)濟適用住房上市交易。對于"圈內" 已有鄉鎮企業(yè)，鼓勵其向工業(yè)小區轉移，符合規劃的，土地補償到位、使用者自愿、所有者同意的，報經(jīng)政府批準，也可轉為(或征為)國有土地使用權后依法流轉。

　　2、對于未列入土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內的城鄉結合部土地，即"圈外"土地，在土地利用上，要保證以農用地和少量集體建設用地為主導，即嚴格控制新增建設用地，盤(pán)活存量建設用地。

　　第一，嚴格控制增量建設用地。停止圈外城鄉結合部農戶(hù)單家獨院式分散建房，實(shí)行多戶(hù)連片的集中式建房;鄉鎮企業(yè)建設需要新用地的，一律進(jìn)工業(yè)園區建設或利用現有存量建設用地。

　　第二，圈外符合規劃且經(jīng)依法批準取得的集體建設用地，在嚴格管理的條件下，應允許農村集體建設用地在不改變權利性質(zhì)的情況下流轉，即"保權讓利促流轉".具體而言，現有農民集體建設用地可以通過(guò)土地置換或建新拆舊等方式，遷村并點(diǎn)，向城鎮和中心村或工業(yè)園區集中，建新拆舊中需要短期增加農用地轉用指標的，經(jīng)批準可以給予一定的周轉指標，封閉運行，到期歸還;農戶(hù)向城鎮和中心村集中過(guò)程中，原住宅符合規劃的，允許其轉讓給本集體經(jīng)濟組織內符合宅基地申請條件的其他農戶(hù)。對于符合規劃且經(jīng)依法批準取得的鄉鎮企業(yè)用地等其他集體建設用地，在明確所有者主體的前提下，所有者可將一定年期的集體建設用地使用權以讓渡、租賃或以作價(jià)出資(入股)方式提供給使用者使用(類(lèi)似國有土地出讓、租賃、作價(jià)出資或入股)，在使用年期內，使用者在不改變用途的前提下，可以依法轉讓、出租、抵押;土地收益主要歸土地所有者。集體建設用地不適用于舉辦娛樂(lè )或高檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目;流轉的最高年限不得突破國有土地的最高年限。

　　(四)完善相關(guān)配套措施，規范城鄉結合部土地市場(chǎng)。城鄉結合部非法土地交易和隱形土地交易大量存在，因此必須采取措施，提高土地市場(chǎng)的公開(kāi)性。當前主要應抓好以下幾項配套制度：

　　1、積極設立公開(kāi)的土地市場(chǎng)，為城鄉結合部的土地交易提供公開(kāi)掛牌交易的場(chǎng)所，以提高交易機會(huì )，降低交易成本，規范交易行為;

　　2、建立和完善政府土地收購儲備制度，將政府土地收購儲備的范圍擴大到城鄉結合部的國有和集體建設用地;

　　3、建立土地登記可查詢(xún)制度和信息公布制度，為使用者、投資者提供現勢土地登記信息和土地市場(chǎng)信息資料;

　　4、完善土地證書(shū)查驗制度，土地證書(shū)查驗的重點(diǎn)地區是城鄉結合部，重點(diǎn)查驗各類(lèi)非法交易、隱形交易和擅自改變用途的情況，發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)糾正處理。

　　(五)當前急需要做的幾項工作

　　1、盡快研究明確集體土地權益，并結合土地變更登記和土地證書(shū)查驗，摸清城鄉結合部土地利用現狀，對非法用地隱形交易和擅自改變用途的行為進(jìn)行清理，明確城鄉結合部的土地所有權和使用權。

　　2、總結各地集體建設用地流轉的試點(diǎn)經(jīng)驗，抓緊出臺《農村集體建設用地使用權流轉辦法》，規范集體建設用地流轉行為。

　　3、抓緊研究出臺市地整理、置換的政策，鼓勵城鄉結合部按規劃調整用地結構和集約用地。

　　4、對城鄉結合部農民建房問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)題研究，出臺相應的規范和整治政策。

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