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試析土地承包經(jīng)營(yíng)權的法律性質(zhì)
[摘 要]土地是農業(yè)發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎,也是農民最基本的生活保障,地權穩定性的大小直接影響到農民對土地的投資行為,土地承包經(jīng)營(yíng)權的適當流轉又有利于農地資源的充分和高效利用。本文從具體法律入手分析土地承包經(jīng)營(yíng)權的物權屬性,考察現行立法的不足,提出相應的立法建議。
[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營(yíng)權 物權 債權 流轉
一、土地承包經(jīng)營(yíng)權是物權
土地承包經(jīng)營(yíng)權是指法人、其他組織(非法人組織)、自然人等一切農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依照承包合同和法律規定取得的對農民集體所有的或者國家所有由全民所有制單位、農業(yè)集體所有制單位使用的土地(指耕地)、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等進(jìn)行占有和以耕作、養殖、竹木或畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用并獲得收益的權利。[1]其產(chǎn)生的根源是農村內部自發(fā)形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。承包經(jīng)營(yíng)權產(chǎn)生以后,就成為法學(xué)界研究的對象,爭議的焦點(diǎn)之一就是它的法律性質(zhì),究竟是物權還是債權。有的認為承包經(jīng)營(yíng)權是債權,因為它直接來(lái)源于承包經(jīng)營(yíng)合同;有的則認為它是一種物權,只有這種認定才有利于承包經(jīng)營(yíng)權的穩定;有的認為,從歷史的角度看,承包經(jīng)營(yíng)權是集體土地使用權形成過(guò)程中的一個(gè)階段,從現實(shí)的角度看,承包經(jīng)營(yíng)合同只是設立農地使用權的一種形式,而農地使用權的內容和限制由法律直接規定,當事人不得以合同加以改變。[2]由此衍生出對承包經(jīng)營(yíng)權命運的不同主張,一種認為今后農地發(fā)展對方向應完善農村承包經(jīng)營(yíng)權,理由是,設立土地承包經(jīng)營(yíng)權是鑒于當時(shí)我國農村的生產(chǎn)力發(fā)展水平較低,為解決農民溫飽問(wèn)題而確定的分配土地的方式。它雖然不是一種高級的物權形式,但與我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適宜。另一種主張,將其規定為一種用益物權,以用益物權代替承包合同關(guān)系。理由是,在我國農村開(kāi)始實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責任制時(shí),農民在土地上僅僅享有債權法意義上的經(jīng)營(yíng)權,但由于農村經(jīng)濟體制改革的深化,農民對集體土地的使用收益權利日益強化,其物權屬性日益顯著(zhù)。從關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)及命運的不同觀(guān)點(diǎn)可以看出,對于我國農村土地承包經(jīng)營(yíng)權并沒(méi)有統一的認識。這種模糊的認識來(lái)源于國家有關(guān)行政機關(guān)對農業(yè)用地使用權的規定多采用實(shí)用主義的做法,也歸因于理發(fā)的矛盾和沖突。筆者認為,在財產(chǎn)權領(lǐng)域,其整體趨勢已發(fā)生了從重視財產(chǎn)歸屬向重視財產(chǎn)利用的漸變,以債權對土地承包經(jīng)營(yíng)權定性已不再適合社會(huì )發(fā)展的需要,突破和例外就成為一種歷史的必然!啊诜捎^(guān)念上僅僅注重所有權確認權利歸屬的功能,忽略了它促進(jìn)財產(chǎn)動(dòng)態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能,從而使土地成為一種僵死的財產(chǎn)! [3]因此,承認土地承包經(jīng)營(yíng)權的物權屬性是承包經(jīng)營(yíng)權穩定發(fā)展的需要,也是法律服從社會(huì )進(jìn)步所提出的正當要求的反映。
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權具有直接支配性。
《物權法》草案(下文簡(jiǎn)稱(chēng)草案)第128條、第131條和第134條規定,承包方依法享有對承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉以及分割、合并的權利;《農村土地承包法》第16條第1款規定,承包經(jīng)營(yíng)權人有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品;第54條規定,當發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權,違反本法規定收回、調整承包地,強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉,假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉,應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任; 此外,《關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規定 (征求意見(jiàn)稿)》第14條規定,發(fā)包方或者其他組織、個(gè)人截留、扣繳應歸承包方所有的承包土地直接經(jīng)營(yíng)收益,承包方請求返還的,應予支持。承包方因此受到損失并請求賠償的,應予支持?梢(jiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權人對所承包的土地有在法律和承包合同規定的范圍內進(jìn)行實(shí)際支配、控制的權利,即承包方可以自己的意思,而無(wú)須他人的配合對農用土地進(jìn)行管領(lǐng),這正符合了物權是“直接支配一定之物,而享受利益之排他性權利”。而債權則表現為對特定人的請求權,只有通過(guò)他人的給付行為才能實(shí)現債權。在債務(wù)人沒(méi)有履行之前,債權人既不能實(shí)現其權利內容,也不得對標的物進(jìn)行直接支配。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權具有排他性和對抗性。
草案第135條第1款,承包期內,發(fā)包人不得收回承包地。136條第1款,承包期內,發(fā)包方不得調整承包地,排除了發(fā)包人對承包經(jīng)營(yíng)權的侵害!掇r村土地承包法》第9條規定,國家保護集體土地所有者的合法權益,保護承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權,任何組織和個(gè)人不得侵犯,強調了承包方享有的是一種絕對權!蛾P(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規定 (征求意見(jiàn)稿)》第24條又進(jìn)一步規定,發(fā)包方以家庭承包的承包方通過(guò)轉包、出租、互換等方式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權未經(jīng)其同意或者報其備案為由,請求確認該土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉無(wú)效的,不予支持。 由此可見(jiàn),法律規定下的土地承包經(jīng)營(yíng)權是一種對世權,以不特定的人為義務(wù)主體,通常情形下,包括農村集體經(jīng)濟組織、村民委員會(huì )或者村民小組在內的發(fā)包方都不得任意侵犯和防礙承包經(jīng)營(yíng)權人行使其的權利,這種效力可以對抗一切人。這也是物權排他性和對抗性的具體體現。而債權由于其相對性,對權利人保護的效力責僅及于債權相對人,如果采用債權說(shuō),那么,承包權將不能對抗外界的種種干預,行政權、發(fā)包權強行攤派、亂收費甚至任意撕毀合同,侵犯農戶(hù)利益的現象仍會(huì )大量存在,激勵機制無(wú)從產(chǎn)生。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權內容的法定化。
草案確認土地承包經(jīng)營(yíng)權人享有承包地的使用權、收益權和土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的權利(第128條);通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權可以依法采取轉包、互換、轉讓或者其他方式流轉(第131條); 承包方對于在其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的,土地包經(jīng)營(yíng)權依法被收回時(shí),有權獲得相應的補償(第135條第4款);《農村土地承包法》規定,承包經(jīng)營(yíng)權人有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品(第16條第1款); 承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償(第16條第2款)等。這些規定都體現了土地承包經(jīng)營(yíng)權人的權利和義務(wù)除了合同的約定以外,法律也對其進(jìn)行了直接規定。即在不違反法律規定的前提下,允許發(fā)包方和承包方通過(guò)土地承包合同具體約定承包經(jīng)營(yíng)權的內容,以適應實(shí)際生產(chǎn)需要。
權利內容法定是物權法定的應有之義。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權的性質(zhì)問(wèn)題,部分不贊同物權說(shuō)的學(xué)者認為,只要繼續沿襲土地集體所有制的框架,農民對土地權利的物權化在現實(shí)中就很難操作,因為既然是土地的集體所有制,集體經(jīng)濟組織與農戶(hù)之間就是一種發(fā)包方與承包方的關(guān)系,也就是一種具有實(shí)質(zhì)債權含義的合同關(guān)系,因此,會(huì )使法律上的物權含義在實(shí)際操作中被虛化。這需要我們正確理解土地承包經(jīng)營(yíng)權和土地承包合同之間的關(guān)系。承包經(jīng)營(yíng)合同導致物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權的設立,我們認為土地承包經(jīng)營(yíng)權是物權,但并不否認承包經(jīng)營(yíng)合同是債權合同,承包經(jīng)營(yíng)合同和其他合同一樣,仍要適用合同法有關(guān)規
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