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寧夏農業(yè)水資源可持續利用的法律制度研究
摘 要：寧夏是西北內陸干旱地區，農業(yè)水資源極為匱乏，高效利用農業(yè)水資源實(shí)現可持續發(fā)展的目標，需要完善的法律制度作為前提和保障。本文根據寧夏現行的涉及到農業(yè)水資源可持續利用法律制度實(shí)施的狀況，運用“變形”后的 “要素量化法”分析其存在的缺陷與不足，并提出了將可持續發(fā)展的理念引入到法律法規制定的目的當中，建議在法律法規中突出農業(yè)水資源可持續利用的重要性和必要性，并對農業(yè)水資源可持續利用的具體法律條文進(jìn)行細化，實(shí)現農業(yè)水資源可持續利用的有法可依。
關(guān)鍵詞：寧夏 可持續利用 農業(yè)水資源
寧夏地處西北內陸干旱地區，農業(yè)水資源極為匱乏，農業(yè)水資源的短缺和污染的現狀問(wèn)題日益加劇，合理開(kāi)發(fā)、高效利用、加強保護農業(yè)水資源是一項迫在眉睫的重要任務(wù)。農業(yè)水資源的可持續利用是實(shí)現農業(yè)可持續發(fā)展的前提和保障，是推動(dòng)寧夏經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要內容。寧夏目前水資源法律制度已經(jīng)基本形成，但是可持續發(fā)展理念還沒(méi)有成為水資源法律制度的指導思想。從法律制度層面探索農業(yè)水資源可持續利用，為最終實(shí)現寧夏社會(huì )經(jīng)濟、資源和環(huán)境的協(xié)調可持續發(fā)展提供保障。
一、寧夏農業(yè)水資源可持續利用的現狀概述
(1)農業(yè)水資源的概念
農業(yè)水資源是指農業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中為滿(mǎn)足農作物的生命維系和生長(cháng)發(fā)育所需要的水資源，其包括大氣水、地表水(流域水、水庫水和湖泊水等)、地下水(土壤水及土地深層水)以及動(dòng)物、植物體內水分等①，且被利用于農、林、牧、漁等農業(yè)生產(chǎn)之中。其中，土壤水可被作物直接吸收利用，地表水、地下水經(jīng)轉化為土壤水后即被作物利用。同時(shí)，通過(guò)凈化處理的廢污水也是一種重要的農業(yè)用水水源。
(2)寧夏農業(yè)水資源利用的現狀
近年來(lái)，寧夏全區年均取水總量約72億m3。其中，黃河取水量65.6億m3、地下水量5.5億m3、當地地表水量0.76億m3②。其中，農業(yè)取水量65億m3。全區耗水總量約為35.4億m3，農業(yè)耗水量最多約為31億m3，占總耗水量的88.6%;農業(yè)灌溉平均取水量11925 m3/hm2③。
寧夏農業(yè)用水量占總用水量的近90%，遠高于全國63.6%的平均比例，用水結構嚴重失衡。農田灌溉水利用系數僅為0.46，遠低于全國0.52的平均值，農業(yè)水分生產(chǎn)效率為1kg/m3④。
綜合來(lái)看，寧夏地區農業(yè)水資源消耗量較大，占到了寧夏地區水資源利用的大部分，但總體利用率不高，水資源損耗較大。同時(shí)，部分農產(chǎn)地區還以漫灌為主，水利基礎設施不完備，噴灌、滴灌及渠道襯砌等節水灌溉技術(shù)欠缺，農業(yè)用水浪費嚴重，灌溉效率不高。因此，寧夏地區農業(yè)水資源的利用有待于進(jìn)一步的建設和優(yōu)化。
二、寧夏農業(yè)水資源可持續利用的法律要素量化法分析
自上世紀 80 年代以來(lái)，我國積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試中。經(jīng)過(guò)了30多年的努力，雖然水資源管理和利用也逐步走上了規范化、系統化的道路，但是我國還沒(méi)有制定出關(guān)于農業(yè)水資源可持續利用的專(zhuān)門(mén)法，有關(guān)農業(yè)水資源可持續利用的內容可以從《環(huán)境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《農業(yè)法》等法律中找到有關(guān)的規定。寧夏地處黃灌區，除了上述幾部涉及農業(yè)水資源的基本法律以外，也沒(méi)有較為完整的、專(zhuān)門(mén)的農業(yè)水資源可持續利用的法律制度，在現行的14部地方性法規中，有關(guān)于提到和涉及了農業(yè)灌溉水資源開(kāi)發(fā)、利用和保護的法律文件共有10部。為了對現行的寧夏農業(yè)水資源可持續利用的法律進(jìn)行綜合分析和評價(jià)，本文引用了澳大利亞自然資源管理法律、機構及政策方面的專(zhuān)家伊恩・漢納姆博士的一套法律評價(jià)的方法，該方法雖然是用于評價(jià)某一區域內水土管理的法律與機構框架狀況。⑤但是其評價(jià)方法、分析思路和基本理念同樣可以借鑒于本文中對于農業(yè)水資源可持續利用的法律制度的研究中，只是對該方法當中的分析要素和評價(jià)范圍等加以替換，以便于解決本文中所提出的研究?jì)热�。為了便于敘述，在本文中仍然將該方法稱(chēng)為“要素量化法”。
(1)“要素量化法”的簡(jiǎn)述
“要素量化法”包含了17個(gè)法律與機構框架的核心要素，它們是制定目的、管轄、責任、目標目的、定義、注意義務(wù)、責任分工、機構、政策、教育、研究調查、公眾參與、水土規劃、水土管理、資金機制、實(shí)施和糾紛解決，該方法的步驟大致分為三個(gè)部分，首先是確定待評價(jià)區域內的首要問(wèn)題，其次是選擇該地區內所依據的不同層級的法律及其他規范性文件，最后是對選擇出的法律文件進(jìn)行分析和評價(jià)，得出結論并提出改進(jìn)的建議。⑥“要素量化法”不僅可以對單行法律進(jìn)行分析評價(jià)，同樣可以運用在某一地區內區域層級的法律文件總體分析當中。
(2)運用“要素量化法”分析相關(guān)法律文件
借鑒漢納姆對《中華人民共和國水土保持法》(1991年)的分析和評價(jià)的具體方法和分析思路⑦，旨在能夠突出說(shuō)明寧夏農業(yè)水資源可持續利用的法律制度的現狀和缺失，因此在分析和評價(jià)的過(guò)程中會(huì )把17個(gè)核心要素改為如下內容：制定目的、管轄、責任、目標目的、定義、注意義務(wù)、責任分工、機構、研究調查、教育、公眾參與、農業(yè)水資源規劃、農業(yè)水資源利用、農業(yè)水資源保護、資金機制、實(shí)施和糾紛解決⑧。雖然是根據研究的實(shí)際情況對核心要素的項目進(jìn)行了更改，但是在運用評價(jià)和分析的具體方法上仍然借鑒了漢納姆博士的“要素量化法”。寧夏現有10部關(guān)于水資源方面的行政法規，分別是《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》、《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區抗旱防汛條例》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》、《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》、《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實(shí)施辦法》、《寧夏回族自治區節約用水條例》。同樣運用“要素量化法”對寧夏區域內就農業(yè)水資源可持續利用這一層面上的法律問(wèn)題進(jìn)行總體分析評價(jià)。
(3)數據的分析結論
表一 ：寧夏涉及水資源的法律文件-具體法律文件中農業(yè)水資源可持續利用的有無(wú)
首先，對表一中進(jìn)行縱向的分析說(shuō)明，也就是對10部法規是否涉及到17個(gè)要素分別進(jìn)行統計說(shuō)明。其中，17個(gè)要素都包含在內的只有1部法規，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》，包含14個(gè)要素的是《寧夏回族自治區抗旱防汛條例》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實(shí)施辦法》、《寧夏回族自治區節約用水條例》;包含13個(gè)要素的是《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》;包含10個(gè)要素的是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》;含有8個(gè)要素的法規是《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》，含有7個(gè)要素的法規是《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》。
其次，對這10部法律文件中進(jìn)行橫向的分析說(shuō)明，即統計17個(gè)要素當中的每一個(gè)要素是否都體現在這10部法規中，按照法規中涉及要素的數量由多到少進(jìn)行說(shuō)明。
制定目的、責任和目標目的這三個(gè)要素在10部法規中都有所涉及。
管轄、責任分工、機構等3個(gè)要素除沒(méi)有在《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》體現以外，其余9部法律文件中都有所體現。
農業(yè)水資源利用、農業(yè)水資源規劃這2個(gè)要素均是在《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》這2部法規中沒(méi)有體現外，其余8部法律中都有所涉及。
實(shí)施要素除沒(méi)有體現在《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》和《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》這2部法規中，其余8部法規中均體現了實(shí)施要素。
資金機制這一要素沒(méi)有在《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》這3部法規中體現。
注意義務(wù)要素沒(méi)有在《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》和《寧夏回族自治區節約用水條例》這4部法規中體現。
糾紛解決要素沒(méi)有在以下4部法規中體現，它們是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》和《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》。
公眾參與要素沒(méi)有體現在以下5部法規中，即《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏回族自治區黃河寧夏段水量調度辦法》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》和《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》。
定義要素沒(méi)有體現在以下6部法規中，它們是《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》、《寧夏回族自治區艾依河管理辦法》、《寧夏黃河水資源縣級初級初始水權分配方案》、《寧夏回族自治區取水許可和水資源費征收管理實(shí)施辦法》和《寧夏回族自治區節約用水條例》。
教育要素只體現在以下3部法規中，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》、《寧夏水利工程質(zhì)量監督管理規定》和《寧夏回族自治區節約用水條例》。
研究調查要素是這17個(gè)要素在10部法規當中體現最少的1個(gè)，只體現在了以下2部法規中，即《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》和《寧夏實(shí)施〈中華人民共和國水文條例〉辦法》。
三、寧夏農業(yè)水資源可持續利用的法律制度的缺失及建議
(1)存在的問(wèn)題
從寧夏農業(yè)水資源可持續利用的問(wèn)題著(zhù)手分析，以上分析可知，總體上將在這10部法律文件中，至少有6部體現了農業(yè)水資源的相關(guān)內容(農業(yè)水資源規劃體現在了8部法律文件中、農業(yè)水資源利用要素體現在8部法律文件中，農業(yè)水資源保護體現在6部法律文件中)，但是相關(guān)的規定僅僅是提及了灌溉用水或農業(yè)用水，沒(méi)有農業(yè)水資源和可持續利用這兩個(gè)概念。所以也并沒(méi)有詳細的關(guān)于農業(yè)水資源在規劃、利用和保護方面的規定，內容上存在了對農業(yè)水資源單獨規劃、利用和保護方面較大的缺失，綜上所述，寧夏農業(yè)水資源可持續利用在這10部法律文件中沒(méi)有明確的法律條文。以下是寧夏農業(yè)水資源可持續利用法律制度中存在的具體問(wèn)題：
1.在10部法律文件中的制定目的和目標目的中，只有《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》第十八條規定“開(kāi)發(fā)、利用水資源，應當統籌安排地表水和地下水，遵循總量控制、節約用水、合理開(kāi)發(fā)、可持續利用的原則，充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。”和《寧夏回族自治區水資源論證管理辦法》在第一條中提及了水資源可持續利用的內容，即“為嚴格水資源管理，保障涉水規劃和建設項目取用水，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續利用，根據《中華人民共和國水法》、《寧夏實(shí)施<水法>辦法》和《建設項目水資源論證管理辦法》，制定本辦法。”其余9部均沒(méi)有提及水資源可持續利用的這一目的，只是針對水資源利用、開(kāi)發(fā)和保護等問(wèn)題做了相應的規定，由此可見(jiàn)水資源可持續利用的理念還未貫穿于這些法律文件中。
2.雖然2013年公布的《寧夏水資源公報》當中的相關(guān)數據可以看到寧夏農業(yè)灌溉用水占到了總用水量的近90%，但是已評價(jià)的法律文件并沒(méi)有將水資源按照功能詳細劃分為農業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水等，進(jìn)而也并沒(méi)有對這幾類(lèi)水資源分別進(jìn)行合理、詳細的規劃，只是整體對水資源的開(kāi)發(fā)、規劃、利用和保護進(jìn)行了規定。
3.10部法律文件當中關(guān)于在農業(yè)水資源利用方面也是較為籠統一帶而過(guò)，例如在《寧夏實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》中第十九條規定“開(kāi)發(fā)利用地表水應當兼顧地區之間的利益，有計劃的建設蓄水工程，充分發(fā)揮供水、灌溉、防洪、發(fā)電、漁業(yè)、航運、旅游和生態(tài)等水資源綜合效益。”僅提到開(kāi)發(fā)利用灌溉水資源要兼顧多方利益，沒(méi)有對如何提高農業(yè)水資源利用的高效性、節約性和可持續性，怎樣在實(shí)現高效利用農業(yè)水資源的同時(shí)兼顧地區之間的利益等，這些內容都沒(méi)有進(jìn)行詳細的規定。
4.雖然在這10部法律文件中關(guān)于農業(yè)水資源保護的內容涉及到了6部，但是基本都是提到了灌溉用水這一概念，幾乎沒(méi)有更深層次的規定如何保護灌溉用水，缺乏具體可行的做法和保護措施。還有4部法律文件只針對淺層地下水的保護、飲用水的保護等進(jìn)行了規定，沒(méi)有涉及到農業(yè)水資源保護方面的內容。
(2)完善建議
1.涉及到農業(yè)水資源的法律文件中，豐富制定的目標和目的，可以把可持續發(fā)展的內容作為法律法規制定的指導思想之一，在其制定目的和目標中增加實(shí)現水資源可持續利用的目的，當然也可以細化為為了實(shí)現農業(yè)水資源可持續利用這一目標。
2.建議將水資源按照功能劃分為農業(yè)水資源、工業(yè)水資源和生活用水等進(jìn)行規定，如此劃分后，可以按照分類(lèi)的水資源根據其各自的實(shí)際利用率、具體的特征和利用現狀等進(jìn)行規定，有針對性的對農業(yè)水資源、工業(yè)水資源和生活用水進(jìn)行合理、詳盡的規劃、利用和保護。根據具體的開(kāi)發(fā)、利用和保護的情況進(jìn)行規定。
3.基于寧夏農業(yè)用水在寧夏用水總量的所占的90%比例，實(shí)現農業(yè)水資源規劃、利用和保護的具體工作已經(jīng)迫在眉睫，實(shí)現農業(yè)水資源可持續利用的具體措施較多，其中法律保障是解決這一問(wèn)題的途徑之一，因此在現有的法律文件中增加和補充農業(yè)水資源可持續利用的相關(guān)法條顯得尤為必要和緊迫。
4.為了實(shí)現農業(yè)水資源的可持續利用，對農業(yè)水資源的保護是具體的保障措施之一，因此，應當在法律文件中增加關(guān)于農業(yè)水資源保護的內容，包括保護的必要性、實(shí)施、公眾參與和法律責任等方面。
實(shí)現寧夏農業(yè)水資源的可持續利用離不開(kāi)相關(guān)法律法規的保障，建立完善的保障農業(yè)水資源可持續利用法律制度，在促進(jìn)農業(yè)水資源的可持續利用方面具有重要的推動(dòng)作用，與此同時(shí)，有限的農業(yè)水資源得到可持續利用和保護，對于保障經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展都起到了舉足輕重的作用。
注釋?zhuān)?/strong>
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