中國法官制度 缺陷及改革設想

論文提要：
最高人民法院肖揚提出了“中立、同等、公正、高效、獨立、文明”的現代司法理念。圍繞建立符合現代司法理念的法官制度，法院系統進(jìn)行了一系列改革。本文首先分析了目前法官制度改革取得的成就及存在的主要題目。文章以為改革現行法官制度存在三大制約因素：1）社會(huì )對建立符合現代司法理念的法官制度缺乏認同；2）經(jīng)濟發(fā)展水平的制約；3）現行法官隊伍內部存在抵觸因素。文章提出了改革我國法官制度的幾點(diǎn)設想：1）理順黨對法院的領(lǐng)導關(guān)系；2）以法律形式明確法官獨立原則；3）改革法官任命制度；4）嚴格法官任職資格；5）取消法官等級；6）減少機構設置，使審判骨干回到審判崗位上來(lái)。正文：
公正是人類(lèi)社會(huì )永恒追求的價(jià)值目標，法治是人類(lèi)社會(huì )公正的最佳方式，而法院獨立的地位，高度的司法權威，是法治必不可少的內容，司法公正是現代社會(huì )一種普遍的價(jià)值觀(guān)念。司法公正要從抽象的社會(huì )理念，變?yōu)榭陀^(guān)的社會(huì )現實(shí)，需要公正的司法制度，更需要高素質(zhì)的法官隊伍。在推進(jìn)依法治國，發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的歷史進(jìn)程中，人民法院要成為社會(huì )正義的權威，依法治國的支柱，必須改革現行法官制度，構建新型科學(xué)的法官制度。因此，建立一套科學(xué)的法官制度，對法官的權利、義務(wù)、地位和作用正確定位，對法官實(shí)施有效的治理，進(jìn)步法官素質(zhì)，是當前司法改革中一項重要任務(wù)。法官制度是審判制度的一個(gè)重要方面，其改革的步伐，成功與否，直接關(guān)系到審判制度的改革乃至司法制度改革的成敗。
一、法官制度改革的成績(jì)
目前，我國法官制度改革已呈現出積極、穩妥、扎實(shí)有效的發(fā)展勢頭，并取得了一些初步成績(jì)。主要表現在以下幾個(gè)方面：1、法官制度實(shí)現了法律化，為法官制度奠定了生存和發(fā)展的基礎。我國憲法規定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)”�！叭嗣穹ㄔ阂勒辗�律規定獨立行使審判權，不受行政機關(guān)，社會(huì )團體和個(gè)人的干涉”[1]。1995年，法官法的頒布和實(shí)施，標志著(zhù)我國對法官從傳統的行政治理模式向依法治理的科學(xué)方向發(fā)展。它為法官制度的改革和發(fā)展奠定了法律基礎，也為法官制度設定了基本框架。法官法第七條、第八條規定了法官的權利義務(wù)，系統明確了法官的職責、任務(wù)，確立了法官的法律地位。2、法官資格的考試制度，杜盡了選任法官工作的隨意性。法官法實(shí)施以后，法官任職資格同一考試已進(jìn)進(jìn)了正�；�、制度化，特別是實(shí)行同一的司法考試制度后，法官資格考試更趨嚴格，有利于國家培養高素質(zhì)的法律理論合格的法官。這可以說(shuō)是我國法官制度改革最為主要的成果。3、建立了法官培訓體系。為落實(shí)法官關(guān)于法官培訓的規定。最高法院建立了國家法官學(xué)院，各地高級法院設立了法官培訓中心。初步形成了各級培訓體系。4、各級人民法院進(jìn)行了審判長(cháng)和獨任審判員選任考試，選拔了一批業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的審判長(cháng)和獨任審判員，為探索法官獨立行使審判權，還審判權于法官進(jìn)行了嘗試。
二、現行法官制度存在的題目
盡管近年的改革取得了可喜的成績(jì)，但由于歷史的原因，現行的法官制度還存在很多題目。主要表現在以下幾個(gè)方面：
1、由于法官制度長(cháng)期以來(lái)套用行政治理模式，使得法官整體素質(zhì)不 高。我國現行的法官制度自新***主義革命時(shí)期開(kāi)始建立，建國后基本套用蘇聯(lián)模式，在十年內亂時(shí)期又遭到嚴重破壞。***之后，法院得到恢復，恢復之初，職員奇缺，除了一部分老法官回隊外，更多的是從各個(gè)機關(guān)、廠(chǎng)礦充實(shí)進(jìn)來(lái)�；謴椭�初人們對法治的熟悉不足，充實(shí)到法官隊伍的職員沒(méi)有嚴格篩選，這就決定了現有法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)基礎較差。在法官法實(shí)施前，法院在八十年代進(jìn)行了大規模充實(shí)。由于沒(méi)有嚴格的選拔制度，很多專(zhuān)業(yè)能力及素質(zhì)不高的職員進(jìn)進(jìn)法院，法官隊伍整體素質(zhì)一直得不到進(jìn)步。由于形勢的發(fā)展，為了適應審判工作的需要，最高法院在上世紀八十年代設立了法律業(yè)大，有的分校在后期還與大學(xué)聯(lián)辦了自考考試，為法院確實(shí)培養了一批人才，法官整體素質(zhì)得到了進(jìn)步。但由于師資、學(xué)習的時(shí)間等因素限制，業(yè)大、函授等畢業(yè)的學(xué)員其文憑與水平存在明顯的差異，這是不爭的事實(shí)。
2、法官選任資格要求不嚴。法官法頒布以后，對法官的任職條件進(jìn)行了明確規定，在學(xué)歷要求上主要是：高等院校法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)或高等院校非法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)具有法律專(zhuān)業(yè)知識，工作滿(mǎn)兩年的；或者獲得法律專(zhuān)業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿(mǎn)一年的；獲得法律專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位、法律專(zhuān)業(yè)博士學(xué)位，可以不受上述工作年限的限制。實(shí)施前的審判職員不具備條件的，應當接受培訓，在規定的期限內達到規定的條件[2]。也就是說(shuō)， 這些規定對法院原有工作職員不具溯及力。只是對實(shí)施后任命的法官有效。即便如此，也仍然得不到嚴格的執行，由于人事權在地方，地方黨政部分從政治的角度出發(fā)，在安排軍隊轉業(yè)干部或政府換屆時(shí)，往往硬性將領(lǐng)導干部安排到法院，有的直接安排進(jìn)領(lǐng)導班子或審委會(huì )。由于上述諸因素的存在，無(wú)法改變已有法官素質(zhì)不高的狀況。法官法實(shí)施后按條件任命的法官其學(xué)歷要求只要法律大專(zhuān)以上（法官法未修改前），工作經(jīng)歷及其他方面要求不高，要勝任專(zhuān)業(yè)性極強的審判工作，離專(zhuān)業(yè)化要求還有差距。
3、審判職能行政化，法官地位不獨立。由于法院未能改變行政化治理的模式，法官難以真正獨立行使審判權。眾所周知，在法院工作的職員，無(wú)論是政工、后勤、甚至法警都有審判員。審判職稱(chēng)并不是根據審判職業(yè)之需，而是作為一種政治待遇分配給了法院各個(gè)崗位的職員。在法官法實(shí)施前，甚至法院工勤職員編制的司機也因其“資格老”被任命為審判員，形成了“法院人人皆法官”的現狀。其次，法官從事的并不都是審判職責以?xún)鹊氖聞?wù)，例如還要參與地方綜治、掛點(diǎn)扶貧等。再次，法院的審判工作崗位與非審判工作崗位，按現行的體制可以隨意調整，今天是審判庭的法官，明天可能是后勤處干部，這與行政治理的一套方法無(wú)差別。這樣，法官感覺(jué)不到其職業(yè)的神圣與嚴厲，無(wú)法增強自豪感。
對法官治理的行政化還體現在對法官獨立辦案的干預上，法官之上有若干級別的領(lǐng)導干預或制約著(zhù)，如審委會(huì )、院長(cháng)、副院長(cháng)、庭長(cháng)、副庭長(cháng)。有的法院還出臺內部規定，判決書(shū)一律要院長(cháng)、庭長(cháng)簽發(fā)，判處三年以上徒刑的案件要經(jīng)過(guò)審委會(huì )討論等等。這些治理方法與行政治理如出一轍。正因如此，法官們必須順著(zhù)領(lǐng)導的意圖或思路辦案，否則判決書(shū)簽不下來(lái)，左右了辦案法官，實(shí)際上剝奪了法官獨立的審判權。
4、法官的待遇和正常提升得不到保障。日前，地方各級法院由地方領(lǐng)導，法院的經(jīng)費由地方財政支出，受地方控制。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區，法院正常辦案經(jīng)費，甚至工資難以得到保障。法官的職務(wù)遷升，特別是院領(lǐng)導職務(wù)的遷升往留，受當地黨政機關(guān)的掣肘，無(wú)法避免審判案件時(shí)來(lái)自外界的干擾，滋生地方保護主義。
三、改革現有法官制度，建立符合現代司法理念的，法官制度面臨的現實(shí)困難。
從近幾年法官制度改革情況看，建立符合現代社會(huì )的法官制度，還存在以下困難：
1、現實(shí)社會(huì )對建立符合現代司法理念的法官制度沒(méi)有認同感。依法治國的口號是近幾年才提出來(lái)的，人們的法律意識仍然十分淡薄。幾千年的封建意識和長(cháng)期的人治環(huán)境阻撓著(zhù)法制的建立，大眾的主座意識根深蒂固。有關(guān)行政部分對法官職業(yè)、法官制度的理解、認同的態(tài)度不一。我國實(shí)行法官由地方任命，法院的人、財、物均由地方治理，現實(shí)法官制度總是考慮與地方相關(guān)的人事制度平衡（例如在法官等級上就是與行政級別掛鉤），改革難以實(shí)現突破性進(jìn)展。
2、社會(huì )經(jīng)濟水平的發(fā)展，對建立現代法官制度的制約。建立現代法官制度需要一定的經(jīng)濟條件作后盾。如選拔高素質(zhì)的法官，除了給予較高的榮譽(yù)外，還應給予優(yōu)厚的物質(zhì)待遇，才能吸引人才、留住人才。享有物質(zhì)財富的多少在一定程度上也影響社會(huì )對個(gè)體價(jià)值的評價(jià)。法官的待遇不高，也是近年來(lái)，律師隊伍中有大量的優(yōu)秀法官流進(jìn)，而法官隊伍中卻很難吸引優(yōu)秀律師加進(jìn)的原因所在。同時(shí)，要保障和不斷進(jìn)步法官隊伍素質(zhì)，需要不斷地進(jìn)行培訓和再教育，均需經(jīng)濟投進(jìn)。各地方經(jīng)濟水平差異大，發(fā)達地區只占少數的現狀，制約了現代法官制度改革的進(jìn)程。
3、人民法院及法官隊伍的現狀，制約了現代法官制度的改革進(jìn)程。目前，在法院內部，無(wú)論是在審判庭任職職員，還是后勤、政工、人事等部分的職員，都與審判專(zhuān)業(yè)職員一樣擁有法官等級和審判職稱(chēng)，而且，這部分職員占法院職員的幾乎一半，成為不辦案的法官。假如按專(zhuān)業(yè)化、精英化的建設方向改革，這部分后勤職員的待遇必然與法官有差別。這部分人由于利益的損失，必然存在抵觸心理。另一方面，我國現有法官中，大部分未達到本科水平，嚴格按法官法進(jìn)行選拔，現有法官很多會(huì )失往法官資格，這部分人也會(huì )對改革持低觸情緒。目前，法院職員進(jìn)進(jìn)是按照公務(wù)員選拔方式進(jìn)行，法院高素質(zhì)的人才儲備不足。每年的司法考試中，法院干警上線(xiàn)的盡對人數偏低就說(shuō)明了這一事實(shí)，要補充法官存在困難。這些因素都是法官制度改革的阻力。
四、法官制度改革的目標
推進(jìn)法官制度改革，必須明確改革應達到的目標。十五大指出：推進(jìn)司法改革，要“從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地先使審判權和檢察權”。十六大提出了司法改革的任務(wù)：“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關(guān)的機構設置，職權劃分和治理制度，進(jìn)一步健全權責任明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權和檢察權�！薄案母锼痉�機關(guān)的工作機制和人財物治理體制，逐步實(shí)現司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離，加強對司法工作的監視，懲辦司法領(lǐng)域中的***，建設一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執法公正的司法隊伍�！盵3]《人民法院五年改革綱要》也提出：“通過(guò)改革逐步建立依法獨立、公正審判的機制”�？梢�(jiàn)司法改革的價(jià)值取向是公正司法，法官制度改革的目標，當然是建設一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執法公正的司法隊伍。
五、對我國法官制度改革的設想。
改革法官制度，建立業(yè)務(wù)精通的法官隊伍，必然要求法官職業(yè)化、專(zhuān)家型精英化，這樣的改革應避免每一項改革針對特定的題目小打小鬧的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的改革，對法官制度應有一個(gè)整體的構想和設計。我國法官制度體現在法院組織法和具體的法官法中。法官法的頒布初步確立了我國法官制度，將法官與行政職員相互別開(kāi)來(lái)。然而，法官法并沒(méi)有完全擺脫行政模式提影響，因此，完善法官制度，必然涉及到修改相關(guān)的法律制度。
1、理順體制，重構黨對法院領(lǐng)導模式。
改革法官制度，必須理順體制，其中，關(guān)鍵要理順與黨委的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導，是不可動(dòng)搖的原則。我們進(jìn)行各項制度的改革，必須堅持四項基本原則，這也是法官制度改革的方向題目。法院獨立、法官獨立并不是不要黨的領(lǐng)導，我們夸***官要政治堅定，就是要堅持四項基本原則。當然黨的領(lǐng)導不即是地方各級黨委直接干預同級人民法院的各項工作，直接控制同級法院的人財物。黨的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導和組織領(lǐng)導。結合審判工作特點(diǎn)，改變目前地方黨委領(lǐng)導的模式，由黨中心在最高法院設立專(zhuān)門(mén)機構，在系統內進(jìn)行垂直領(lǐng)導更為科學(xué)。這樣可以保證體現黨和人民利益的法律在全國有效同一的實(shí)施，維護中心權威和法律權威。實(shí)行垂直領(lǐng)導減少了地方黨政機關(guān)、領(lǐng)導個(gè)人對法院的直接干預，在配備法院領(lǐng)導，法官隊伍職員的進(jìn)出等題目上，有利于法院嚴格按法官法規定進(jìn)行，促進(jìn)法官隊伍建設，建立一支高素質(zhì)、廉潔公正的法官隊伍。同時(shí)還可以有效消除地方保護主義，樹(shù)立法律權威。
2、明確法官獨立原則
按照西方法學(xué)界的觀(guān)點(diǎn)，司法權不與立法權、行政權分開(kāi)，則不會(huì )有自由和法治的存在。因此，法治的重要標志就是獨立的司法�？v觀(guān)法治國家，其重要的標志就是有獨立的司法，司法制度的獨立包括法院審判獨立和法官個(gè)人獨立兩個(gè)方面。因而我們在改革和完善法官制度時(shí)，法官獨立是一個(gè)無(wú)法回避，必須明確的題目。我國憲法第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關(guān)、社會(huì )團體和個(gè)人的干涉�！倍鄶等藢Ψㄔ邯毩⒈硎菊J可。但對此規定僅理解為法院審判獨立，否認法官獨立，是理解上的偏差。從審判工作的規律看，沒(méi)有法官個(gè)人的獨立，難以實(shí)現真正意義上的公正，也影響了審判效率。近幾年進(jìn)行的審判改革，夸大還權于合議庭、還權于獨任審判員，大大增加了法官責任感，進(jìn)步了辦案效率，使人們對法官獨立也有了初步的熟悉，得到了普遍認可，但還未從法律上予以明確。因而在完善法律制度時(shí)，在法院組織法及法官法中應明確規定法官獨立原則，取消只判不審的審判委員會(huì )。這種規定也是同WTO有的關(guān)規定及聯(lián)合國批準的《關(guān)于司法獨立的基本原則》規定相符合的。[4]
3、改革法官任命制度
我國現行的法官任命制度，除院長(cháng)由各級人民代表大會(huì )選舉之外，副院長(cháng)、庭長(cháng)、審判會(huì )委員、審判員（法官）均由各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )任命。世界各國的法官任命制度各不相同，但宗觀(guān)法制完善國家的法官任命規定，其規格都是較高的。改革我國法官任命制度不需照搬國外規定，但可資鑒戒。為了突出法官在依法治國中的重要地位，增強法官的榮譽(yù)感、責任感，避免地方干擾，確保法官個(gè)人獨立和法院審判獨立，最高人民法院院長(cháng)應由全國人大選舉，最高人民法院其他法官及高級人民法院法官由最高人民法院院長(cháng)提名，全國人大常委會(huì )任命。各中級人民法院、基層人民法院法官由各高級人民法院院長(cháng)提名，最高人民法院任命。法官任命制度，應在憲法及法院組織法中予以明確。
4、嚴格法官選任及任職條件
審判活動(dòng)主要是通過(guò)法官的審判工作進(jìn)行的，法官不僅在于公正裁判案件，還要營(yíng)造公平的社會(huì )環(huán)境。因此，選任法官要高標準、嚴要求。西方法治國家及日本的法官任職資格都規定了很高標準，極嚴的程序。例如日本的法官，除要求法律專(zhuān)業(yè)大學(xué)畢業(yè)，并通過(guò)嚴格的司法考試，之后，再接受司法考試審查委員會(huì )的再次考試，才能成為司法研修生，在成為法官前需再學(xué)習和培訓兩年，然后再通過(guò)第三次考試，才能成為法官。德國法官除大學(xué)法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，通過(guò)國家司法考試外，還要任見(jiàn)習法官兩年，之后通過(guò)第二次考試，才成為候補法官。我國現行法官法規定的主要是學(xué)歷條件，目前增加了通過(guò)司法考試作為法官任職的條件。但地方法院（尤其是中級法院及基層法院），受地方行政領(lǐng)導左右，在任命法官，特別是安排院領(lǐng)導中并未嚴格執行（例如地方領(lǐng)導換屆、軍隊轉業(yè)干部安排，往往直接任命為院領(lǐng)導、庭領(lǐng)導或審委會(huì )委員，以保持其行政領(lǐng)導職務(wù)待遇）。再之，沒(méi)有實(shí)際司法工作經(jīng)驗的限制。由于任職資格規定不嚴，現行法官任命條件還遠遠不能滿(mǎn)足培養高素質(zhì)法官的要求。因此，完善法官任職資格條件，除規定擔任法官必須經(jīng)過(guò)司法考試外，還應規定必須有兩年司法工作經(jīng)驗，并需通過(guò)法官資格考試等條件。這樣，有利于培養高素質(zhì)法官。
面對我國法官隊伍的現狀，全部推倒重來(lái)似乎不現實(shí)。但我們不能以保護現有法官利益為由，而放棄改革。那種以保護一批有經(jīng)驗法官為由，對已任命法官不加區分地認可的態(tài)度，實(shí)際上是保護落后、拒盡改革。我們以為在過(guò)渡時(shí)期，已任命的法官達到了國家教育主管部分承認的大學(xué)本科學(xué)歷的，可不再參加司法考試，直接參加法官資格考試，通過(guò)者可重新任命為法官，未通過(guò)的可任命為法官助理或候補法官，答應多次參加法官資格考試。已經(jīng)通過(guò)考試選任為審判長(cháng)或獨任審判員的，只要符合擔任法官的學(xué)歷條件，可直接任命為法官，不具備學(xué)歷條件的應轉到其他崗位。一部分工作時(shí)間長(cháng)（25年以上）或年齡偏大（55歲以上）的職員可辦理提前退休。在進(jìn)行內部遴選的同時(shí)，進(jìn)步法官待遇，從外部選拔一批，以彌補員額缺位。外部選拔可以從具有律師資格或已通過(guò)司法考試的職員中選拔。并逐步完善上級法院法官從下級法院法官中選任的制度。
5、取消法官等級，法院只設首席法官。
我國現行的法官法將法官分成四等十二級，仿照了警銜、軍銜制度，具有濃厚的行政等級色彩。而且最高法院、高級法院的法官等級高，中級法院、基層法院的法官等級低。在評定法官等級之初按照行政級別套改法官等級，中級法院、基層法院很多法官如不擔任行政職務(wù)，干到退休也無(wú)法到高級法官的等級。給人的印象是高級法官的水平高，是專(zhuān)家型法官，而普通法官中無(wú)精英法官。以等級高低來(lái)表明素質(zhì)的高低，而且讓人們感覺(jué)到低級的法官要受高級法官的領(lǐng)導或影響。從司法活動(dòng)的規律看，法官只服從法律，因而法官應該是同等的，上下級法院之間審級的不同只是分工不同而己，不能以為是等級的差異，同級法院的法官更是同等的。無(wú)論哪級法院法官審判案件作出的判決，其法律效力是同等的，同樣彰顯法律權威。在完善法官制度時(shí)應留意到法官同等這一事實(shí)，不應設定等級差異，也不應有高級法官與一般法官之分。每一法院院可設一首席法官，說(shuō)明他是本院首長(cháng)，行政上領(lǐng)導全院工作。
6、進(jìn)一步改革審判治理制度，減少審判庭設置，精減行政領(lǐng)導職數，使大批審判骨干回到審判崗位上來(lái)。
經(jīng)過(guò)近年的改革，全國法院已形成了大民事審判格式，將原來(lái)設置的經(jīng)濟庭、知識產(chǎn)權庭等統回民事審判序列中來(lái)，分為四個(gè)民事審判庭，既民事審判一、二、三、四庭，精減了審判庭的設置，使民事審判格式更加規范。我們以為審判庭的設置，應按訴訟法規定的任務(wù)劃分。因此，審判庭只宜設刑事庭、民事庭和行政庭。這樣可以大大精減行政領(lǐng)導的職數，使更多的法官回回到審判崗位上來(lái)。不可否認，目前在各級法院審判庭擔任中層領(lǐng)導的庭長(cháng)、副庭長(cháng)大多數業(yè)務(wù)素質(zhì)較高，屬于法官中的骨干。由于擔任了中層領(lǐng)導，使得這部分法官很少審理案件，忙于應付行政事務(wù)，這無(wú)疑是一種審判資源的浪費。因此，在完善法官制度時(shí)，改革審判治理體制，進(jìn)一步精減審判庭的設置，使這部分精英法官回到審判崗位上來(lái)，十分必要。
注釋?zhuān)?BR>[1]見(jiàn)《中華人民共和國憲法》第一百二十六條。
[2]見(jiàn)《法官法》第九條。
[3]見(jiàn)《全面 建設小康社會(huì )，開(kāi)創(chuàng )中國特色社會(huì )主義事業(yè)新局面》***在中國***第十六次全國代表大會(huì )上的報告。
[4]《關(guān)稅與貿易總協(xié)定》第10條第3款（6）項規定，法庭或司法程序獨立于負責行政實(shí)施的機構之外。參考文章：
《論我國法官職業(yè)化制度的建立》鄧修明著(zhù)，見(jiàn)《法律適用》2003年第9期。

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